I. Inquadramento teorico 6
3. Il Public Housing 40
Il programma di Public Housing statunitense nacque nel 1937. Fin dalla nascita ha sempre dovuto affrontare una strenua opposizione sostenuta soprattutto dalle lobbies dei costruttori privati, per ragioni d’interesse imprenditoriale, e dei cittadini della middle class, assolutamente contrari all'idea di accogliere caseggiati pubblici nelle vicinanze dei loro quartieri residenziali. Le PHA quindi, sono spesso state costrette a realizzare gli alloggi pubblici in aree degradate, a elevata concentrazione di povertà.
L'evoluzione storica delle PHA parte da una condizione propria dei primi cinquanta anni di vita del programma di public housing. Durante questo lasso di tempo le PHA prendevano a prestito denaro emettendo titoli a lungo termine (40 anni), esenti da imposte, garantiti dal governo federale, il quale assicurava il pagamento degli interessi e del capitale attraverso il contratto annuale di contribuzione. I bond venivano acquistati da investitori privati. Le authorities agivano quindi come operatori edilizi: si occupavano dell'acquisizione delle aree necessarie, incaricavano architetti per la preparazione dei progetti e selezionavano un appaltatore attraverso un procedimento competitivo. Il costruttore riceveva, in fase realizzativa, pagamenti
sullo stato di avanzamento dei lavori, e un pagamento finale al termine. Questo metodo era utilizzato sia per nuove costruzioni, sia per le ristrutturazioni. Dopo quarant'anni i bond venivano ritirati, e la proprietà del progetto passava alla PHA locale.
Con il significativo aumento dei costi per la manutenzione e per i servizi ed il contemporaneo progressivo impoverimento della popolazione residente all'interno di tali alloggi, degli anni sessanta e settanta, le PHA ottennero nel 1959 la facoltà di stabilire propri limiti reddituali e canoni di affitto (per soggetti comunque rientranti nella categoria low-‐income) per l'accesso agli alloggi, in base alle esigenze del territorio dietro approvazione della Public Housing Administration.
Mentre nella maggior parte dei paesi industrializzati gli alloggi di proprietà pubblica, o comunque sovvenzionati dallo stato, furono messi a disposizione di un segmento relativamente vasto della popolazione, negli Stati Uniti prevalse la logica che di questo programma ne avrebbero dovuto beneficiare soltanto gli appartenenti alla fascia più povera della società, quelli insomma che non avrebbero potuto in alcun modo accedere al mercato edilizio privato.
Altro grande problema del public housing soprattutto nella fase inziale fu la carenza di stanziamenti federali. Il Congresso finanziò un numero assai inferiore di alloggi rispetto alle cifre autorizzate dalle leggi, anche a causa delle resistenze di cui accennato.
Nel 1965 furono introdotte due varianti al programma, entrambe orientate a far aumentare la partecipazione di soggetti privati. Con il Leased Housing Program venivano stipulati contratti a lungo termine direttamente con il settore privato, mentre con il programma Turnkey venivano pubblicizzati bandi per operatori privati e, insieme all'HUD, venivano poi scelti i migliori sulla base di criteri qualitativi ed esperienziali. Al completamento, l'operatore, dopo ispezione e accettazione da parte di PHA e di HUD, consegnava la chiave (turned the key over) alla housing authority che da quel momento acquistava la proprietà degli immobili e l'incarico di gestirli. Il Turnkey program fu uno dei pochi programmi pubblici del settore che riscontrò il consenso dei costruttori privati.
Tra il 1969 e il 1971, in conseguenza all'accelerazione del deterioramento fisico degli edifici, dovuta alla mancata manutenzione e alle proteste per gli incrementi dei canoni d'affitto, fu emanata una serie di emendamenti alla normativa regolante l'edilizia abitativa pubblica. Gli “Emendamenti Brooke” -‐dal nome del senatore Edward Brooke del Massachusetts, che ne fu il principale promotore-‐ fornire sovvenzioni addizionali alle PHA attraverso un tetto massimo d'affitto pagabile dai locatari di alloggi pubblici pari al 25% del reddito familiare, per proteggere i cittadini meno abbienti dall'incremento dei canoni. Il problema delle ristrutturazioni però, non fu preso in considerazione. I costi per l'apparato statale non tardarono a farsi sentire pesantemente (dal 1972 al 1998 si passò da 102 milioni di dollari per i sussidi a 2,9 miliardi di dollari).
Nel 1987 fu riformato il sistema di finanziamento del public housing: alla copertura dei costi di costruzione tramite l'ammodernamento dei bond si aggiunse l'erogazione di un sussidio diretto, per coprire la differenza tra le spese di gestione e il ricavato dei canoni di locazione. Il Congresso stabilì un nuovo tipo di preferenza per le assegnazioni degli alloggi, da attribuire a chi disponesse di un reddito inferiore al 50% del reddito mediano dell'area di riferimento, che rimase in vigore fino al 1998. Due anni più tardi fu istituito il Department of Housing and Urban Development Reform Act, di una commissione denominata National Commission on Severily Distressed Public Housing, avente il compito di identificare i complessi residenziali maggiormente disagiati e di studiare strategie per migliorarne le condizioni.
Conseguentemente alle indicazioni fornite dalla Commissione, nel 1992, il Congresso con un emendamento dell'Housing Act del 1937, ideò un nuovo approccio per migliorare la qualità della vita dei residenti negli alloggi pubblici. Fu così istituito il programma HOPE VI – Urban Revitalization Demonstration (URD), avente come obiettivo lo sviluppo di nuove iniziative per modificare le strutture di edilizia abitativa pubblica, promuovendo l'autosufficienza dei residenti, diminuendo le zone ad alta concentrazione di povertà tramite una diversa distribuzione dei complessi residenziali pubblici ed incoraggiando lo sviluppo di comunità caratterizzate dalla compresenza di livelli reddituali differenti.
Ogni anno, per elargire gli stanziamenti HOPE VI, il Dipartimento HUD pubblica un avviso di disponibilità fondi (NOFA-‐ Notice of funding availability) illustrante i requisiti per la partecipazione e l'ammontare dei finanziamenti. Le housing authorities inviano le proprie domande di partecipazione, quindi si procede alla selezione dei progetti migliori. A questo punto il Dipartimento stipula con la PHA i grant agreements, che specificano le attività da svolgere, la documentazione da produrre e la tempistica da rispettare.
L'obiettivo del programma, inizialmente diretto alle authorities caratterizzate da situazioni di particolare criticità, è in parte cambiato nel 1996. La possibilità di richiedere fondi HOPE VI è stata estesa a tutte le PHA, e le strategie di risanamento sono state indirizzate verso la diminuzione della concentrazione della povertà all'interno delle costruzioni esistenti, in altre parole si sono demoliti edifici decadenti di public housing, con conseguenti problemi di accettazione da parte delle famiglie che vi vivevano, e sostituendo tali abitazioni con altre più basse e accoglienti. E' stata anche incentivata la localizzazione nelle nuove costruzioni in quartieri non poveri, accanto alla creazione di complessi residenziali abitati da soggetti dotati di redditi misti.
HOPE VI si basa sul principio che la demolizione dei grossi complessi fatiscenti e la successiva sistemazione dei residenti in case monofamiliari accanto a soggetti dotati di livelli di reddito differenti, favorisca l'integrazione sociale. Dai risultati delle prime ricerche a riguardo, si sono verificati importanti impatti positivi sia dal punto di vista della diminuzione della criminalità sia del miglioramento delle condizioni di vita dei nuclei familiari appartenenti alla classe media trasferitisi nelle nuove case. La normativa sul public housing attualmente in vigore è la seguente:
• sono state eliminate le preferenze federali per le assegnazioni; le housing
authorities possono istituire le proprie preferenze tenendo conto del bisogno abitativo e delle priorità locali;
• gli affittuari di public housing devono pagare un canone di locazione basato
sul reddito familiare, stabilito prendendo il valore più alto fra: il 30% dell'adjusted income familiare mensile, il 10% del reddito mensile familiare,
oppure la quota di assistenza specificamente designata per coprire i costi per la casa;
• viene comunque richiesto un affitto minimo mensile (dai 25 ai 50 dollari, a
discrezione delle PHA) per ogni famiglia residente in un alloggio pubblico o beneficiaria di sussidi Section 8 per le locazioni;
• l'affitto non può essere aumentato per dodici mesi dopo che un membro
disoccupato della famiglia trovi un lavoro o i guadagni aumentino;
• tutti gli adulti residenti in abitazioni di public housing, ad eccezione di anziani
(di età a pari o superiore ai 62 anni), disabili e individui impegnati in attività lavorative o partecipanti ai programmi di welfare-‐to-‐work, sono tenuti a garantire una disponibilità di almeno otto ore al mese per servizi alla comunità alternativi ad attività politiche, oppure a partecipare a un programma di autosufficienza economica, pena il possibile mancato rinnovo della locazione una volta scaduto il termine della stessa.
3.1 Section 8: Federal Housing Choice Voucher Program
Una delle modalità principali utilizzate dal governo federale per intervenire nel settore housing è costituita dai sussidi per l'affitto, secondo quanto stabilito dal programma Section 8, varato all'interno dell'Housing and Community Development Act del 1974 e finalizzato ad aiutare le famiglie a reddito basso ad ottenere un'abitazione dignitosa ad un prezzo accessibile. L'ammontare del sussidio mensile viene determinato sulla base di un affitto standard uniforme (stabilito dalle PHA e periodicamente revisionato), compreso fra il 90% e il 110% del fair market rent locale relativo ad abitazioni dotate di caratteristiche analoghe. La selezione dell'alloggio spetta al locatario.
Le tipologie di sussidio sono sostanzialmente due: quella tenant-‐based, legata al locatario beneficiario che è libero di scegliere un alloggio a suo piacimento (purché rispondente ai requisiti previsti), e quella project-‐based, legata ad alloggi preselezionati dal Dipartimento HUD.
I programmi vigenti sono sempre gestiti dalle PHA, alle quali è affidata una responsabilità considerevole, che include l'ispezione delle unità abitative, la pubblicizzazione della disponibilità di fondi, la selezione dei locatari, l'approvazione di contratti di locazione e la gestione di tutti gli altri aspetti ad essi inerenti, tra cui la stipula del contratto di pagamento del sussidio previsto per la casa.
Quando il Congresso approva la creazione di nuovi vouchers, il Dipartimento HUD pubblica un avviso di disponibilità di fondi (NOFA -‐Notice of funding availability) nel Registro Federale, che avvisa le PHA e definisce le modalità di partecipazione al bando nonché i criteri di selezione per l'assegnazione dei sussidi.
I nuclei familiari desiderosi di partecipare al bando presentano domanda alla PHA locale e vengono generalmente messi in lista di attesa secondo criteri prestabiliti. Prima di elargire il vouchers, la PHA deve effettuare tutti i controlli necessari per verificare che la famiglia sia effettivamente in possesso dei requisiti richiesti.
Il contratto di locazione fra il proprietario e il locatario deve durare, salvo casi eccezionali, almeno un anno; il contratto tra la PHA e il locatore non può essere inferiore ad un mese ne' superiore ai 15 anni.
Le PHA ogni anno sono tenute a revisionare i redditi dei beneficiari e in base ai risultati ottenuti possono stabilire sistemi di attribuzione di preferenze per l'assegnazione dei vouchers, legati a particolari circostanza o caratteristiche delle famiglie.
Il proprietario è responsabile della manutenzione dell'immobile e per tutta la durata del contratto non può sfrattare l'inquilino, eccetto che per serie o ripetute violazione della legge o del contratto di affitto per altra giusta causa.
Il programma Section 8 vuole essere un incentivo per aiutare le famiglie low-‐income a muoversi verso l'indipendenza economica, piuttosto che rappresentare un punto di arrivo per le stesse. A questo fine è stata introdotta la portabilità del voucher, per incrementare la possibilità di trovare una sistemazione ed incoraggiare le famiglie low-‐income a spostarsi in aree coperte dal programma Section 8, in cui le opportunità economiche sono maggiori. I significativi vantaggi per le famiglie partecipanti però, sono stati accompagnati da vari problemi amministrativi, legati ai
diversi fair market rents, alle differenti dimensioni delle authorities locali ed alle difficoltà di coordinamento tra le PHA stesse.
Section 8 non è un programma di assistenza cui tutti i soggetti in possesso dei requisiti necessari hanno diritto. I sussidi infatti sono limitati al numeri di unità abitative già mantenute grazie agli impegni del Congresso, ed ai numeri di unità addizionali che il Congresso può aggiungere annualmente allo stock di case assistite. Il 75% dei nuovi vouchers emessi deve essere destinato a famiglie extremely low-‐ income. Secondo la logica seguita dal Congresso, questo permette almeno potenzialmente, di assistere un maggior numero di famiglie con costi minori rispetto alle costruzioni pubbliche di edilizia sovvenzionata.
Nel tempo, questo sistema ha manifestato alcune criticità. Non di rado i proprietari rifiutano di partecipare al programma, per paura che gli aventi diritto, per lo più appartenenti al segmento più povero della popolazione, possano danneggiare la loro proprietà. Accade cosi che i locatari andranno a insediarsi nelle zone più degradate e periferiche della città, laddove le case sono più difficili da affittare. Ciò contribuisce a concentrare in un unico quartiere la presenza di soggetti appartenenti a minoranze etniche povere. E' stato infine sostenuto, che le famiglie beneficiarie possono risultare disincentivate dal tentare di migliorare le proprie condizioni economiche, per timore di perdere il sussidio.
Andando oltre la logica dei vouchers, il Congresso ha emanato nel 1990 il Family Self-‐ Sufficiency Program per incoraggiare un numero piccolo, ma crescente di famiglie beneficiarie di sussidi pubblici, a muoversi verso l'indipendenza economica, assistite dalle PHA locali.
Si tratta del programma più rilevante gestito dal HUD tra quelli volti a promuovere il raggiungimento dell'autosufficienza economica per residenti nel public housing e per detentori dei vouchers Section 8.
Per prendere parte al progetto, una PHA deve presentare un piano di azione contenente: le strategie da porre in atto, numero e caratteristiche attese dei partecipanti, procedure di selezione delle famiglie, incentivi da adottare per incoraggiarne la partecipazione, servizi offerti alle famiglie interessate, tempistiche e sanzioni a carico dei partecipanti previste in caso d’inadempienza. La PHA
istituisce una commissione di coordinamento del progetto, composta da rappresentanti dell'authority stessa, funzionari di governi locali, membri di organizzazioni private e no profit.
Il programma deve stabilire appropriati servizi di sostegno alle famiglie partecipanti, riguardanti per esempio, la cura dei bambini, l'assistenza nei trasporti, corsi di recupero per il completamento dell'istruzione superiore, counseling, formazione per l'amministrazione della casa e dell'educazione dei figli.
Una volta ritenuta idonea, la famiglia beneficiaria deve stipulare un contratto di partecipazione con l'authority, che stabilisce un piano individuale di formazione e di servizio per ciascun suo membro, fissa gli obiettivi periodici da raggiungere per misurare i progressi compiuti, ed obbliga il capofamiglia a cercare un lavoro adeguato. Il Family Self-‐Sufficiency Program prevede, inoltre, che la PHA crei un conto fruttifero di garanzia che incentivi i progressi dei partecipanti: se a seguito dell'ottenimento di un lavoro migliore, il canone di locazione da versare cresce, l'authority non incamera l'aumento dell'affitto, ma versa tale somma sul conto corrente, per aiutare la famiglia a generare risparmi. I partecipanti possono accedere a tale conto solo nel caso in cui completino con successo il programma, o anche nel corso del programma stesso, ma soltanto per raggiungere obiettivi intermedi determinati dalla PHA.
3.2 Housing Block Grants
Esistono due tipologie di finanziamenti federali agli stati e agli enti locali che possono essere gestiti in maniera autonoma, seguendo indirizzi generali stabiliti dal governo centrale.
3.2.1 Community Development Block Grant (CDBG)
Istituito nel 1974, elargisce fondi denominati “block grants”, sulla base di una formula matematica, a circa 900 giurisdizioni idonee (città di almeno 50000 abitanti e contee urbane) in tutta la nazione.
L'obiettivo principale del programma CDBG è quello di realizzare comunità urbane vitali, fornendo abitazioni ed ambienti di vita adeguati ed espandendo le opportunità economiche soprattutto per soggetti a basso reddito.
Tutti i progetti CDBG devono risultare coerenti rispetto ad almeno uno dei seguenti obiettivi nazionali:
• arrecare beneficio a persone low-‐income o moderate-‐income; • eliminare o prevenire il degrado degli edifici;
• rispondere ad altri urgenti bisogni della comunità.
Nel 1983 il Congresso ha stabilito che i fondi CDBG devono favorire soprattutto il primo obiettivo, e ha creato un vincolo di destinazione del 51% degli stessi a tale scopo. Tale percentuale è stata alzata e adesso si attesta intorno al 70%.
I CDBG non possono essere utilizzati per coprire direttamente i costi di costruzione di nuovi alloggi, ma sono disponibili per l'acquisto del terreno su cui nuovi edifici sorgeranno, per stabilire misure volte a diminuire i costi delle realizzazioni (quali sgravi fiscali o coperture di spese amministrative) e per la demolizione di vecchie strutture. Altre attività tipiche rientranti in questa categoria sono la ristrutturazione di vecchi edifici e la connessione delle abitazioni alle reti idriche e fognarie.
Iniziative che vanno incontro ai bisogni della comunità sono invece quelle volte a risolvere situazioni di emergenza dovute, ad esempio, a calamità naturali, per le quali non sono disponibili fonti di finanziamento alternative.
Ogni ente beneficiario di fondi CDBG è tenuto a redigere una Comprehensive Housing Affordability Strategy (CHAS) e ciascuna giurisdizione deve preparare annualmente un report sulla performance dei beneficiari per analizzare il loro operato nella spesa dei fondi. La giurisdizione deve inoltre pianificare le priorità per i successivi cinque anni e redigere un piano annuale che illustri le tipologie di azioni che verranno svolte per affrontare tali priorità.
I Community Development Block Grants vengono amministrati dal Dipartimento HUD attraverso vari programmi, che seguono le norme appena descritte:
• Entitlement communities: è il programma principale. Fornisce grants annuali
sulla base di una formula assai complessa alle principali attività (quelle dotate di popolazione uguale o superiore ai 50000 abitanti) e contee (con popolazione di almeno 200000 abitanti), per le quali è previsto dalla legge un diritto a ricevere finanziamenti. Per ricevere i fondi annuali cui ha titolo, l'ente beneficiario è tenuto a redigere e inviare al Dipartimento HUD per l'approvazione il suo Consolidated Plan, in cui deve indicare gli obiettivi che intende raggiungere ed includere tutte le certificazioni necessarie. A prescindere dall'adeguatezza della sua proposta e dall'accettazione e approvazione da parte del Dipartimento HUD, il beneficiario è tenuto a preparare un piano dettagliato per il coinvolgimento attivo della cittadinanza nello sviluppo dei programmi finanziati dai block grants, mettendo a disposizione informazioni, istituendo audizioni pubbliche per ascoltare proposte, idee e rispondere a domande sullo stato di avanzamento dei lavori. Al programma Entitlements Communities viene destinato il 75% del totale degli stanziamenti CDBG.
• State Administered CDBG: nel 1981 il Congresso ha emendato l'Housing and
Community Development Act del 1974 per offrire a ciascuno stato la possibilità di amministrare il restante 25% dei fondi CDBG per aree non-‐ entitlement (quelle non aventi diritto a ricevere finanziamenti attraverso il programma Entitlement Communities). Annualmente ogni stato stabilisce priorità e criteri per la selezione dei progetti da finanziare, indipendentemente dal Dipartimento HUD, cui rimane soltanto il compito di assicurare l'adeguatezza degli stessi alle leggi e alle politiche federali, e presenta una relazione finale sull'utilizzo dei finanziamenti ricevuti. Il Dipartimento gestisce direttamente le quote di fondi CDBG destinati alle Hawaii, alle isole Samoa, Guam, Northern Mariana e Vergini.
una piccola parte dei fondi CDBG in prestiti garantiti dal governo federale, di entità sufficiente per intraprendere progetti di rivitalizzazione fisica ed economica volti a rinnovare interi quartieri. Questo tipo d’investimento pubblico spesso di rende necessario per incentivare l’attività economica privata, fornendo le risorse iniziali o anche semplicemente le garanzie di cui aziende private o singoli individui possono avere bisogno per investire in aree adeguate. Possono fare richiesta, direttamente presso il Dipartimento HUD, tutte le città o le contee beneficiarie dei programmi Entitlement communities o State Administered CDBG. L'ente pubblico richiedente può, quindi, emettere le obbligazioni garantite Section 108 autonomamente oppure incaricare ad hoc un'agenzia pubblica locale.
• Disaster Recovery Assistance: il Department of Housing and Urband
Development garantisce stanziamenti flessibili per aiutare città, contee e stati colpiti da calamità naturali. Tali fondi possono essere utilizzati ad esempio per la ristrutturazione di alloggi o di servizi pubblici danneggiati, la risistemazione degli sfollati, l'erogazione di prestiti ed agevolazioni sulla nuova casa per i cittadini colpiti. Per affrontare l'emergenza dei senzatetto, il cui numero, pur difficilmente quantificabile è piuttosto elevato, sono stati istituiti finanziamenti speciali, erogati dal Dipartimento HUD per ristrutturazioni di edifici e riconversioni degli stessi in ripari di emergenza per homelesses. Il Department of Housing and Urban Development mette periodicamente a disposizione di stati, governi locali ed organizzazioni no