Al fine di chiarire l’esatta portata della diretta applicazione dei principi costituzionali, occorre considerare le vicende storiche pregresse all’avvento della Costituzione. A tal riguardo, si fece già osservare come “la presenza di disposizioni di questo tipo non sia affatto una singolarità della vigente Costituzione italiana, ma un fatto comune al vecchio Statuto”165. Constatazione, questa, che, quando venne formulata, non voleva avere soltanto un rilievo teorico: “in effetti, essa apriva una prospettiva di taglio certamente pratico-operazionale, in quanto costituiva la premessa di una ricerca volta a superare lo stallo cui l’applicazione della Costituzione era costretta dalla pendenza del delicato e controverso problema della natura e dell’efficacia delle disposizioni costituzionali a seconda della loro appartenenza al genere delle norme programmatiche o di quelle immediatamente precettive”166. Solo queste ultime, infatti, si diceva, erano in grado di fornire “la regola immediatamente e direttamente applicabile alla disciplina di un determinato rapporto o la soluzione bell’e pronta per determinate situazioni” mentre delle prime si sottolineava come si presentassero “prima
facie, con caratteristiche diverse dalle abituali disposizioni dei comuni testi legislativi”,
“in quanto rivolte a disporre quel che potrà o dovrà essere disposto in determinate ipotesi”167.
La questione dell’applicazione dei principi costituzionale trova, dunque, la sua radice ultima nel dibattito che sorge in sede di Assemblea Costituente sulla natura della Costituzione, e in quella contrapposizione dialettica che vedeva l’onorevole Calamandrei e l’onorevole Mortati su posizioni nettamente antitetiche.
Calamandrei aveva, infatti, sottolineato come la Costituzione fosse una legge e come tale dovesse avere determinati caratteri giuridici, ossia “contenere non affermazioni generiche, ma norme precise di condotta e stabilire mezzi pratici per il
165 V. Crisafulli, La Costituzione e le sue disposizioni di principio, Milano 1952, p. 29. 166 S. Bartole, in La Costituzione è di tutti, Il Mulino, Bologna, 2012, pag. 13.
raggiungimento di certi scopi”, nonchè le sanzioni che saranno applicate a chi non osserverà quelle precise regole di condotta”168.
A contrapporsi alla postura di Calamandrei, l’onorevole Mortati definisce una Costituzione che, sia per la natura degli organi cui si dirige sia per la relativa genericità ed elasticità delle sue statuizioni, presenta un carattere programmatico169.
Il ritenuto carattere programmatico della Costituzione non ha impedito a Mortati di riconoscere alla Costituzione il valore di atto normativo e, con essa dei suoi principi, che “sono anch’essi normativi in quanto, da un lato, vincolano l’interpretazione delle leggi e il completamento delle lacune e, dall’altro, ove sia ammesso il controllo di costituzionalità sostanziale delle leggi, possono avere per effetto di invalidare quelle fra esse che contrastino con essi”170.
Secondo Zagrebelsky, il vero nucleo di quel dibattito non era difendere la “vera natura del diritto dal tentativo di contaffarla, promosso per contingenti ragioni politiche (...) si trattava, invece, di un confronto tra due diverse concezioni del diritto, nessuna delle quali “più vera” dell’altra”171.
Da un lato vi era chi difendeva una visione positivista del diritto proveniente dallo Stato di diritto legislativo, dall’altro i fautori delle norme di principio ‘consapevolmente o inconsapevolmente aprivano la strada ad una nuova concezione del diritto, più complessa di quella anteriore e gravida di molte conseguenze”. Le regole giuridiche, nella normale disponibilità del legislatore, avrebbero dovuto convivere con i principi, con l’altra faccia del diritto. La posta in gioco era assai più importante di quella apparente: “essa riguardava il ruolo della legislazione e, correlativamente della giurisprudenza rispetto alla determinazione del diritto”172.
Oltre al riscontro interessante della presenza nel pensiero del Costituente Mortati di un legame imprescindibile tra il giudizio di costituzionalità delle leggi e la
168 Si veda Camera dei deputati-Segretariato generale, in La Costituzione della Repubblica italiana nei
lavori preparatori dell’Assemblea Costituente, VI, Commissione per la Costituzione, Roma, 1976, p.46.
169 Si veda l’onorevole Mortati in Camera dei deputati-Segretariato generale, in La Costituzione della Repubblica italiana nei lavori preparatori dell’Assemblea Costituente, VI, Commissione per la Costituzione, Roma, 1976, p.45: “La Costituzione è destinata a contenere principi direttivi piuttosto che norme direttamente e immediatamente azionabili”.
normatività dei principi, si è osservato come la considerazione del carattere programmatico della Costituzione e quindi dei suoi principi dovesse una delle sue ragioni al confronto con l’esperienza statutaria173. D’altronde non si può prescindere dalla constatazione, come si diceva all’inizio, che l’esperienza statutaria ha notevolmente influito sulla percezione del rapporto tra Costituzione e legge, per la finanche semplice ma pregnante determinazione che lo stesso Statuto conteneva disposizioni di principio.
Tuttavia, come osservano i commentatori dell’epoca, il rapporto tra lo Statuto e la legge si caratterizzava per una stretta simbiosi, per cui si negava ai precetti dello Statuto l’efficacia regolativa dei rapporti della vita, e si sosteneva che soltanto l’intermediazione del legislatore ordinario consentiva loro di trovare pratica e diretta attuazione. D’altronde lo Statuto si poteva collocare tra quelle costituzioni che si configurano come “dichiarazioni e proclamazioni solenni di principi in attesa della loro sostanza vitale e specifica, anzichè leggi compiute in sè stesse, e pronte a funzionare senz’altro sussidio di sviluppi e determinazioni ulteriori”174.
Purtuttavia, pur di fronte ai notevoli spazi riconosciuti al Parlamento nell’attuazione dei principi dello Statuto sia in sede di loro pratica concrezione sia in sede di controllo politico del concreto atteggiarsi dei rapporti di vita, e in particolare, delle relazioni fra autorità e cittadini, Santi Romano, quasi alla fine dell’esperienza statutaria, e con il profilarsi all’orizzonte del regime fascista, intese affermare che era compito dell’autorità giudiziale interpretare la legge ordinaria presumendone fino a prova contraria la conformità allo Statuto175. Un’atteggiamento che poteva trapelare una chiara rivendicazione della normatività dello Statuto,176 ma che probabilmente, come ci riferisce Crisafulli, “potrebbe essere spiegato come il risultato di una tarda applicazione dei canoni ermeneutici che regolano il rapporto tra norme di principio e norme di
172 G. Zagrebelsky, Il diritto mite, Einaudi, 1992, pag. 156.
173 S. Bartole, La Costituzione è di tutti, pag.15-16.
174 F. Racioppi e I. Brunelli, Commento allo Statuto del Regno, Torino, 1909, pp. 191-193. 175 S. Romano, Corso di diritto istituzionale, Padova, 1933, p. 34.
dettaglio, che la stessa esperienza del fascismo con l’adozione nel 1927 della Carta del lavoro poteva stimolare177.
Nonostante la diatriba che giunge fino ai giorni nostri sulla normatività dello Statuto albertino178, occorre scandagliare la più significativa giurisprudenza statutaria in materia, senza nessuna pretesa di esaustività, al fine di trarne argomenti per sottolineare l’esistenza di profili di chiara e diretta applicabilità dei principi contenuti nello Statuto.
In particolare, l’analisi della giurisprudenza dell’epoca lascia intravedere come il carattere della immediatà applicabilità era riservata alle disposizioni statutarie concernenti l’organizzazione dello Stato e la ripartizione tra poteri: i cosiddetti principi organizzativi (sul punto si veda la dottrina di Santi Romano).
Esemplare in tal senso è l’art. 71 dello Statuto Albertino che è stato più volte utilizzato quale norma di organizzazione a contenuto immediatamente precettivo per contestare, in nome del principio del giudice naturale, la pretesa della permanenza di competenze giurisdizionali in capo ad autorità amministrative, rafforzando l’argomentazione con l’esplicito richiamo all’art. 81, per cui “ogni legge contraria al presente Statuto è abrogata”179.
Così, l’art.18 del medesimo Statuto (“i diritti spettanti alla podestà civile in materia beneficiaria, o concernenti all'esecuzione delle Provvisioni d’ogni natura provenienti dall'estero, saranno esercitati dal Re”) era oggetto di immediata applicazione da parte della stessa giurisprudenza amministrativa, nella sua più alta rappresentanza, il Consiglio di Stato, al fine di ribadire che solo con decreto reale, cioè “in armonia coi principi fondamentali dello stesso Statuto del Regno”, potevano essere esercitati “i diritti spettanti alla potestà civile in materia beneficiaria, trattandosi di
177 V. Crisafulli, Per la determinazione del concetto dei principi generali del diritto, in AA.VV. Studi sui
principi generali dell’ordinamento giuridico, Pisa, 1941.
178 A tal riguardo preme evidenziare la posizione di una certa parte della dottrina tra cui Mandel, The
Unbearable Flexibility of the Statuto Albertino, e A. Pace, La causa della rigidità costituzionale, autovincoli legislativi, Padova, 1997, pp.1 ss che deriva, con diversi argomenti, il carattere rigido dello
Statuto albertino dall’atteggiarsi della giurisprudenza ordinaria ed amministrativa dell’epoca che avrebbe esercitato una sorta di controllo di costituzionalità delle leggi ordinaria assumendo quale parametro lo Statuto albertino medesimo.
provvedimenti (ad esempio, sequestri di temporalità per misura di repressione) che dovevano essere adottati in forza di regia prerogativa180.
Infine, peculiare appare anche il caso dell’accesso delle donne ai diritti elettorali (art. 24: “Tutti i regnicoli, qualunque sia il loro titolo o grado, sono eguali dinanzi alla legge. Tutti godono egualmente i diritti civili e politici, e sono ammissibili alle cariche civili, e militari, salve le eccezioni determinate dalle Leggi”), nel campo dei diritti politici. L’esclusione delle donne dall’elettorato veniva fatta derivare dall’assenza di espresse, diverse indicazioni legislative “dal momento che, in assenza di espresse, diverse indicazioni legislative, non vi erano argomenti che consentissero alle donne di accedere ai diritti de quibus 181.
Vediamo, dunque, come tali esempi testimonino che le disposizioni statutarie, soprattutto concernenti l’organizzazione dello Stato, ricevevano una diretta applicazione. In ogni caso, ciò che appare lampante è l’attribuzione al precetto statutario della funzione di norma e di guida alla interpretazione182.
L’esperienza del diritto vivente rivelava, cioè, esempi di utilizzo, alla stregua di precetti immediatamente applicabili, di quelle che venivano definite disposizioni di principio. La via seguita prendeva le mosse dall’individuazione della norma di principio per dedurne il precetto regolatore del rapporto, di cui ci si doveva occupare, argomentando – a sostegno di tale positiva conclusione – dalla mancanza di indicazioni legislative contrastanti o limitative della rilevanza della prescrizione statutaria e delle sue potenzialità normative nel caso di specie. Di massima, questo orientamento giurisprudenziale non metteva in discussione quel rapporto di stretta complementarietà esistente fra Statuto e Legge, ma liberava potenzialità di applicazione diretta dello Statuto, almeno nella misura in cui il legislatore non avesse manifestato l’intento di contenerne o limitarne la portata. In definitiva, come osservato da Sergio Bartole, “l’esperienza statutaria andava oltre quanto in Francia Hariou andava insegnando
180 Cons. Stato 10 novembre 1899, in Giur.it, 1900, III, pp. 1 ss.
181 Vedi Cass. Roma 12 dicembre 1906 e 15 dicembre 1906 in Giur.it, 1907, III, pag. 1. 182 Cass. I 16 agosto 1904, in Giur. It, 1904, II, pp. 345 ss.
quando affermava che “un droit individuel n’existe d’une façon pratique que lorsq’il est organisé”183.
Purtuttavia, l’avvento del fascismo, segnando un momento di profonda rottura con l’esperienza pregressa, ha certamente ostacolato l’accoglimento di tale orientamento giurisprudenziale e, dunque, ulteriori sviluppi di tale linea interpretativa.
2.2.3 L’EFFICACIA GIURIDICA DEI PRINCIPI COSTITUZIONALI NELLA DOTTRINA COSTITUZIONALE REPUBBLICANA
All’entrata in vigore della Costituzione, dato di partenza generalmente accettato era che la nuova Carta repubblicana- come aveva preannunciato Calamandrei- era una legge184. L’affermazione della piena normatività della Costituzione e della sua superiorità rispetto alla legge ordinaria fu senz’altro facilitata negli anni del dopoguerra dall’introduzione del giudizio sulla legittimità costituzionale delle leggi: la normatività della Costituzione e la sua superiorità rispetto alla legge ordinaria “tende a tradursi in un sistema di invalidità giuridica delle disposizioni delle leggi ordinarie contrarie al testo o ai principi della Costituzione”, aveva ammonito Hariou, subito richiamando il “sistema di incostituzionalità delle leggi o del controllo di costituzionalità delle leggi185”.
La riconosciuta normatività delle disposizioni costituzionali, conseguenza inevitabile e diretta della collocazione della Costituzione nel novero delle fonti del diritto, pone più marcatamete il baricentro della riflessione sull’efficacia giuridica delle disposizioni di principio in essa contenuta e sulla loro pratica utilizzabilità.
L’adozione di una Costituzione rigida congiuntamente all’introduzione di un sindacato giurisdizionale accentrato sulla conformità a costituzione delle leggi viene avvertita come un fattore che, mutando l’assetto dell’ordinamento, esigeva una radicale riformulazione ex novo del problema. Tale problema si inseriva in una questione pratica di grande rilevanza: ossia la questione dei rapporti tra la nuova Costituzione e le leggi ordinarie, in particolare quelle antecedenti e con esse confliggenti.
183 Hariou, Précis de droit constitutionel, Librairie du Recueil Sirei, Paris, 1930, pag. 631. 184 Si veda la Costituzione della Repubblica italiana, cit. pag. 45.
In tal senso, certi principi generalissimi inerenti alla Costituzione materiale dello Stato, che in regime di Costituzione flessibile fungevano da norme generatrici di un vincolo meramente direttivo nei confronti del legislatore ordinario, si deve ritenere siano divenuti –nel quadro di un ordinamento a Costituzione rigida- pienamente obbligatori per la potestà legislativa, configurandosi la loro volazione come giustiziabile di fronte alla Corte Costituzionale.
Nell’autorevole ricostruzione di Vezio Crisafulli, infatti, le disposizioni costituzionali dispiegano la loro efficacia normativa “nei confronti di tutti i soggetti dell’ordinamento giuridico statale complessivo in quanto direttamente regolatrici delle materie che volta a volta ne formano l’oggetto specifico”, pur senza perdere “valore programmatico nei confronti della futura disciplina legislativa dell’ordine dei rapporti cui si riferiscono”186.
Risulterebbe evidente come, nella posizione di Crisafulli, il giudizio sulla funzione dei principi a “regolare situazioni e rapporti non previsti in modo specifico da norme più particolari” rappresenti la conseguenza della considerazione del profilo strutturale delle norme costituzionali, in posizione di gerarchica sovraordinazione rispetto alla legislazione ordinaria. Nell’ottica di Crisafulli, si stempera quindi e si diluisce per divenire quasi evanescente la contrapposizione tra efficacia programmatica ed efficacia obbligatoria delle norme costituzionali presuntivamente appartenenti a diverse categorie: “ogni norma costituzionale deve dirsi senz’altro obbligatoria nei confronti di ogni potestà statale discrezionale, compresa la stessa potestà legislativa, potendosi tuttora utilizzare la locuzione “norme programmatiche” unicamente per evidenziare e sottolineare le peculiari caratteristiche che determinati precetti costituzionali recano rispetto ad altri: “norme che, invece di regolare fin dal primo momento in modo diretto e immediato determinati ordini di situazioni e rapporti (cui pure si riferiscono), regolano comportamenti pubblici destinati a loro volta a incidere su dette materie: stabiliscono, cioè, quel che i soggetti governati dovranno o potranno fare (e inversamente, dunque, quel che non potranno fare) relativamente ad oggetti
186 Si ricordi, in particolare, il rilievo di Crisafulli per cui l’adozione di un principio generale comporta sempre l’adozione di una determinata linea di sviluppo, in La Costituzione e le sue disposizioni di
determinati187.” Vincolanti per la formazione dell’indirizzo politico, le norme programmatiche – si diceva – possono interessare sia l’esercizio della funzione propriamente amministrativa nell’ambito del margine di discrezionalità spettante, caso per caso, alle singole autorità, sia l’esercizio della funzione giurisdizionale, anch’essa nell’ambito delle zone di discrezionalità della funzione medesima188.
In tal senso, si andava oltre l’indicazione di Mortati alla Costituzione, per cui oltre a fungere da parametro del controllo sostanziale di legittimità costituzionale delle leggi, i principi costituzionali erano destinati a manifestare la loro normatività “se non altro perchè vincolano quanti debbono applicare le leggi, sia nell’attività interpretativa, che in quella di completamento delle lacune189.
La riconosciuta normatività dei principi costituzionali trova una sua conferma nella prima decisione della Corte Costituzionale (1/1956), dove l’organo di giustizia costituzionale si esprime precisamente sulla questione dell’assunzione delle norme costituzionali di principio a parametro del giudizio di costituzionalità delle leggi anteriori alla Costituzione. La Corte Costituzionale, in particolare, superando la “nota distinzione tra norme programmatiche e norme precettive”, riconosce all’art. 21 della Costituzione la piena legittimazione normativa a fungere da parametro di costituzionalità dell’art. 113 della legge di pubblica sicurezza. In tal senso, la Corte propone una duplicità di argomenti: da un lato si richiama ai suoi poteri, citando il dato testuale dell’art. 134 della Costituzione, dove si parla di questioni di legittimità costituzionale delle leggi senza fare distinzioni tra fonti anteriori e successive alla Costituzione, dall’altro svolge un argomento di tipo dommatico e logico per cui “è innegabile che il rapporto tra leggi ordinarie e leggi costituzionali e il grado che ad esse effettivamente spetta nella gerarchia delle fonti non mutano affatto, siano le leggi ordinarie anteriori, siano posteriori a quelle costituzionali”. Si ribadisce così il criterio
187 Ibidem in La Costituzione e le sue disposizioni di principio, pag. 18. 188 Ibidem in La Costituzione e le sue disposizioni di principio, pag. 70-73.
189 Camera dei deputati- Segretariato generale, La Costituzione della Repubblica italiana, cit., p. 72; l’osservazione di Mortati conferma la tendenza della dottrina prevalente a ritenere estensibili all’interpretazione della Costituzione i canoni tradizionali dell’interpretazione legislativa. In tal senso lo stesso F. Sorrentino laddove si esprime : “Data la comune natura normativa (ed il continuum che si
adottato in dottrina sulla prevalenza del criterio gerarchico su quello temporale nel rapporto tra Costituzione e leggi ordinarie anteriori. “Il problema non è più un problema di successione di leggi, ma è un problema diverso e più alto, il problema delle relazioni tra legge ordinaria e legge costituzionale” aveva affermato Calamandrei sancendo la priorità di una valutazione che prendesse in considerazione l’unità dell’ordinamento nel suo complesso190.
Avuto riguardo al contenuto normativo non è possibile, dunque, tracciare alcuna differenza sostanziale “tra le disposizioni costituzionali che enunciano principi generali già in atto, rivolte cioè, in modo diretto e immediato a determinare o a definire riassuntivamente modi di essere attuali dell’ordinamento giuridico, e quelle che pongono invece principi generali programmatici, precisandone cioè le linee fondamentali dello sviluppo”191.
Ciò in quanto si riconosca che i principi generali sono norme al pari di quelle
particolari e nel presupposto che si individui nelle disposizioni costituzionali programmatiche la declinazione di un punto di equilibrio raggiunto dalle forze politiche in sede costituente192.
In tale quadro, le Costituzioni moderne – da concepirsi “come qualsiasi altra legge, (...) anzitutto e sempre un atto normativo” e le cui disposizioni “debbono essere intese di regola (...) come disposizioni normative: enunciati, dunque, vere e proprie norme giuridiche, siano poi queste da annoverarsi tra le norme organizzative o tra le norme di scopo ovvero tra quelle disciplinanti rapporti tra soggetti esterni alla persona statale193– contemplano accanto all’idea liberale che si concretizza nella fissazione di principi quali limiti invalicabili ai poteri pubblici una dimensione escatologica.
Su tale punto si esprime Mengoni che, distinguendo tra principi e regole afferma: “Nella dogmatica costituzionale di ordinamenti come il nostro la distinzione non è utilizzabile se non riqualificando i principi come specie del genere norma meglio alla estrazione da questi di norme applicabili al caso concreto, con il procedimento di cui all’art. 12 delle preleggi).
190 Vedi Calamandrei, La illegittimità costituzionale nel processo civile, Padova, Cedam, 1950, pag. 631. 191 Ibidem in La Costituzione e le sue disposizioni di principio, 37.
192 Ibidem, 38.
giuridica, differenziata non per la struttura, ma per l’efficacia: differenza pur sempre qualitativa perchè non attiene semplicemente al grado di generalità della norma. Le regole stabiliscono un programma condizionale, che si attua interamente ogni volta che la regola riceve applicazione. I principi delineano un programma di scopo, che deve essere attuato nella misura massima compatibile con le possibilità di diritto e di fatto esistenti hic et nunc”.194 “I principi non sono semplici limiti posti al potere perchè la libertà si esplichi senza intralci, ma danno anche un indirizzo positivo, svolgono una funzione propulsiva. Le carte costituzionali si presentano come un disegno o programma scientifico e inoltre esprimono una tendenza collettiva di ampia portata, storico-epocale, di radicale rinnovamento della società per avviarla verso obiettivi etico- giuridici estremamente ambiziosi”195.
I principi generali delle Costituzioni moderne, in sintesi, formano “una summula ideologica più o meno completa e coerente che vuole espandersi e compentrare tutto l’ordinamento”196.
Giova peraltro ricordare, su tale versante, come già Perassi avesse configurato le norme costituzionali quali componenti di un ordinamento in seno al quale non vivono ed operano isolate, ma che fanno parte di un sistema in cui i principî generali fungono da collegamenti attraverso i quali le norme medesime si aggregano per costituire un blocco sistematico.
Dal riconoscimento del principio di unità dell’ordinamento giuridico deriva così