3.1- Dalla crisi al declino della détente
3.1.1. Cooperazione o competizione?
La politica estera dell'amministrazione Carter dal 1977 al 1978 fu pubblicamente definita una politica di distensione con l'Unione Sovietica ma la politica portata avanti nella realtà fu una politica eterogenea: prevalentemente incentrata sulla distensione nel 1977 sebbene non percepita in tal modo a Mosca, e prevalentemente basata sulla competizione nel 19781.
Come ricorda Brzezisnki nelle sue memorie:
Carter would be the first to admit that he came to the House without a detailed plan for managing US-Soviet relations [...] Carter was critical of the way the previous Administration had allowed the Soviet Union to exploit détente, and in campaign speeches developed by me he had stressed that détente inevitably had to involve both cooperation and competition and that it had to be both more comprehensive and more reciprocal […]2
Nei primi mesi della sua presidenza, Carter manifestò l'intenzione di non porre le relazioni con l'Unione Sovietica come priorità nell'agenda di politica estera bensì di incrementare le relazioni con le potenze economiche occidentali, incluso il Giappone e approfondire i legami con l'America Latina da un lato e propugnare il rispetto dei diritti umani dall'altro. In breve, come riassunto da Garthoff, gli Stati Uniti non avrebbero guardato al mondo delle relazioni internazionali attraverso il prisma del confronto con l'Unione Sovietica3.
Tuttavia, l'eccezione alla regola del ridimensionamento della centralità dei rapporti con l'Unione Sovietica era rappresentata dagli accordi SALT. Come ricorda ancora Brzezisnki:
In early 1977 Carter was determined to achieve greater stability in the US-Soviet relationship primarily through progress in arms control negotiations4.
Tale indirizzo venne esplicitato da Carter ai sovietici durante la visita di Gromyko il 23 settembre 1977. Il presidente americano descrisse le relazioni tra Mosca e Washington nei
1. Garthoff R. L., Détente and Confrontation, op. cit, p. 685 2. Brzezinski Z., Power and Principle, op. cit, p. 147 3. Garthoff R. L., Détente and Confrontation, op. cit, p. 626 4. Brzezinski Z., Power and Principle, op. cit, p. 147
seguenti termini:
I believe that friendly relations and close cooperation between the USA and the Soviet Union are of utmost importance and I will do everything necessary in order to guarantee the steady development of good mutual relations between our two countries. Certainly, because of the differences between our social systems there will inevitably be competition between our countries5.
Ma pochi mesi dopo, durante colloqui tenutisi nuovamente a Washington nel maggio 1978, era chiaro sia a Carter che a Gromyko quanto il processo di distensione fosse in serio pericolo. Dopo la crisi dell'Ogaden, nel maggio 1978 un'altra crisi africana, la seconda invasione dello Shaba, contribuì ad un ulteriore deterioramento nelle relazioni bipolari.
La prima invasione dello Shaba, nel marzo 1977 era stata affrontata dall'amministrazione Carter in un ottica regionalista e non ebbe alcun effetto sostanziale sulle relazioni bipolari. Appena dopo l'insediamento di Carter la politica estera di Washington in Africa era stata dominata dalla figure di Cyrus Vance al dipartimento di Stato e Andrew Young, ambasciatore americano alle Nazioni Unite, i quali tendevano a favorire 'African solutions to African problems'.
Quando Giscard aveva incontrato Vance il 2 aprile entrambi condivisero che: none of us wished to face the uncertain consequences that might flow from the collapse of his regime and the disintegration of Zaire into unstable segments to radical penetration6.
Tuttavia il coinvolgimento diretto americano a sostegno del regime di Mobutu sarebbe stato escluso. La seconda invasione, dopo la conclusione della guerra dell'Ogaden, avveniva in un contesto completamente diverso.
Nella primavera del 1978 Vance credeva di avere ancora un'influenza predominante all'interno dell'amministrazione ma sentiva che il clima all'interno di essa stessa rapidamente cambiando:
During 1978, I was increasingly involved in the struggle to halt the growing polarization of U.S.-Soviet relations. Despite repeated top-level decisions not to link Africa and other Third World issues to our bilateral relationship with the Soviets or to the SALT negotiations, political pressures were building for the president to appear tougher. Although Carter refused to slow down negotiations, some of his advisor were less concerned about progress in SALT than in sending signals to the Soviets that their international activities were
5. Record of Conversation between Soviet Foreign Minister Gromyko and President Carter, 23 September 1977, CWIHP, The Cold War in the Third World and the Collapse of Detente in the 1970s, Bulletin 8/9 , Winter 1996
damaging U.S.-Soviet relations and that the administration was responding firmly7.
In questo clima Vance si recò in visita ufficiale a Mosca dal 20 al 22 aprile per discutere le negoziazione relative ai SALT II. Ovviamente l'insistenza con la quale l'amministrazione Carter aveva ribadito come l'interventismo in Africa avrebbe avuto conseguenze sulle relazioni bilaterali incise sull'andamento delle discussioni. Tuttavia sia Vance che Gromyko confermarono la speranza di raggiungere un accordo entro la fine dell'anno. La buona riuscita degli incontri era però stata dovuta in gran parte all'atteggiamento conciliante di Vance; in realtà dalla metà del 1978 l'influenza di Vance a Washington si era grandemente ridimensionata in seguito agli eventi nel Corno d'Africa e la posizione dei cosiddetti globalisti, primo fra tutti Brzezinski, stava diventando molto più influente dell'anno precedente8. Brzezinski aveva continuato dal marzo 1978 a sottolineare in vari memoranda
e nei colloqui diretti con Carter come l'Unione Sovietica stesse perseguendo una politica di 'selective détente'. Secondo il consigliere alla sicurezza nazionale l'Unione Sovietica stava cercando di consolidare la parità in termini di controllo degli armamenti ma allo stesso tempo era:
unwilling to accommodate in ideological and political areas […] quiet prepared to exploit Third World turbulence to maximize our difficulties and to promote its interests9.
Una delle conseguenze della crisi dell'Ogaden fu un generale irrigidimento del presidente Carter nei confronti dell'Unione Sovietica, che venne reso pubblico durante il discorso alla Wake Forest University nel marzo 1978. Il discorso, scritto da Brzezisnki e dal suo staff, rappresentò la prima esposizione pubblica della politica di difesa nazionale sotto l'amministrazione Carter ed il tono del discorso fu considerato aspro e duro dalla diplomazia europea occidentale10.
Carter condannò l'intervento sovietico nel Corno d'Africa considerandolo un pericolo per le relazioni bilaterali tra Stati Uniti ed Unione Sovietica:
There also has been an ominous inclination on the part of the Soviet Union to use its military power – to intervene in local conflicts, with advisers, with equipment , and with full logistical support and encouragement for mercenaries from other Communist countries, as we can observe today in Africa11.
7. Vance C., Hard Choices, op. cit., p. 99
8. Stuart D.T., Africa as an out of area Problem for NATO, in Coker C. (ed.), The United States, Europe and
Military Intervention overseas, op. cit. , pp. 106-109
9. Brzezinski Z., Power and Principle, op. cit., p. 181
10. Tel. No. 1189, From Jay (Washington) to FCO , 20 March 1978, File No. 31, FCO 34/3462, NA
11. Address at Wake forest University, 17 March 1978, Presidential Documents, vol. 14, 21 March 1978, pp. 529-535
La détente non venne menzionata sebbene Carter affermasse che la cooperazione con l'Unione Sovietica fosse possibile per raggiungere obiettivi comuni. Tuttavia:
If they fail to demonstrate restraint in missile programs and other force levels or in the projection of Soviet or proxy forces into other lands and continents, then popular support in the United States for such cooperation with the Soviets will certainly erode12.
Le parole di Carter nei confronti dell'Unione Sovietica e di Cuba rappresentarono sicuramente un segnale forte dell'amministrazione nei confronti di Mosca. Per i diplomatici britannici:
It would be wrong to see the speech as the first step in a new US policy towards the Soviet Union, heralding a more adversary relationship and even asking fundamental questions about the value of détente. The President and his advisers still want to reach agreements with the Russians. But they are equally determined to be seen, both within the country and abroad, as strong defenders of essential U.S. interests, even at the expense of a deterioration in relations with the Soviet Union13.
Il discorso secondo i diplomatici britannici aveva tre obiettivi:
1) at a time when the United States has appeared to have no effective response to “adventurism” to put domestic opinion, his allies and the Soviet Union on notice that where necessary the President is prepared to stand firm in defence of U.S: and allied interests, and to respond appropriately to new Soviet initiatives; 2) to confirm that in any arms control agreements (especially SALT) the U.S. is not prepared to come off second-best, or with damage to her broad security interests; 3) to emphasise that the necessary levels of expenditure on both conventional and nuclear forces will be maintained.
La percezione moderata di Londra sulla reazione progressiva degli Stati Uniti all'interventismo sovietico in Africa non era però condivisa a Parigi. Alla luce del progressivo irrigidimento dell'amministrazione Carter nei confronti dell'Unione Sovietica, nel maggio del 1978 Giscard riuscì a convincere gli Stati Uniti della necessità di un intervento argomentando che Cuba e l'Angola stessero sostenendo attivamente il FNLC e gli Stati Uniti offrirono il loro contributo trasportando sui loro aerei i soldati della Legione straniera e paracadutisti belgi.
Questa volta le ripercussioni sulle relazioni con l'Unione Sovietica furono evidenti. L'amministrazione Carter, nonostante la mancanze di prove, lesse gli eventi in maniera molto chiara: invasori del Katanga appoggiati dall'Angola, Angola sostenuta da Cuba e Cuba
12. Ibid.
appoggiata dall'Unione Sovietica. La reazione americana fu quella di 'put our efforts on the Cubans and the Soviets, We have to make it costly for them […] Put the strategic relationship in jeopardy. Put Cuba's security and contacts with the rest of the world in jeopardy'14.
Sul piano diplomatico, Carter il 25 maggio accusò i cubani sostenendo che essi avessero avuto un ruolo non trascurabile nell'addestramento e nell'equipaggiamento degli invasori:
We believe that Cuba had known of the Katangan plans to invade and obviously did nothing to restrain them from crossing the border. We also know that the Cubans have played a key role in training and equipping the Katangans who attacked […] Cuba shared a burden and responsibility [for the invasion].15
La questione africana fu affrontata negli incontri tra Carter e Gromyko alla fine di maggio del 1978. Il tono dei colloqui, il modo di presentarsi l'uno davanti all'altro e i contenuti delle conversazioni mostrarono quanto le percezioni reciproche fossero involute rispetto agli incontri del 1976. Durante i colloqui con Gromyko, Carter affermò:
Soviet presence there [in Africa] had increased to alarming proportions. We knew that the Soviet Union was in a position to exert a strong influence on the Cubans […] and we could not believe that the Cubans could put 40 or 50 or 60 thousand men into Africa without the Soviet Union's tacit approval or encouragement16.
A cui seguì la risposta di Gromyko:
The Soviet leadership had certainly noted some of the President's recent statements on African matters, which, whether the President liked it or not, also somewhat exacerbated and heated up the atmosphere as regards relations between the two countries […] there was no increasing Soviet presence in Africa. The Soviet Union did not have a single soldier with a rifle in Africa and did not intend to send any to that area […] He called the presence of a Soviet general in Ethiopia a myth. Had the Soviet Union been invited to send a general
14. Memorandum for Zbigniew Brzezinski and David Aron from William E. Odom on State Paper on Zaire, 'Options after Shaba II' 25 May 1978, Subject file, Meetings SCC, Box 28, Zbigniew Brzezinski Collection, JCPL, cit. in Woodroofe L., Buried in the Sands of the Ogaden. The United States, the Horn of Africa, and the Demise
of Détente, Kent: The Kent State University Press, 2013, p. 113
15. The Presidents News Conference of May 25, 1978, Presidential Documents, vol. 14, 29 May 1978, p. 971 citato in Garthoff R. L., Détente and Confrontation, op. cit, p. 690
16. Memorandum of Conversation between President Carter and Soviet foreign minister Gromyko, 27 May 1978, Carter-Brezhnev Collection, Box 3: Musgrove and other Document Books, National Security Archive; Conversation between President Carter and Soviet foreign minister Gromyko, 27 May 1978, in Hanhimäki J., Westad O. A., The Cold War: A History in Documents and Eyewitness Accounts, Oxford, New York: Oxford University Press, 2003, pp. 537-538
there, it would have refused. There was no Soviet Napoleon in Africa. Evidently the President was being fed completely fantastic information17.
Sebbene la conversazione finisse in un'atmosfera cordiale, il tono generale delle discussioni testimoniò quanto le relazioni bipolari fossero deteriorate. Un peso rilevante ebbe anche la 'Gromyko's lie' sulla presenza sovietica in Africa. Come è stato suggerito da parte della storiografia più recente:
In Carter's mind, ha head been up front and honest in his exchanges with the Soviet Union, and he had put much faith in getting a SALT treaty. He felt that he was working incredibly hard to save détente in the face of the fierce domestic opposition, and the Soviets could not even give him the courtesy of the truth18.
Durante l'incontro tra Gromyko ed il segretario di Stato Vance il 31 maggio 1978, il ministro degli Esteri sovietico sottolineò:
Recently our attention has been more and more attracted to the fact that, beginning with the President (and Brzezinski has already surpassed himself in this), American officials are constantly making statements which are aimed, or so it seems to us more and more, at nearly bringing us back to the period of “cold war.”19
E pose a Vance la stessa questione che nel settembre 1977 lo stesso Gromyko aveva posto a Carter:
So what is the real policy of the USA, and towards what is it directed: to the creation of relations based on mutual respect, on non-interference in internal affairs, and on building relations; or towards aggravating of tension in our relations[?] This is the question, which I would like you to answer20.
La risposta di Vance pose l'accento sulle buone intenzioni degli Stati Uniti: I can answer that question quite simply and clearly. The United States does not want to return to the period of tension and confrontation between our two countries. We want to
17. Memorandum of Conversation between President Carter and Soviet foreign minister Gromyko, 27 May 1978, Carter-Brezhnev Collection, Box 3: Musgrove and other Document Books, National Security Archive; Conversation between President Carter and Soviet foreign minister Gromyko, 27 May 1978, in Hanhimäki J., Westad O. A., The Cold War: A History in Documents and Eyewitness Accounts, Oxford, New York: Oxford University Press, 2003, pp. 537-538
18. Woodroofe L., Buried in the Sands of the Ogaden, op. cit., pp. 109-110
19. Memorandum of Conversation between Soviet Foreign Minister Gromyko and U.S. Secretary of State Vance, 31 May 1978 (excerpts), CWIHP, The Cold War in the Third World and the Collapse of Detente in the
1970s, Bulletin 8/9 , Winter 1996
return our relations to their correct path, we want to return to better, tighter, closer relations between the Soviet Union and the USA. We want to reduce tension in the military and other spheres, to find as many more grounds as we can for a common language between us21.
Ma la posizione di Vance ed in generale del dipartimento di Stato era una posizione che ormai era stata notevolmente ridimensionata dall'attivismo sovietico e cubano in Africa. La conferma di ciò si ebbe nell'estate del 1978.
Il discorso di Carter alla U.S. Naval Academy ad Annapolis il 7 giugno 1978 fu come definito da Garthoff 'an odd mixture of détente and confrontation'. Il discorso è considerato da parte della storiografia come uno spartiacque nella politica estera americana dell'amministrazione Carter nei confronti dell'Unione Sovietica. Usando un linguaggio alternato tra rispetto per l'Unione Sovietica da un lato e piena ostilità dall'altro, ancora una volta Carter mostrava la divisione interna tra i sue due più stretti collaboratori in politica estera. Carter aprì il discorso con un atteggiamento conciliante che esprimeva sostanzialmente la visione di Vance:
We must realize that for a very long time our relationship with the Soviet Union will be competitive. That competition is to be constructive if we are successful […] We must avoid excessive swings in the public mood in our country – from euphoria when things are going well, to despair when they are not; from an exaggerated sense of compatibility with the Soviet Union, to open expressions of hostility. Détente between our two countries is central to world peace22.
Ma il tono cambiò e divenne in seguito più aggressivo:
We have no desire to link this negotiation for a SALT agreement with other competitive relationships nor to impose other special conditions on the process. In a democratic society, however, where public opinion is an integral factor in the shaping and implementation of foreign policy, we do recognize that tensions, sharp disputes, or threats to peace will complicate the quest for a successful agreement. This is not a matter of our preference but a simple recognition of fact23.
Fino a concludere con il messaggio diretto ai sovietici:
The Soviet Union can choose either confrontation or cooperation. The United States is
21. Memorandum of Conversation between Soviet Foreign Minister Gromyko and U.S. Secretary of State Vance, 31 May 1978 (excerpts), CWIHP, The Cold War in the Third World and the Collapse of Détente in the
1970s, Bulletin 8/9 , Winter 1996
22. United States Naval Academy, President Carter's Address at Commencement Exercises, Annapolis, / June 1978, Presidential Documents, vol. 14, 2 June 1978, p. 1053
adequately prepared to meet either choice24.
La risposta di Breznev non si fece attendere e nel discorso dell'8 giugno 1978 al Comitato Centrale del PCUS, espose il suo punto di vista sullo stato delle relazioni con gli Stati Uniti:
A serious deterioration and exacerbation of the situation has occurred. And the primary source of this deterioration is the growing aggression of the foreign policy of the Carter government, the continually more sharply anti-Soviet character of the statements of the President himself and of his closest colleagues— in the first instance those of Brzezinski. Judging from appearances, Carter is not simply falling under the usual influence of the most shameless anti-Soviet types and ringleaders of the military-industrial complex of the USA, but is intent upon struggling for his election to a new term as President of the USA under the banner of anti-Soviet policy and a return to the “cold war.”25
In questo contesto si inserirono anche le osservazioni critiche contenute nel rapporto di Dobrynin, l'ambasciatore sovietico negli Stati Uniti, sullo stato delle relazioni tra Mosca e Washington:
Africa (events on the Horn of Africa, and then in the Shaba Province of Zaire) was chosen as the pretext around which the Administration would begin earnestly to create tension in Soviet-American relations. In fact, in connection to these African events it was decided to attempt a review of the entire concept of the policy of détente, subordinating it to the needs of the Administration, not stopping even before publicly putting under threat the chances of concluding a new agreement on the limitation of offensive strategic weapons (by artificially linking it with other issues)26.
La stampa internazionale diventò dal giugno 1978 consapevole del cambio di atteggiamento della politica estera di Carter. In una intervista per Der Spiegel, il giornalista tedesco Heinz Lohfeldt chiese espressamente a Carter come gli Stati Uniti avrebbero potuto conciliare il criticismo verso i sovietici per la loro politica in Africa con il raggiungimento degli accordi SALT. Carter rispose usando l'espressione cara a Brzezisnki: 'The United