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gore era necessaria la ratifica di tutti gli Stati membri, secondo le re
i
2
a convocazione di una Conferenza intergovernativa (CIG) incaricata di ne
un
se
li, n ministro Il Trattato che adotta una costituzione per l’Europa 1 è stato firmato nell'ottobre 2004. Per entrare in vi
rispettive norme costituzionali, sia tramite ratifica da parte del parlamento oppu mediante referendum. In seguito alle difficoltà di ratifica incontrate da alcuni Stat membri2, i capi di Stato e di Governo hanno deciso, in occasione del Consiglio europeo del 16 e 17 giugno 20053, di «intraprendere una riflessione comune a tale riguardo» stabilendo, dunque, un "periodo di riflessione" sul futuro dell'Europa che di fatto ha sospeso il testo del Trattato. Infine, in occasione del Consiglio europeo del 21 e 2 giugno 2007, i leader europei sono pervenuti ad un compromesso. E' stato convenuto un mandato per l
finalizzare e adottare non più una Costituzione ma un "Trattato di riforma" per l'Unio europea.
Il Trattato costituzionale europeo4 avrebbe dovuto abrogare e sostituire mediante testo unico i Trattati esistenti. Oltre a questo lavoro di consolidamento e
semplificazione dei testi, il Trattato costituzionale avrebbe introdotto anche numero novità, fra le quali: l'attribuzione di una personalità giuridica all'Unione, una definizione chiara delle competenze, l'inserimento della Carta dei diritti fondamenta una semplificazione degli strumenti d'azione dell'Unione, la creazione di u
degli Affari esteri europeo, l'istituzionalizzazione formale del Consiglio europeo, presieduto da un presidente eletto per un periodo di due anni e mezzo, la definizione di un nuovo sistema di maggioranza qualificata per le votazioni al Consiglio, varie
modifiche a livello delle politiche, la scomparsa della struttura a “pilastri” e l'estensione dei casi in cui si vota a maggioranza qualificata al Consiglio e della procedura
legislativa ordinaria (codecisione).
1
In tema v. NASCIMBENE B., (2004), pag. 727 e ss.; NASCIMBENE B., Il progetto di... (2004), pag.
ne dei Capi di Stato o di Governo degli Stati membri dell'Unione europea sulla ratifica del Trattato che adotta 13 e ss.; CLEMENTI F. (2004), pag. 103 e ss.; NASCIMBENE B., in ROSSI L.S. (2004), pag. 273 e ss.; PANIZZA R. (2005), pag. 545 e ss.; LICASTRO G. (2006), pag. 178 e ss.; GIUBBONI S. (2005), pag. 234 e ss.; LANG A.. (2006), pag. 299 e ss.; IANNACONE F. (2005).
2
Ricordiamo l’esito negativo del referendum francese e olandese.
3
Consiglio europeo di Bruxelles 16 e 17 giugno 2005, Conclusioni della Presidenza, Dichiarazio
Il testo costituzionale compie importanti progressi in materia di Giustizia e Affa Interni, in particolare per quanto riguarda l'abolizione del “terzo pilastro” e la generalizzazione quasi completa del metodo comunitario, con la conseguente unificazione di tutte le disposizioni i
ri
n un unico quadro giuridico comune.
i
io
azioni
inare sia le condizioni di ingresso e
esi , i e «a ei gli to degli Il testo considera la materia immigrazione come uno degli elementi dello “spazio di libertà, sicurezza e giustizia”, previsto nella parte III (“Le politiche e il funzionamento dell’Unione”).
Il capo IV della Parte III dedicato, appunto, allo “spazio di libertà, sicurezza e giustizia”, nell’art. III-257 premette che «l'Unione realizza uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia nel rispetto dei diritti fondamentali nonché dei diversi ordinament e tradizioni giuridici degli Stati membri». Si tratta di una precisazione tutt’altro che superflua, infatti, la disposizione specifica che nei settori ora “unionizzati”, l’esercizio della competenza concorrente deve essere realizzata tenendo conto delle diverse sensibilità e tradizioni politico-giuridiche degli Stati membri, nel rispetto del princip di sussidiarietà.
In particolare, la politica di immigrazione viene contemplata fra le politiche e interne, unitamente alle politiche che riguardano i controlli alle frontiere e all’asilo (titolo III, sezione II del capo IV). La Costituzione indica, “la legge” e la “legge quadro”5, quali strumenti giuridici per discipl
soggiorno, i visti e i titoli di soggiorno di lunga durata, compresi quelli a scopo di ricongiungimento familiare (art. III-267, par. 2, lett. a), sia i diritti dei cittadini di Pa terzi che soggiornano legalmente in uno Stato membro e le condizioni di circolare soggiornare, negli altri Stati membri (art. III-267, par. 2, lett. b), nonché,
l’immigrazione e il soggiorno irregolare, allontanamento e rimpatrio (art. III-267, par. 2, lett. c); infine, la lotta contro la tratta di esseri umani (art. III-267, par. 2, lett. d) e gl accordi di riammissione (art. III-267, par. 3). Inoltre, il Trattato prevede misure volt incentivare e sostenere l’azione degli Stati membri al fine di favorire l’integrazione d cittadini di paesi terzi regolarmente soggiornanti nel loro territorio» con esclusione, però, «di qualsiasi armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari de Stati membri» (art. III-267, par. 4).
Le misure legislative dell’Unione non possono in nessun caso incidere sul dirit
Stati di «determinare il volume di ingresso nel loro territorio dei cittadini di paesi terzi» che immigrano per trovare lavoro subordinato o autonomo (art. III-267, par. 5).
5
Il Trattato costituzionale ha introdotto una nuova denominazione degli atti comunitari, vedi art. 33 e ss., parte I.
L’inserimento di tale disposizione nel Trattato risponde ad una preoccupazione comune, fortemente avvertita dagli Stati membri, nella misura in cui essa è diretta a
teria di asilo, «di protezione
di
ttuazione.
al ato garantire una cospicua difesa della sovranità statale, decidendo sulle quote di immigrati da ammettere nel proprio territorio.
L’art. III-265 è dedicato alle politiche relative alle frontiere, in base al quale l'Unione sviluppa una politica volta a: « a)garantire che non vi siano controlli sulle persone, a prescindere dalla cittadinanza, all'atto dell'attraversamento delle frontiere interne; b)garantire il controllo delle persone e la sorveglianza efficace dell'attraversamento delle frontiere esterne; c)instaurare progressivamente un sistema integrato di gestione delle frontiere esterne». La legge o la legge quadro europea disciplineranno le misure riguardanti: la politica comune dei visti e i titoli di soggiorno di breve durata, i controlli alle frontiere esterne e l'istituzione progressiva di un sistema integrato di gestione delle stesse, la circolazione i cittadini dei Paesi terzi nell'Unione per un breve periodo e, infine, l'assenza di controllo sulle persone, a prescindere dalla cittadinanza, all'atto dell'attraversamento delle frontiere interne.
L’art. III-266 disciplina la politica comune in ma
sussidiaria e di protezione temporanea, volta a offrire uno status appropriato a qualsiasi cittadino di un paese terzo che necessita di protezione internazionale e a garantire il rispetto del principio di non respingimento».
In questi settore, il nuovo Trattato enuncia, quale regola generale, il «principio solidarietà e di equa ripartizione della responsabilità tra gli Stati membri anche sul piano finanziario» (art. III-268), per le politiche dell'Unione e la loro a
Per quanto riguarda le procedure, la Commissione ha d'ora in poi il monopolio del diritto d'iniziativa legislativa (come già previsto dal trattato di Amsterdam, a partire d 1° maggio 2004). Il testo costituzionale abolisce anche la clausola (art. 67 del tratt CE) che obbliga la Commissione a esaminare le richieste provenienti da uno Stato membro. Tutte le misure sono adottate mediante leggi o leggi quadro con procedura legislativa ordinaria, tranne quelle d'emergenza in caso di afflusso improvviso, per le quali il Parlamento viene semplicemente consultato. La maggioranza qualificata è estesa a tutti i settori di queste politiche, il che rappresenta un passo avanti rispetto al passato. Per quanto riguarda le competenze della Corte di giustizia, il Trattato
costituzionale abolisce i limiti e le deroghe previste dagli articoli 68 del Trattato CE e 35 del Trattato UE, consentendo, in particolare, all'istituzione di pronunciarsi sulle mancanze degli Stati membri in questo settore. L'art. III-377 conferma tuttavia le
eccezioni legate al controllo della validità e della proporzionalità delle operazioni di polizia, al mantenimento dell'ordine pubblico e alla tutela della sicurezza interna. Analogamente ai Trattati CE e UE, diversi Protocolli allegati completano il dispo costituzionale in materia, in particolare quello sull'integrazione dell'acquis di Schengen nell'ambito dell'Unione europea (Protocollo n.17) e quelli che fissano i regimi sp
applicabili a R
sto
eciali egno Unito, Irlanda (Protocollo n.19) e Danimarca (Protocollo n.20). Su
a e ne ò e, del nti in ionali po di ssione del processo di integrazione europea.
Fin qui si è analizzato cosa prevede, o meglio prevedeva, il Trattato costituzionale. Tuttavia, i problemi incontrati nel 2005 durante il processo di ratifica hanno indotto l'Unione ad avviare il cosiddetto processo di riflessione sulla futura riforma. Tale periodo di incertezza, più che di riflessione, è durato fino al Consiglio europeo del 21-22 giugno 20076 che, dopo una difficile trattativa, ha deciso la convocazione di una Conferenza intergovernativa (CIG) incaricata di redigere un "Trattato di riforma" «che modifichi i trattati esistenti al fine di aumentare l'efficienza e la legittimità democratica dell'Unione allargata, nonché la coerenza della sua azione esterna». La CIG opererà conformemente al mandato dettagliato convenuto dal Consiglio europeo e dovrà concludere i suoi lavori il più presto possibile, e in ogni caso entro il 2007, al fine di concedere tempo sufficiente affinché il Trattato risultante possa essere ratificato prima
questo punto si è provveduto di adattarli al nuovo quadro costituzionale. Il campo di applicazione del Protocollo sulla posizione del Regno Unito e dell'Irlanda rispetto alle politiche relative ai controlli alle frontiere, all'asilo e all'immigrazione e rispetto alla cooperazione giudiziaria in materia civile, è stato esteso alla cooperazione di polizi ricalca quanto stabilito ad Amsterdam. Per quanto riguarda il Protocollo sulla posizio della Danimarca, è stata mantenuta la clausola “opting out”, anche se è stato previsto che, in qualunque momento secondo le proprie norme costituzionali, la Danimarca pu informare gli altri Stati membri che non intende più avvalersi, in tutto o in part
Protocollo. In tal caso la Danimarca applicherà pienamente tutte le misure pertine vigore a quel momento nell'ambito dell'Unione.
Il testo costituzionale è, dunque, in considerazione delle forti innovazioni istituz in esso contenute, almeno potenzialmente in grado di imprimere uno slancio del tutto nuovo all’opera di effettiva costruzione dello spazio europeo di libertà, sicurezza e giustizia e, al suo interno, alle politiche comuni dell’immigrazione. Tuttavia, l’incertezza riguardo il suo destino rappresenta, al momento, un limite allo svilup questa significativa espre
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Consiglio europeo di Bruxelles 21 e 22 giugno 2007, Conclusioni della Presidenza, in Bulletin EU (provisional version) 6-2007.
delle elezioni del P ituzionale viene, unque, accantonato per lasciare il posto al “Trattato di riforma” che conterrà due lausole sostanziali che modificheranno, rispettivamente, il Trattato sull'Unione
o olli alle
le
).
arlamento europeo del giugno 2009. Il Trattato cost d
c
europea (TUE) e il Trattato che istituisce la Comunità europea (TCE). Il TUE manterrà il suo titolo attuale mentre il TCE sarà denominato “Trattato sul funzionamento
dell'Unione”.
Per quel che riguarda i temi legati all’immigrazione, e dunque, il capo IV relativo all “Spazio di libertà, sicurezza e giustizia”, sezione 2 su “Politiche relative ai contr
frontiere, all’asilo e all’immigrazione” del Trattato costituzionale, dai primi lavori della CIG7 non emergono modifiche rilevanti, dunque dovrebbero essere confermate le novità e le modifiche analizzate in precedenza. Il capo IV del Trattato costituziona confluirà dal Titolo IV del futuro Trattato sul funzionamento dell’Unione. Vale la pena ricordare che gli atti normativi dell’Unione non avranno più le diciture introdotte dal Trattato comunitario, dunque “legge e legge quadro” continueranno ad essere
denominate “regolamento e direttiva”. Modifiche saranno anche introdotte nella determinazione del voto in seno al Consiglio con lo slittamento al 2014 dei criteri del sistema di voto a doppia maggioranza, dunque, fino a quella data continuerà ad applicarsi l'attuale sistema di maggioranza qualificata (articolo 205, paragrafo 2 TCE Al di là dei giudizi sull’accantonamento dell’idea di una costituzione per l’Unione europea, è opportuno registrare la volontà delle istituzioni comunitarie e degli Stati membri di preservare le novità in tema di immigrazione introdotte dall’ormai ex Trattato costituzionale.
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