LE INCHIESTE TECNICHE: NATURA GIURIDICA E RAPPORTI CON I PROCEDIMENTI ORDINARI

Sezione I: Inchieste marittime. 1. Cenni introduttivi.

La disciplina delle inchieste marittime si colloca nel procedimento di consapevolezza che la tutela della sicurezza ha assunto una rilevanza primaria, superando l’impostazione che affida la salvaguardia della pubblica incolumità in via esclusiva alla punizione, conferendo, così, giusta rilevanza e, conseguente, preponderanza all’attività di prevenzione, nella consapevolezza che, in tale prospettiva, la citata finalità può essere meglio perseguita.

In tale ambito è necessario attribuire una grande rilevanza alle relazioni tra autorità giudiziaria e organismi investigativi preposti allo svolgimento dell’inchiesta tecnica. L’attività investigativa di sicurezza svolge, infatti, un ruolo fondamentale nella tutela della «safety», in considerazione del fatto che l’analisi condotta è diretta a offrire le possibili spiegazioni in merito alla causa e alla probabile concatenazione di eventi che hanno determinato il verificarsi dell’evento accidentale. Tale fase del processo investigativo verte, pertanto, sull’individuazione del fattore che ha determinato l’incidente, sulle modalità attraverso cui si è manifestato lo stesso e sul conferimento di una spiegazione tecnica.

L’investigazione è, pertanto, diretta a identificare che cosa debba essere fatto per evitare il ripetersi di eventi analoghi e, proprio tale valutazione, consente di agire in via preventiva. Si determina, in tal modo, il conferimento di una particolare rilevanza all’attività di raccolta di dati, di studio, di analisi, di verifiche riferite a tutti i settori del sistema dei trasporti in cui possono essere presenti fattori di rischio, che incidono anche sui soggetti agenti in tale ambito, che possono diventare, in via accidentale o nell’ordinarietà dei casi, fattori causali d’incidente.

Ciò posto, si ritiene che le inchieste sui sinistri marittimi siano state previste al fine di conferire uno strumento di indagine sugli eventi straordinari e dannosi della navigazione, col fine di salvaguardare la vita umana in mare, gli interessi economici della spedizione e l’ambiente marino, per al fine di evitare il reiterarsi di fatti sfavorevoli, conferendo adeguata tutela alla sicurezza della navigazione, intesa come manifestazione dell’interesse dello Stato alla tutela della pubblica incolumità.

Le inchieste sui sinistri marittimi sono disciplinate al Titolo I, libro IV, parte I, del codice della navigazione, dedicato all’«istruzione preventiva» (⁶⁵³), il quale è stato innovato dal d. lg. 2 febbraio 2001 n. 28 (⁶⁵⁴) e dal d. lg. 19 agosto 2005 n. 196 (⁶⁵⁵), per citare i provvedimenti più rilevanti (⁶⁵⁶); tale settore è stato, da ultimo, arricchito dalle previsioni di cui al d. lg. 165/2011 (657).

Nell’analizzare uno degli aspetti di maggior pregnanza delle inchieste tecniche, ossia il rapporto tra le esigenze derivanti dallo svolgimento dell’inchiesta giudiziaria e l’attività posta in essere dagli organismi investigativi per la sicurezza, risulta necessario trattare le recenti evoluzioni normative intervenute sulle inchieste tecniche marittime di sicurezza, derivanti dall’attuazione dei principi fondamentali in materia di inchieste sugli incidenti nel settore del trasporto marittimo previsti nella dir. 2009/18/CE. Il d. lg. 165/2011 ha introdotto nel nostro ordinamento una nuova tipologia di inchiesta, la quale differisce dalle già previste inchieste sommaria e formale e si prefigge l’obiettivo di migliorare la sicurezza della navigazione mediante l’analisi delle cause e delle circostanze che hanno determinato il verificarsi di sinistri e di incidenti marittimi, allo scopo di ridurre potenziali e analoghi rischi futuri in un’ottica espressamente preventiva.

Il nuovo istituto delle inchieste marittime di sicurezza non costituisce un unicum nel nostro ordinamento in quanto anche i settori aereo e ferroviario prevedono analoghe fattispecie (⁶⁵⁸) e, per quanto attiene ai profili evolutivi della materia, è necessario evidenziare che anche le inchieste tecniche di sicurezza aeronautiche sono state oggetto di recenti evoluzioni normative. Basti pensare al reg. (UE) n. 996/2010, il quale ha innovato il settore aeronautico dimostrando una maggiore consapevolezza con riferimento all’esigenza di conferire tempestività allo svolgimento delle inchieste di sicurezza, nel pieno rispetto della loro finalità preventiva, carattere che, nel vigore della previgente normativa, risultava spesso sacrificato a causa della maggiore rilevanza assunta dalla finalità punitiva.

In considerazione delle fondamentali finalità per le quali il legislatore ha previsto lo specifico strumento di indagine delle inchieste marittime, è necessario analizzare la disciplina contenuta nel codice della navigazione e la nuova fattispecie delle inchieste di sicurezza di cui al d. lg. 165/2011, al fine di evidenziarne le caratteristiche ed individuare le rispettive finalità, ponendo in evidenza le potenziali ed eventuali problematiche derivanti

(653) Cfr., in dottrina, A. DIMUNDO, Le disposizioni processuali del codice della navigazione. La riforma del processo civile e le controversie in materia marittima, in Dir. mar. 1998, 3 ss.; S. LA CHINA, Le disposizioni processuali del codice della navigazione, in Il cinquantenario del codice della navigazione (a cura di L. TULLIO - M. DEIANA), Cagliari, 1993, 419 ss.

(654) In G.U. n. 50 del 1 marzo 2000, recante la disciplina relativa a un sistema di visite obbligatorie per l’esercizio in condizioni di sicurezza di traghetti roll-on/roll-off e di unità veloci da passeggeri adibiti a servizi di linea, nonché disciplina delle procedure di indagine sui sinistri marittimi, in attuazione della dir. 1999/35/CE.

(655) In G.U. n. 222 del 23 settembre 2005.

(656) Il primo testo normativo disciplina la Commissione centrale di indagine sui sinistri marittimi (art. 466-bis, reg. nav. mar.) innovando alcuni articoli del regolamento sulla navigazione marittima; il secondo istituisce, in attuazione della dir. 2002/59/CE, un sistema di monitoraggio del traffico navale (con relativo apparato informativo) ai fini di una migliore sicurezza dello stesso.

(657) In G.U. n. 233 del 6 ottobre 2011, provvedimento attuativo della dir. 2009/18/CE sulle inchieste marittime di sicurezza.

dalla necessità di coordinare le varie fattispecie di indagine relative al settore marittimo esistenti nel nostro ordinamento.

Si evidenzia che, nel condurre l’approfondimento afferente all’analisi delle disposizioni del codice della navigazione e alla trattazione dei profili di criticità riferiti agli istituti del codice della navigazione, si fa espresso riferimento ai più autorevoli studi dottrinali condotti in materia (⁶⁵⁹), in considerazione del fatto che la disciplina attuale è il risultato di un percorso evolutivo che trae origine dall’analisi della disciplina di settore svolta dalla dottrina e diretta all’eventuale identificazione dei profili di criticità al fine di proporre interventi in senso migliorativo.

2. Profili definitori: inchiesta tecnica e sinistro.

Nell’analizzare la natura giuridica delle inchieste marittime è, in primo luogo, opportuno ripercorrere le argomentazioni svolte dalla dottrina (⁶⁶⁰), nell’indagare il loro oggetto, ossia il sinistro marittimo, che costituisce il necessario antecedente logico per lo svolgimento delle stesse.

A differenza di quanto avviene negli altri settori del diritto dei trasporti (aeronautico e ferroviario) (⁶⁶¹), la disciplina delle inchieste marittime non reca un’espressa definizione

(659) Cfr., partendo dagli studi più recenti in materia, la completa analisi di C.INGRATOCI,Le inchieste sui sinistri marittimi, in GIURETA, Riv. dir. econ., trasp. amb., VI, 1-62, Palermo, 2008, in

www.giureta.unipa.it; G. MANCUSO – N. ROMANA (a cura di), La sicurezza nella navigazione: profili di diritto interno, comunitario ed internazionale, Palermo, 2006; D. DI BONA, Le inchieste sui sinistri marittimi, in G.MANCUSO –N.ROMANA(a cura di),Sicurezza della navigazione, cit., 121-145. Cfr., altresì, A. LEFEBVRE D’OVIDIO – G. PESCATORE – L. TULLIO, Manuale di diritto della navigazione, XII ed., Milano, 2011, 204 ss.; A. RIVARA, voce Sinistri marittimi nel diritto processuale, Dig. comm., XIV, Torino, 1997, 19 ss.; F. A. QUERCI, Le inchieste marittime ed aeronautiche, in Enc. dir., XX, Milano, 1970; S. LACHINA, voce Sinistri marittimi, in Noviss. dig. it., Torino, 1970, T. TESTA, Le inchieste sui sinistri della navigazione, Milano 1958.

(660) Una completa e articolata analisi sulla natura giuridica delle inchieste sui sinistri marittimi e sulla disciplina di riferimento è rinvenibile in C. INGRATOCI, Le inchieste sui sinistri marittimi, in GIURETA, cit., saggio al quale, in alcuni punti, il presente scritto espressamente si riferisce. Risulta, poi, necessario menzionare D. DI BONA, Le inchieste sui sinistri marittimi, in G. MANCUSO – N. ROMANA (a cura di), Sicurezza della navigazione, cit., 121-145.

(661) La normativa internazionale sulla responsabilità del vettore aereo afferma che per «incidente» debba intendersi qualsiasi avvenimento negativo accorso a bordo di un aeromobile o durante le operazioni di imbarco e di sbarco che causi al passeggero la morte, ferite o altre lesioni personali. L’art. 26 della Convenzione di Chicago fa riferimento alla necessità che abbia provocato la morte o gravi lesioni personali, oppure che sia la causa di seri difetti tecnici dell’aeromobile o delle installazioni per la navigazione aerea. L’Allegato 13 specifica che per accident deve intendersi quell’evento, associato all’esercizio di un aeromobile e verificatosi dalla fase dell’imbarco a quella dello sbarco, che ha provocato lesioni personali gravi o mortali, oppure seri danni all’aeromobile. Relativamente alla normativa interna, l’art. 2, lett. a) e l) del d. lg. 66/1999, definisce «l’incidente» come quell’evento, associato all’impiego dell’aeromobile, nel quale, sotto il profilo delle conseguenze, una persona riporti lesioni gravi o mortali oppure l’aeromobile subisca un danno o un’avaria strutturale importante o sia scomparso o completamente inaccessibile.

Per quanto attiene al settore ferroviario, il d. lg. 162/2007, all’art. 3, dà una serie di definizioni (riprendendo quanto disposto dalla dir. 2004/49/CE), tra cui quella di incidente, quale evento improvviso indesiderato e non intenzionale (o specifica catena di tali eventi) aventi conseguenze dannose, distinguendo, poi le categorie di incidenti in: collisioni, deragliamenti, incidenti ai passaggi a livello, incidenti a persone causati da materiale rotabile in movimento, incendi e altro. Viene, poi, precisato il concetto di incidente grave, come qualsiasi collisione ferroviaria o deragliamento di treni che causa la morte di almeno una persona o il ferimento grave di cinque o più persone o seri danni al materiale rotabile, all’infrastruttura o all’ambiente e qualsiasi incidente analogo avente un impatto evidente sulla regolamentazione della sicurezza ferroviaria o

normativa dell’evento sinistro, infatti l’art. 589 c. nav. si limita esclusivamente a individuare una serie di controversie originate da incidenti della navigazione, le quali non possono esaurire tutti i potenziali fatti oggetto di accertamento. Si evince, pertanto, come, per delineare correttamente la fattispecie, si debba fare riferimento a una pluralità di disposizioni riferite a differenti ambiti applicativi e che recano, talvolta, delle diverse accezioni del medesimo concetto, rendendo, così, ardua l’individuazione di una definizione unitaria.

Partendo da brevi cenni storici sull’istituto, la circolare n. 214753 dell’8 gennaio 1963 dell’allora Ministero della marina mercantile fa rientrare nella fattispecie del sinistro marittimo, in un’ottica estensiva, gli eventi straordinari e dannosi verificatisi a bordo di natanti, di tale entità da porre in pericolo l’efficienza del mezzo di trasporto o da influire sulla sicurezza dei soggetti trasportati, ovvero tale da recare pregiudizio all’integrità delle opere portuali o ad altri natanti (⁶⁶²).

Le modifiche apportate dal d. lg. 28/2001 (⁶⁶³) alle inchieste marittime, nell’esplicitare le finalità cui sono diretti gli accertamenti condotti nell’ambito dell’inchiesta formale, ossia il miglioramento delle condizioni di sicurezza per la salvaguardia della vita umana in mare e dell’ambiente marino (⁶⁶⁴), conferiscono rilevanza anche gli eventi di mero pericolo (e non solo a quelli di danno), proprio in considerazione della potenziale idoneità ad arrecare pregiudizio alle persone a bordo, basandosi su un’ottica spiccatamente preventiva.

Nell’individuare i fatti giuridicamente rilevanti è, poi, opportuno menzionare la circolare n. 23/T dell’agosto 2001 dell’allora Ministero della navigazione e dei trasporti (⁶⁶⁵), la quale considera sinistro marittimo ogni evento, straordinario o dannoso, causato, connesso o verificatosi durante le operazioni di una qualsiasi unità mercantile (⁶⁶⁶). Con riferimento all’entità dell’evento è necessario che questo non costituisca incidente di scarsa rilevanza e sia tale da comportare la perdita, anche presunta, della nave, ovvero sia idoneo a compromettere l’efficienza, cagionando, così, un pericolo per la nave stessa, per le persone a bordo ovvero un rischio di danneggiamento per l’ambiente marino, una perdita in mare (anche presunta), la morte o la lesione grave di una persona (⁶⁶⁷), danni a strutture o all’ambiente marino.

sulla gestione della stessa. Si fa, infine, menzione all’inconveniente quale evento diverso da un incidente o da un incidente grave, associato alla circolazione e avente un’incidenza sulla sicurezza dell’esercizio.

(662) Al riguardo emerge con evidenza come la ricordata nozione di sinistro risulti ampia in considerazione del fatto che fa rientrare nel novero dei sinistri anche quegli eventi straordinari e dannosi avvenuti a bordo di «qualsiasi natante» di entità tale da influire sull’integrità delle opere portuali o di altro mezzo, anche in assenza di pregiudizio alla funzionalità dello stesso.

(663) In G.U. del 1 marzo 2001 n. 50. (664) Cfr. art. 579, ultimo comma, c. nav.

(665) Circolare dell’8 agosto 2001 n. 23T, sulla «Sicurezza della navigazione», modificata dalla circolare del Ministero delle infrastrutture e trasporti n. 08/S.M. prot. 125-S2.9, Div. 4 del 9 gennaio 2006, la quale ha conformato le disposizioni sulle inchieste sui sinistri marittimi alle previsioni di cui al d. lg. 28/2001.

(666) Per quanto attiene all’evento in esame è necessario che presenti un collegamento causale, diretto o indiretto, con l’impiego del mezzo nautico, a prescindere dal fatto che sia volontario o fortuito, e si verifichi «durante le operazioni», non essendo espressamente richiesta una condizione di navigazione in corso. (667) Il generico termine utilizzato è volto a comprendere non solo i soggetti che si trovano a bordo della nave, ma anche coloro che si trovano all’esterno della stessa, purché il danno si verifichi durante le operazioni del

Dalla ricordata definizione si evince come venga evidenziata la funzione dell’autorità marittima (o consolare) quale organismo preposto a ricondurre l’evento alla diverse fattispecie del sinistro o dell’incidente di scarsa rilevanza. Viene, altresì, valorizzato lo scopo delle inchieste, ossia la ricerca delle cause tecniche dei sinistri per finalità preventive, per cui non assumono alcuna rilevanza le constatazioni relative all’elemento psicologico del soggetto agente in relazione a eventuali finalità punitive.

Mediante il d. lg. 196/2005, il nostro ordinamento ha, infine, recepito le definizioni contenute nel codice IMO in materia di inchieste sui sinistri e sugli incidenti marittimi (⁶⁶⁸) distinguendo tre fattispecie, a seconda della gravità dell’evento di danno: i sinistri molto gravi (very serious casualites), che comportano la perdita totale della nave, di vite umane o un inquinamento grave (⁶⁶⁹); i sinistri gravi (serious casualities) (⁶⁷⁰), che non possono qualificarsi come sinistri molto gravi (⁶⁷¹); nonché la residuale categoria dei sinistri meno gravi (less serious casualities). La diversa fattispecie degli incidenti marittimi si riferisce, invece, a ogni evento causato dall’esercizio della nave, o verificatosi in occasione dello stesso, di entità tale da mettere in pericolo le persone e dal quale sarebbe potuto derivare un danno al mezzo o ad altre strutture della navigazione.

La circolare «Sinistri marittimi» n. 8 del 9 gennaio 2006 dell’allora Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, nell’impartire istruzioni alle direzioni marittime in merito allo svolgimento delle inchieste e alla comunicazione dei dati, considera sinistro, ai fini dell’obbligo di inchiesta, quello molto grave, grave e, infine, meno grave (672).

L’assenza, nella disciplina di settore, di un’espressa previsione recante la definizione della fattispecie del sinistro marittimo rilevante ai fini delle inchieste, ha determinato l’esigenza di individuare un’accezione unitaria del termine sinistro basandosi sull’interpretazione letterale degli artt. 578 e 579 c. nav., ponendoli in correlazione con quanto disposto dall’art. 2, lett. t), d. lg. 196/2005 (673) che considera rilevanti ai fini degli

mezzo nautico e non si tratti di evento del tutto estraneo all’utilizzo dello stesso. Ovviamente rimangono esenti le fattispecie ascrivibili alle lesioni dovute a cause naturali o procurate volontariamente dalla stessa vittima o da un terzo. Cfr., in relazione a tale aspetto, la dottrina formatasi in relazione ai sinistri aeronautici F. PELLEGRINO, Sicurezza e prevenzione degli incidenti aeronautici nella normativa internazionale, comunitaria ed interna, Milano, 2005, 265.

(668) Limitatamente agli eventi che coinvolgono navi passeggeri e merci di stazza lorda pari o superiore alle 300 tonnellate.

(669) Per la definizione di inquinamento grave cfr. circolare IMO MEPC 37/22, § 5.8.

(670) Tra i sinistri gravi possono essere annoverati, a titolo esemplificativo, lo stallo dei motori principali, gravi danni agli alloggi, severi danni strutturali tale da rendere la nave inidonea alla navigazione, inquinamento (a prescindere dalla gravità) e/o avarie che rendano necessario il rimorchio della nave o assistenza da terra.

(671) Alla fattispecie del sinistro molto grave possono essere ricondotti l’incendio, l’esplosione, la collisione, i contatti, i danni cagionati dalle condizioni meteorologiche, ecc.

(672) La citata circolare assimila alla fattispecie del sinistro l’ipotesi in cui si verifichi un pericolo per il mezzo, per i soggetti trasportati, o un rischio di danneggiamento per l’ambiente marino, non consentendo, così, di chiarire il quadro normativo di riferimento. Infatti, secondo le definizioni dell’IMO, le ipotesi di pericolo di danno debbono essere ricondotte alla fattispecie degli incidenti e non a quella dei sinistri. In relazione a tale aspetto, autorevole dottrina ha ritenuto che si intendesse, in tal modo, delineare la diversa fattispecie dell’incidente di scarsa rilevanza. In relazione a tali aspetti, cfr. D. DI BONA, Le inchieste sui sinistri marittimi, in G. MANCUSO – N. ROMANA (a cura di), La sicurezza della navigazione, cit., 121 ss. (673) A tale proposito si può evidenziare come l’art. 2 del d. lg. 196/2005 abbia introdotto nel nostro ordinamento la piena equiparazione tra il bene giuridico della salvaguardia della vita umana in mare e quello

obblighi di inchiesta esclusivamente le fattispecie riconducibili a eventi di danno (⁶⁷⁴). Tale ricostruzione consente, altresì, di superare la limitazione derivante dall’ambito applicativo della normativa di recepimento di cui al d. lg. 196/2005 (⁶⁷⁵), che avrebbe determinato la compresenza di due diversi concetti di sinistro marittimo, a seconda della riconducibilità della fattispecie alla disciplina prevista in materia di circolazione delle informazioni ovvero alle inchieste marittime di sicurezza in senso lato.

Venendo, ora, all’ambito applicativo, le disposizioni sulle inchieste comprendono ogni unità mercantile, incluse le imbarcazioni da diporto e da pesca e, in genere, qualunque galleggiante, nonché le navi militari, se interessate dal sinistro con navi mercantili (⁶⁷⁶).

Nel caso in cui il sinistro riguardi una nave che batte bandiera straniera (677), l’inchiesta può essere svolta se dal sinistro siano derivati danni a navi nazionali, ad opere portuali, o abbia, comunque, cagionato un impedimento alla navigazione, ovvero qualora sia stabilito in convenzioni internazionali o sussistano condizioni di reciprocità (⁶⁷⁸), nonché in presenza di una lesione dell’interesse nazionale, anche se futura ed eventuale (679).

L’art. 3 comma 2 d. lg. 165/2011 è, da ultimo, intervenuto sul concetto di sinistro marittimo, effettuando, anch’esso, un espresso rinvio alle già ricordate definizioni del codice IMO.

della tutela dell’ambiente marino, infatti ogni evento tale da recare danno all’ambiente rientra nella fattispecie dei sinistri.

(674) Le caratteristiche del sinistro consentono di distinguerlo dall’«accidente della navigazione», il quale comprende ogni evento anomalo e fortuito che abbia prodotto un danno economico, a prescindere dalla sua ripercussione sul mezzo nautico o sull’operatività afferente all’utilizzo dello stesso. Cfr., in dottrina, C. MEDINA, Di alcune questioni concernenti le inchieste sui sinistri della navigazione, in Riv. dir. nav. 1968, II, 117; G. RIGHETTI, Trattato di diritto marittimo, cit., 2021 ss. Fattispecie ancora diversa è, poi, quella dell’avvenimento straordinario in senso ampio, che comprende sia l’accidente della navigazione sia l’atto volontario, ossia gli eventi che, qualora non integrino gli estremi del sinistro, possono, comunque, essere oggetto di particolari procedimenti di notifica. Basti, infatti, pensare alla «denuncia di avvenimenti straordinari» di cui all’art. 182 c. nav., alla «relazione di eventi straordinari» di cui all’art. 304 c. nav., nonché alla procedura di «rapportazione di incidenti in mare» di cui all’art. 17 d. lg. 196/2005. Sulla nozione di avvenimento straordinario ai fini della denuncia ex art. 182 c. nav., anche in relazione alla diversa nozione di evento di cui all’art. 304 c. nav., cfr. M. P. RIZZO, La definizione di evento straordinario in relazione all’istituto della denuncia ex art. 182 cod. nav., in Trasp. 1993, 121-165.

(675) Ossia al monitoraggio del traffico navale (cfr. art. 2).

(676) Come si desume dall’art. 469, comma 3, reg. nav. mar. La citata disposizione si riferisce alla composizione delle commissioni di inchiesta formale, tuttavia, in considerazione del fatto che l’inchiesta sommaria è un procedimento strumentale e necessario presupposto dell’inchiesta formale, si ritiene che la disposizione sia applicabile anche alla fattispecie da ultimo citata.

(677) Art. 579, comma 3, c. nav.

(678) Ai sensi dell’art. 474 reg. nav. mar.

(679) Gli istituti individuati agli articoli dal 578 al 584 c. nav. si applicano anche a fronte del verificarsi di infortuni che interessino i marittimi(art. 55 del d.P.R. 30 giugno 1965 n. 1124, come modificato dall’art. 236 del d. lg. 19 febbraio 1998 n. 51). Cfr. T. TESTA, Rilevanza del verbale di inchiesta formale sui sinistri marittimi ai fini processuali, penali e disciplinari, in Riv. dir. nav. 1951, II, 61 ss.; G. CAMARDA, Le inchieste per gli infortuni dei lavoratori marittimi e portuali e le problematiche delle malattie professionali, in Dir. trasp. 2001, II-III, 304 e in La sicurezza del lavoro sulle navi e nei porti, Milano, 2001, 17 ss.; A.