Il libro verde degli appalti pubblici: l’approccio europeo

L’Unione Europea pubblica nel 1996 il libro verde sugli appalti pubblici comunicando l’intenzione di procedere ad una revisione delle direttive emanate negli anni addietro sull’aggiudicazione degli appalti.

In questo documento si possono leggere chiaramente quali sono gli obiettivi che la Commissione europea intende perseguire nella definizione della materia in esame, indipendentemente dal fatto che si parli di approvvigionamento di beni, di servizi o appalti di lavori.

Il principale obiettivo, come si è già accennato, è la volontà di creare un mercato unico cui indistintamente tutti gli operatori economici interessati possano partecipare.

Tra gli Stati membri si stava affermando erroneamente una consuetudine che vedeva spesso vincitori degli appalti soggetti che avevano residenza nello stesso Stato che emetteva l’appalto; questa situazione non giovava alla competitività dei fornitori nazionali, i quali formulavano offerte per nulla concorrenziali a livello internazionale. Chi risentiva di queste anomalie erano i cittadini che, ignari di quanto avveniva a livello centrale, si facevano inconsapevolmente carico di costi eccessivi quando era possibile avere un servizio migliore ad un minor costo.

Il libro verde si pone come obiettivo la chiarezza e la consapevolezza dell’uso di denaro pubblico nella materia degli appalti agendo sulla parità di accessibilità agli appalti,

eliminando asimmetrie informative e obbligando le stazioni appaltanti a non utilizzare criteri discriminatori per escludere una parte degli offerenti. Con questi accorgimenti le aziende sono spinte a rivedere la loro competitività così che possano formulare offerte sempre più vantaggiose per le amministrazioni.

Nel documento della Commissione si presentano altri vantaggi derivanti dalla riforma della materia degli appalti. Uno tra tutti è la battaglia ai comportamenti discriminatori che portano corruzione e frode all’interno delle procedure di aggiudicazione. Rendere più trasparenti tutti i passaggi di una procedura di aggiudicazione significa diminuire la possibilità di sabotare il sistema da parte di qualsiasi attore coinvolto. E se questo ancora non è sufficiente, viene introdotto un modello di controllo e monitoraggio delle procedure accompagnato da un sistema di sanzioni proporzionate all’entità del danno cagionato.

Si vuole riportare in questo studio la parte del libro verde che tratta gli obblighi che sono in capo agli Stati membri nella fase di recepimento delle direttive emanate dalla Commissione europea. Questa precisazione è utile perché l’Italia, come Francia, Spagna, Austria, ha spesso disatteso le tempistiche d’introduzione delle direttive nel sistema legislativo nazionale, rimarcando ritardi e non conformità alla normativa comunitaria. Questi ritardi nel recepimento dei dettati della Commissione europea legittimavano le stazioni appaltanti a non operare secondo le procedure corrette. Le amministrazioni infatti giustificavano la loro inettitudine con la mancanza, a livello nazionale, della normativa che dovrebbe esser stata da loro rispettata.

Talvolta accadeva che vi fosse un disallineamento tra il testo delle direttive e i testi delle norme nazionali; con il libro verde, la Commissione vuole chiarire queste anomalie. Il dictat dall’Europa è che le norme che recepiscono le direttive devono essere chiare, fluide e comprensibili a chi le legge, e pertanto è auspicabile che contengano meno rinvii ad altri testi possibili. Elemento ancora più importante è la necessità di eliminare tutte le forme di incompatibilità tra norme preesistenti e norme di recente introduzione per non creare confusione e incertezza nell’osservanza delle stesse.

La Commissione, al fine di rendere più chiare possibili le proprie norme, dichiara nel documento in esame la sua disponibilità a qualsiasi tipo di chiarimento e aiuto nella comprensione di ciò che viene emanato proprio per evitare errori nel recepimento causati da una cattiva interpretazione delle norme comunitarie.

L’obiettivo è quello di evitare che si ritardi l’adozione delle disposizioni comunitarie. Potrebbe accadere che un ritardo nell’applicazione delle direttive europee nella normativa nazionale cagioni ingiustamente un danno al cittadino. La Corte di giustizia delle Comunità europee ha più volte condannato gli Stati membri che non hanno adempiuto ai loro obblighi in materia di recepimento delle direttive tutelando i diritti dei cittadini. In particolare con la sentenza Francovich, risalente al 1991, si è affermato il principio che sancisce la responsabilità da parte dello Stato membro dei danni causati al cittadino a causa della mancanza del recepimento di una direttiva. Si percepisce come la Commissione assuma una posizione che tutela il singolo di fronte a qualsiasi situazione di mancanza da parte delle istituzioni nazionali.

Il libro verde presenta dei programmi destinati anche alla tutela delle piccole-medio imprese nella partecipazione agli appalti pubblici. La loro dimensione ristretta si rivela uno svantaggio in sede di aggiudicazione degli appalti, e le casistiche di aggiudicazione alle piccole imprese sono casi isolati. Una delle problematiche riscontrate comunemente è il reperimento di informazioni riguardanti i bandi attivi e la comprensione degli stessi che sono essenziali per formulare l’offerta. Nel bando e nel capitolato sono infatti indicati sia tutta la documentazione amministrativa da presentare sia le specifiche tecniche e costruttive che vengono richieste. La difficoltà principale è la comprensione delle caratteristiche tecniche dei materiali che fanno riferimento a normative nazionali e comunitarie che sono in continua evoluzione e pertanto richiedono un continuo aggiornamento da parte degli operatori. Lo stesso accade, ad esempio, per gli appalti che richiedono una certificazione della qualità, poiché rappresenta un costo considerevole per un’azienda, molte imprese non hanno ancora provveduto a recepire questa certificazione, del resto non ancora obbligatoria, e quindi capita che a causa della mancanza di questo documento siano escluse dalla possibilità di presentare un’offerta. Per quel che riguarda poi gli appalti che hanno a base di gara un importo elevato, vi è addirittura l’impossibilità di trovare degli enti con cui sottoscrivere una garanzia fideiussoria provvisoria, elemento fondamentale per la partecipazione ad una gara che in caso di aggiudicazione deve diventare garanzia fideiussoria definitiva.

A parere della Commissione queste barriere potrebbero affievolirsi se vi fosse la volontà di creare delle aggregazioni di piccole imprese, motivo per cui si vuole istituire

con le nuove direttive, una rete di istituti che affianchino queste piccole realtà al fine di fornire informazioni e aiutarle a diventare competitive.

Accanto al sostegno amministrativo, l’Unione Europea vuole offrire anche un sostegno di tipo tecnico attraverso iniziative già esistenti come PRISMA3 e INTERREG4 che si occupano dell’assistenza delle piccole-medio imprese nel mercato unico.

Altro elemento riportato all’attenzione è l’intento di far rispettare agli Stati membri le tempistiche di pagamento delle fatture emesse per prestazioni o forniture ed eventualmente degli interessi di mora maturati a causa dei ritardi nel pagamento, poiché la mancanza di credito per le aziende rappresenta una barriera alla loro attività.

La Commissione europea esaurisce tutti gli argomenti della dottrina, esponendo per ognuno la situazione a livello europeo e le modifiche da introdurre.

In questo studio sono riportati soltanto i punti che riguardano più strettamente la disciplina della gestione strategica degli appalti nell’ottica della creazione di un mercato competitivo dove tutti gli operatori abbiano pari possibilità.

Poiché gran parte del presente studio si soffermerà su due metodologie innovative del

public procurement ovvero l’e-procurement e il green public procurement, un ultimo

riferimento sarà dedicato ai punti del libro verde che interessano questi temi.

Si deve ricordare che l’emanazione del libro verde avviene alla fine degli anni Novanta, allorché sussistevano delle incertezze nell’utilizzo della rete internet e non tutti gli operatori erano ancora così competenti nel suo utilizzo.

Le procedure d’appalto erano gestite totalmente in formato cartaceo, la pubblicazione dei bandi doveva avvenire in un supplemento della gazzetta ufficiale della Comunità europea. Ne risultava che solo le aziende abbonate alla gazzetta potevano essere a conoscenza dei bandi aperti; e a volte era difficile ricercare un bando poiché conteneva una media di trecento pubblicazioni ogni giorno.

L’intenzione della Commissione era incrementare l’utilizzo della rete per diffondere le informazioni relative agli appalti, per velocizzare le procedure e diminuirne i costi di gestione. Lo strumento adottato per pubblicare tutti i bandi in formato elettronico, era il

3 _{PRISMA: Preparazione delle imprese nella prospettiva del mercato interno.}

4 _{INTERREG: Programma che aspira al rafforzamento della coesione economica e sociale in Europa}

attraverso la cooperazione transfrontaliera, transnazionale e interregionale al fine di sviluppare uniformemente e omogeneamente il territorio europeo.

progetto SIMAP (sistema d’informazione per gli appalti pubblici) che, con l’ausilio di esperti doveva rendere possibile la pubblicazione di tutti i bandi d’appalto poiché il numero di pubblicazioni cresceva smisuratamente di giorno in giorno, rendendo complesso il loro coordinamento.

Il piano d’introduzione delle procedure elettroniche nel mondo delle pubbliche amministrazioni è ancora in fase di assestamento, poiché inizialmente il progetto pilota ha coinvolto le amministrazioni centrali e a seguire si è diffusa in tutte le altre amministrazioni locali suscitando problemi di tipo applicativo. Si consideri che non tutte le realtà pubbliche hanno una figura che sia specializzata negli acquisti e questa mancanza di competenza costituisce difficoltà nell’adattamento ai nuovi sistemi.

Nonostante le difficoltà applicative però le procedure di aggiudicazione elettroniche sono state un preludio a quello che oggi viene chiamato e-procurement. Questa metodologia ha rinnovato positivamente il modo di acquistare nella pubblica amministrazione e i benefici che ne derivano sono in linea con le necessità degli Stati membri ovvero rendere più snello e veloce il processo dell’appalto.

Per quel che riguarda la tutela dell’ambiente, la Commissione rileva che l’attenzione all’ambiente è anch’esso un argomento di fondamentale importanza. Si legge che al momento della divulgazione del libro verde erano stati adottati più di duecento atti di carattere legislativo per la tutela dell’ambiente, atti che facevano riferimento a contenuti quali l’inquinamento di acqua, aria e terra, lo smaltimento dei rifiuti e la tutela in genere della natura. Si mettono in luce degli atteggiamenti che potrebbero rafforzare la sensibilità a tali problematiche. Innanzitutto viene evidenziata la possibilità di creare delle norme specifiche che prevedano l’esclusione dagli appalti degli imprenditori che non rispettano le norme predette, e che a tali imprenditori sia riconosciuta una colpa grave nel loro operato. Inoltre è previsto che, tra le specifiche tecniche, si possano introdurre delle caratteristiche in linea con la salvaguardia dell’ambiente come la richiesta di fornitura di materiali con il marchio eco-label, oppure più in generale siano assegnati, attraverso la valutazione delle offerte, punteggi più alti per premiare quelle imprese che hanno adottato sistemi eco-ambientali.

Si precisa che tali procedure di selezione dei fornitori non debbano essere discriminatori per nessun operatore economico o meglio che vengano definiti dei parametri comuni in modo da rendere omogenea la disciplina per tutti gli stati.

Il connubio appalti-ambiente non è casuale; come si è rilevato, gli appalti pubblici sono in grado di interessare imponenti volumi d’affari e perciò introdurre criteri ambientali nei capitolati delle amministrazioni pubbliche significa rivoluzionare gran parte del sistema economico.