Ad arricchire il quadro della semplificazione disegnato dal legislatore della riforma vi è il nuovo art. 18-
bis della l. n. 241/1990, introdotto dal d.lgs. n. 126/2016 in attuazione della l. n. 124/2015.
L’art. 18-bis, l. n. 241/1990 stabilisce che alla presentazione di istanze, segnalazioni o comunicazioni debba essere rilasciata immediatamente, anche per via telematica, una ricevuta da parte dell’amministrazione competente. La legge dispone che la ricevuta, attestante l’avvenuta presentazione, indichi i termini entro i quali la pubblica amministrazione sia tenuta a rispondere, o entro i quali il silenzio dell’ente pubblico equivalga ad accoglimento dell’istanza. Inoltre, la norma prevede che se la ricevuta contiene le informazioni di cui all’articolo 8 l. n. 241/1990 essa costituisce comunicazione di avvio del procedimento.
A ben vedere, la disposizione con cui si obbliga il responsabile del procedimento a rilasciare al privato- istante la ricevuta mira a dare certezza all’effettiva data di protocollazione della r.i.a., giacché rende esattamente individuabile la decorrenza del termine per lo svolgimento dell’istruttoria procedimentale da parte dell’amministrazione ricevente. Sicché, in chiave efficientistica, la norma non può che garantire maggiormente l’attore economico – cittadino o impresa – da “manomissioni temporali” degli uffici, che si tradurrebbero in dilazioni e temporeggiamenti illegittimi a scapito del rapido avvio e completamento della pratica.
Ciò, del resto, rientra nella logica efficientistica perseguita dal legislatore di riforma: rendere perfettamente contabilizzabile e misurabile il tempo della decisione amministrativa serve, come si è già visto nella prima parte di questo lavoro, a stimare con buona approssimazione il grado – basso, medio o alto – di affidamento da riporre in un dato settore del sistema amministrativo. Per questa via potrà ritenersi che quanto più efficiente sarà il sistema di riferimento, tanto maggiore sarà il grado di affidamento che l’attore economico potrà riporre su di esso.
Come ulteriore garanzia contro le patologie che potrebbero vanificare il “regime informativo” degli atti semplificati del privato, la norma contempla i casi nei quali tali atti siano inviati per errore ad un ufficio diverso da quello competente. Giocando d’anticipo su tale evenienza l’art. 18-bis, l. n. 241/1990 stabilisce che i termini di cui agli artt. 19, comma 3 e 20, comma 1, decorrono dall’effettivo inoltro dell’atto (istanza, segnalazione o comunicazione) all’ufficio competente.
Se ora si passa ad analizzare nel merito tali disposizioni, non occorre grande sforzo per comprendere come la norma che introduce l’escamotage della ricevuta resti in realtà lettera morta proprio dal punto di vista dell’efficienza, ove alla disposizione in parola non si affianchi alcun obbligo risarcitorio per l’amministrazione inadempiente.
Ancora più critico risulta lo scenario allorché nessuna ricevuta viene rilasciata dall’amministrazione al privato interessato. Qui, infatti, a venir meno è la stessa certezza sul “quando” può dirsi o meno avviato il procedimento. E aumentando le incertezze, in economia aumentano i costi.
Un esempio può chiarire meglio l’idea.
Ipotizziamo che l’impresa X voglia investire nel settore amministrativo Y, perché quest’ultimo è dotato di una norma Z (nel caso in questione il nuovo art. 18-bis della legge sul procedimento amministrativo) che assicura, tramite l’emissione di una ricevuta attestante l’avvio del procedimento, di programmare con certezza l’investimento. Se all’istanza dell’impresa X segue la protocollazione e la contestuale emissione della ricevuta dell’ufficio che opera nel settore amministrativo Y, nulla quaestio: la norma – può dirsi – ha effettivamente garantito la certezza nell’avvio della procedura da parte dell’ufficio amministrativo ed ha reso efficiente il sistema. Laddove, invece, all’istanza di X non segue o segue in ritardo l’emissione della ricevuta da parte di Y, può dirsi invece il contrario. La norma non solo non ha reso efficiente il sistema Y, dal momento che lo ha rallentato ulteriormente, anziché velocizzarlo, ma ha anche causato un danno all’impresa X, dal momento che le disposizioni dell’art. 18-bis l. n. 241/1990 non prevedono alcun obbligo giuridico di tipo risarcitorio per l’inerzia dell’amministrazione che non rilascia la ricevuta o la rilascia in ritardo.
Prima dell’approvazione del testo definitivo della norma, il legislatore, come peraltro auspicato anche dal
Consiglio di Stato in sede di parere sullo schema di decreto154, ha tentato di porre rimedio a tali
problematiche, aggiungendo un ultimo periodo all’art. 18-bis, comma 1, l. n. 241/1990 in base al quale ora si prevede che le «istanze, segnalazioni o comunicazioni producono effetti anche in caso di mancato rilascio della ricevuta, ferma restando la responsabilità del soggetto competente».
La norma, pur nell’ottica di completare quanto rimasto incompiuto nella prima parte, non convince.
Anzitutto perché, come si può notare dalla lettura dell’inciso, il legislatore svuota completamente di significato la prima parte della norma, in cui, come detto, si subordinava l’efficienza del sistema
informativo semplificato all’automatismo istanza-ricevuta155.
Andando più a fondo nella critica non si riesce a cogliere il motivo per il quale, una volta che si è deciso di basare il sistema informativo delle segnalazioni, delle comunicazioni e delle istanze del privato sul meccanismo di rilascio della ricevuta, poi si sconfessa l’intero impianto con una disposizione che lo rende quanto mai superfluo.
Si noti che la norma di cui all’art. 18-bis, l. n. 241/1990 ha l’importante funzione di attestare l’avvenuta presentazione degli atti informativi del privato e, soprattutto, di indicare i termini entro i quali l’amministrazione «è tenuta […] a rispondere o entro i quali il silenzio […] equivale a accoglimento dell’istanza». Non solo, ma a tutela dell’effettività temporale e procedurale degli atti informativi dei privati viene ulteriormente specificato che «La data di protocollazione dell’istanza, segnalazione o comunicazione non può comunque essere diversa da quella di effettiva presentazione».
Come dire, se vi sono amministrazioni dinamiche, rapide ed efficienti la prima parte della norma torna operativa, se invece vi sono amministrazioni statiche, lente ed inefficienti la prima parte diventa lettera morta ed entra in funzione la seconda.
Ma allora delle due l’una: o si punta su di un sistema in grado di semplificare realmente la proceduta informativa in questione o, perlomeno, non si rende ancor più complicato il sistema.
In quest’ottica, peraltro, la responsabilità che la parte finale della norma prevede in capo all’amministrazione per tentare d’incentivare quest’ultima a non dilazionare, rallentare o, addirittura, paralizzare la procedura, potrebbe essere plasticamente rappresentata come una goccia nell’oceano. Non bastava calibrare meglio la norma con la prima parte della disposizione senza svuotarla di contenuto?
155 Ma ciò vale anche per l’automatismo segnalazione-ricevuta e per quello comunicazione-ricevuta, come previsto