INTERNAZIONALE
Pubblichiamo il testo integrale della sentenza della Suprema Corte del Regno Unito che è stata investita della questione di legittimità del- la sospensione del Parlamento voluta, nel mese di agosto di quest’anno, dal Primo ministro Boris Johnson. La Corte, con una sentenza forte, nei contenuti e nelle parole usate, ha ritenuto la prorogation “unlawful” an- nullando, per la prima volta nella storia britannica, l’Order in Concil che l’aveva stabilita.
Il caso è interessante da tanti punti di vista: si inserisce nell’
Brexit, che già di suo appassiona le cronache politiche europee degli ulti- mi anni; si riferisce ad un consolidato sistema giuridico, com’è quello in- glese, costituendone importante precedente; si presenta come decisione sui rapporti tra parlamento e governo; lascia ampiamente modo di discu- tere su cosa sia (o casa rischia di essere) oggi la democrazia. La sentenza – che non mancherà di sollecitare analisi articolate e sulla quale già non sono mancati commenti puntuali1 e sulla quale si dovrà anche in questa
Rivista tornare per trattarne più sistematicamente e compiutamente – si presenta in questa occasione introdotta solo da brevi considerazioni che ne vogliono sottolineare alcuni passaggi particolarmente significativi; sottolineature che intendono fungere solo da guida alla lettura, conte- stualizzandola nelle vicende che l’hanno favorita – che qui si indicheran- no solo molto parzialmente senza intenti ricostruttivi per i quali si rinvia
1 Cfr. in particolare G. Caravale, -
de dei constutional principles, in “Federalismi.it”, 2019, n. 18, pp. 1-11; G.F. Ferrari, -
, in “DPCE On line”, 2019, n. 3, pp. 2171-2174; F. Rosa, Power to the Parliament. La Corte Suprema dichiara illegittima
e nulla la lunga sospensione del Parlamento, in “DPCE On line”, 2019, n. 3, pp. 2165-2170; C. Martinelli,
Premiership Johnson alla sen-
ai commenti e alle analisi già pubblicate – ed evidenziando quali sono i punti che paiono più rilevanti.
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Quando sospendere il Parlamento da parte del Governo è atto illegittimo. La recente sentenza della Suprema Corte britannica Miller2/Cherry
Nata nell’ambito della vicenda Brexit, la sentenza qui pubblicata – è bene ricordarlo – non si occupa direttamente della Brexit, anzi la stessa Corte sottolinea opportunamente che non è suo compito entrare in de- cisioni politiche né influire in quelle scelte politiche che attengono alla Brexit (§57). Eppure è proprio la situazione che si è andata componendo dopo il referendum del 2016 vinto dal ‘Leave’ che ha portato ad una dia- lettica molto aspra tra il Governo e il Parlamento ed ha condotto alcune azioni giurisdizionali giunte fino allo scranno della Suprema Corte.
Per ricostruire l’ambito entro il quale si iscrive la vicenda oggetto del- la sentenza, basta ricordare come ai tentativi falliti dalla premier There- sa May, più volte battuta in Parlamento nel tentativo di fare approvare l’accordo per l’uscita concordata dall’Unione europea, è seguita l’ascesa di Boris Johnson a Dawning Strett e una decisa virata nell’atteggiamento che il nuovo Premier ha voluto sin da subito imporre tanto sul fronte esterno, nei rapporti con l’Unione europea, quanto sul fronte interno, nei confronti dell’opposizione parlamentare, la quale nell’intera vicenda si è caratterizzata per una forte ambiguità in merito alla linea da seguire. L’ostentata intenzione di un no deal, da parte di Johnson, è stata contem- poraneamente fatta valere nei confronti di Michel Barnier, negoziatore capo europeo, con l’obiettivo di indurre a una rinegoziazione dell’accor- do di uscita dall’UE e, sul fronte interno, per tentare di compattare la po- sizione dei brexiteers all’interno del Parlamento. In questo secondo caso, in realtà, mettendo a rischio la tenuta del Governo stesso e ottenendo alcune sonore sconfitte in aula oltre una progressiva perdita di maggio- ranza causata dall’abbandono di alcuni parlamentari che hanno abban- donato il partito del Premier. Una posizione che molto rapidamente ha comportato una forte frizione tra Governo e Palamento (emblematica la legge , con la quale si afferma l’intenzione del Parlamento di non uscire senza accordo dall’Unione e si obbliga il Primo ministro a chiedere all’Unione le opportune estensioni dell’art. 50) ren- dendo il ricorso alla procedura di prorogation – ipotizzata sin da quando si iniziavano a ventilare le dimissioni di May2 – una possibilità che si è
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realizzata il 9 settembre 2019, quando la Black Road è entrata in aula per dare avvio alla cerimonia di prorogation.
Una procedura, questa sì oggetto della sentenza della Suprema Corte, che rientra nelle prerogative del Sovrano inglese il quale, ricevuto un advice dal Primo ministro, è tenuto ad accoglierlo, come puntualmente e ritualmente ha fatto la Regina Elisabetta il 28 agosto scorso. Del resto, alla prorogation si fa abitualmente ricorso nella gestione ordinaria della vita parlamentare inglese, ma per un numero solitamente molto conte- nuto di giorni, quando, ad esempio, si entra in periodo elettorale o prima del Queen’s Speech, o – come pure è avvenuto in precedenti occasioni – per ragioni di stategia politica.
Nel caso di specie, dunque, le ampie contestazioni parlamentari e popolari e l’acceso dibattito che si è subito animato anche nel mondo scientifico3, non attengono alla prorogation in sé ma vertono sul modo e
soprattutto sul fine che hanno animato la scelta di prorogation da parte di Johnson e che si possono ricondurre ai due punti seguenti: se è possibile ammettere la justiciability di una matter of politics – ovvero se sia matter of politics oppure matter of law la richiesta di Johnson alla Regina –, e se sia possibile sospendere i lavori parlamentari nel caso specifico, ovvero al fine di rendere più libero, perché soggetto a minori limitazioni da parte del Parlamento, l’azione del Primo ministro, cioè del Governo.
Sono proprio queste le due grandi questioni che anche la Corte su- prema si è trovata a dover affrontare e risolvere pronunciandosi innan- zitutto affermativamente sulla justitiability per la quale ha riconosciuto che la questione è un matter of law, ovvero attiene ai limiti all’esercizio del potere, e sanzionando il comportamento del Governo con un netto giudizio di unlawful, conseguentemente accertandone l’assenza di effetti. Certo – sostiene la Suprema Corte – “the Government must be accorded a great deal of latitude in making decisions of this nature” (§58), ma, nel caso di specie, caratterizzato da un cambiamento fondamentale per il Re- gno Unito nell’ambito del quale il Parlamento e la Camera dei Comuni, in particolare, hanno assunto una posizione specificamente critica sulla posizione del Governo, “It is impossible for us to conclude, on the evi- dence which has been put before us, that there was any reason - let alone a good reason - to advise Her Majesty to prorogue Parliament for five we-
3 E il cui tenore rimane testimoniato degli interventi nei principali blog scientifici dei
quali danno opportunamente conto Caravale e Martinelli nei testi già citati ed ai quali si opera sul punto rinvio.
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eks, from 9th or 12th September until 14th October. We cannot speculate, in the absence of further evidence, upon what such reasons might have been. It follows that the decision was unlawful” (§ 61).
La Corte, in altre parole, riconosce che la prorogation nel caso partico- lare era giustificata solo da esigenze di riduzione del potere interdittivo e di controllo che il Parlamento può e deve esercitare in un sistema de- mocratico, rendendo illegittimo l’atto – non del Sovrano, in quanto tale insindacabile – ma del Primo ministro.
Se l’interesse per la Sentenza della Suprema Corte fosse solo finaliz- zata alla Brexit, il suo appeal sarebbe legato, inizierebbe e finirebbe, con questa vicenda, inevitabilmente destinata a chiudersi, ed a chiudersi con una uscita a questo punto forse anche molto più diffusamente deside- rata oggi oltre Manica di quanto lo fosse al momento della sconfitta dei Remeind. La stessa decisione della Suprema Corte sarebbe dunque mar- ginale e costituirebbe uno dei tanti passaggi nella storia travagliata sia nel foro esterno sia, e molto più, nel foro interno, dell’uscita dall’Unione da parte dello Stato membro che, più di tutti gli altri, vi è entrato e ri- masto sempre con tanti distinguo, con molte attese, con veti notevoli sul processo di integrazione. In questo caso, dunque, il valore della sen- tenza risiederebbe nel ricapitolare quanto, anche nello specifico caso del Regno Unito e del suo essere membro disunito dell’Unione, appartene- re all’Unione incide profondamente all’interno dei popoli, degli ordina- menti giuridici e delle comunità politiche, tanto che non risulta agevole uscirne, comunque e al di là delle conseguenze (positive o negative) che questo avrà per le due parti dopo il (consensuale) divorzio.
Come accennato all’avvio di queste sintetiche considerazioni, invece, il valore della sentenza non si ferma qui e va molto al di là della Brexit e non è circoscritta all’interno di un sistema – com’è quello del Regno Unito – nel quale già si colloca (vergata non a caso dal Presidente e dal Vice-presidente della Suprema Corte riunita nella composizione plenaria di 11 giudici) come un piccolo monumento, ma anche e soprattutto per il significato che assume in termini di rapporti tra poteri in generale, e per quello che dice in termini di rispetto dello spazio democratico in anni segnati diffusamente da una politica populista4 per la quale non risulta
sbagliato o eccessivo il neologismo “demofollia”5.
La Suprema corte, proprio rivendicando il rispetto della volontà popo-
4 C. Crouch, Postdemocrazia, Roma-Bari, 2003.
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lare che viene rappresentata dal Parlamento, dichiara illegittima la ‘deci- sione’ di Johnson perché è contrario alla democrazia parlamentare il de- siderio di non avere vincoli nel poter trattare, agire, scegliere e decidere senza che il Parlamento possa, a sua volta, osservare, controllare, dire la sua.
In un momento nel quale il principio di divisione dei poteri viene da più parti dichiarato nei fatti oramai superato o da superare, la sentenza sollecita a pensare – con argomenti generali e non solo legati alla pecu- liare realtà britannica – come invece è un bene che i poteri siano diversi e che siano separati proprio per quel ‘popolo’ che non viene rappresentato dal solo Governo – il quale oggi ha strumenti tecnologici avanzati per ave- re un filo diretto con la massa6 – e che ha bisogno del rispetto dei tempi e
della pluralità del luogo parlamentare per poter trovare lo spazio politico adeguato alle società complesse7. Si danno argomenti per precisare, ol-
tretutto, la distinzione tra ‘popolo’, detentore della sovranità nei sistemi democratici, e maggioranza popolare che sostiene il Governo, alla quale non può essere invece riconosciuta la piena sovranità, sempre con-divisa e indivisa con la minoranza che non appoggia e sostiene il Governo. Una divisione dei poteri – per come anche il caso di specie dimostra – che ne- cessita di un organo di custodia e correzione (i compiti propri delle Corti costituzionali) capace di interventi rispettosi delle prerogative e dell’au- tonomia dei poteri ma al contempo non imbarazzato da una realtà non sempre evidente o palesata con onestà intellettuale: come le decisioni legislative hanno carattere politico, così spesso le decisioni giudiziarie hanno un effetto politico, senza che questo sia delegittimante o minaccia per l’indipendenza dell’autoirtà giurisdizionale e costituzionale.
Ma, a questo punto, non rimane che rinviare al seguente testo della decisione che sollecita ampie riflessioni e al suo lettore attento che potrà avere così la possibilità di scorgervi ulteriori elementi di attualizzazione e interesse.
d.m.c.
6 Cfr. Y. Mounk, ,
Harvard, 2018.
7 Rimane di notevole interesse il contribuito di P. Rosanvallon, La contre-democratie.
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JUDGMENT
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v -
LADY HALE AND LORD REED GIVING THE JUDGMENT OF THE COURT: 1. It is important to emphasise that the issue in these appeals is not when and on what terms the United Kingdom is to leave the European Union. The issue is whether the advice given by the Prime Minister to Her Majesty the Queen on 27th or 28th August 2019 that Parliament should be prorogued from a date between 9th and 12th September until 14th October was lawful. It arises in circumstances which have never arisen before and are unlikely ever to arise again. It is a “one off”. But our law is used to rising to such challenges and supplies us with the legal tools to enable us to reason to a solution.
2. Parliamentary sittings are normally divided into sessions, usually last- ing for about a year, but sometimes less and sometimes, as with the current session, much longer. Prorogation of Parliament brings the current ses- sion to an end. The next session begins, usually a short time later, with the Queen’s Speech. While Parliament is prorogued, neither House can meet, debate and pass legislation. Neither House can debate Government policy. Nor may members of either House ask written or oral questions of Ministers. They may not meet and take evidence in committees. In general, Bills which have not yet completed all their stages are lost and will have to start again from scratch in the next session of Parliament. In certain circumstances, in- dividual Bills may be “carried over” into the next session and pick up where they left off. The Government remains in office and can exercise its powers to make delegated legislation and bring it into force. It may also exercise all the other powers which the law permits. It cannot procure the passing of Acts of Parliament or obtain Parliamentary approval for further spending.
3. Parliament does not decide when it should be prorogued. This is a pre- rogative power exercised by the Crown on the advice of the Privy Council. In practice, as noted in the House of Commons Library Briefing Paper (No 8589, 11th June 2019), “this process has been a formality in the UK for more than a century: the Government of the day advises the Crown to prorogue and that request is acquiesced to”. In theory the monarch could attend Parliament
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and make the proclamation proroguing it in person, but the last monarch to do this was Queen Victoria in 1854. Under current practice, a proclamation is made by Order in Council a few days before the actual prorogation, spec- ifying a range of days within which Parliament may be prorogued and the date on which the prorogation would end. The Lord Chancellor prepares a commission under the great seal instructing the Commissioners accordingly. On the day chosen for the prorogation, the Commissioners enter the House of Lords; the House of Commons is summoned; the command of the monarch appointing the Commission is read; and Parliament is formally prorogued.
4. Prorogation must be distinguished from the dissolution of Parliament. The dissolution of Parliament brings the current Parliament to an end. Members of the House of Commons cease to be Members of Parliament. A general election is then held to elect a new House of Commons. The Govern- ment remains in office but there are conventional constraints on what it can do during that period. These days, dissolution is usually preceded by a short period of prorogation.
5. Dissolution used also to be a prerogative power of the Crown but is now governed by the Fixed-term Parliaments Act 2011. This provides for general elections to be held every five years and for an earlier election to be held in only two circumstances: either the House of Commons votes, by a majority of at least two- thirds of the number of seats (including vacant seats) in the House, to hold an early election; or the House of Commons votes that it has no confidence in Her Majesty’s Government and no-one is able to form a Government in which the House does have confidence within 14 days. Parliament is dissolved 25 days before polling day and cannot otherwise be dissolved. The Act expressly provides that it does not affect Her Majesty’s power to prorogue Parliament (section 6(1)).
6. Prorogation must also be distinguished from the House adjourning or going into recess. This is decided, not by the Crown acting on the advice of the Prime Minister, but by each House passing a motion to that effect. The Houses might go into recess at different times from one another. In the House of Commons, the motion is moved by the Prime Minister. In the House of Lords, it is moved by the Lord Speaker. During a recess, the House does not sit but Parliamentary business can otherwise continue as usual. Committees may meet, written Parliamentary questions can be asked and must be answered.
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The run-up to this prorogation
7. As everyone knows, a referendum was held (pursuant to the Europe- an Union Referendum Act 2015) on 23rd June 2016. The majority of those voting voted to leave the European Union. Technically, the result was not legally binding. But the Government had pledged to honour the result and it has since been treated as politically and democratically binding. Successive Governments and Parliament have acted on that basis. Immediately after the referendum, Mr David Cameron resigned as Prime Minister. Mrs Theresa May was chosen as leader of the Conservative party and took his place.
8. The machinery for leaving the European Union is contained in arti- cle 50 of the Treaty on European Union. This provides that any member state may decide to withdraw from the Union “in accordance with its own constitutional requirements”. That member state is to notify the European Council of its intention. The Union must then negotiate and conclude an agreement with that member state, “setting out the arrangements for its withdrawal, taking account of the framework for its future relationship with the Union”. The European Union treaties will cease to apply to that state when the withdrawal agreement comes into force or, failing that, two years after the notification unless the European Council, in agreement with the member state, unanimously decides to extend this period.
9. On 2nd October 2016, Mrs May announced her intention to give notice under article 50 before the end of March 2017. Mrs Gina Miller and others challenged her power to do so without the authority of an Act of Parliament. That challenge succeeded: R (Miller) v Secretary of State for Exiting the Europe- an Union [2017] UKSC 5; [2018] AC 61. Parliament responded by passing the European Union (Notification of Withdrawal) Act 2017, which received royal assent on 16th March 2017 and authorised the Prime Minister to give the notification. Mrs May did so on 29th March 2017.
10. That Parliament was dissolved on 3rd May 2017 and a general election was held on 8th June 2017. The result was that Mrs May no longer had an overall majority in the House of Commons, but she was able to form a Gov- ernment because of a “confidence and supply” agreement with the Dem- ocratic Unionist Party of Northern Ireland. Negotiations for a withdrawal agreement with the European Council proceeded.
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11. Meanwhile, Parliament proceeded with some of the legislative steps needed to prepare United Kingdom law for leaving the Union. The Euro- pean Union (Withdrawal) Act 2018 came into force on 26th June 2018. In brief, it defined “exit day” as 29th March 2019, but this could be extended by statutory instrument (section 20). From that day, it repealed the European Communities Act 1972, the Act which had provided for our entry into what became the European Union, but it preserved much of the existing EU law as the law of the United Kingdom, with provision for exceptions and modi- fications to be made by delegated legislation. Crucially, section 13 requires Parliamentary approval of any withdrawal agreement reached by the Gov-