La Legge 184/83, come modificata dalla Legge 149/01, regola anche l'inserimento dei minori in comunità o in strutture educative. La normativa ha previsto che l'inserimento in un istituto di assistenza pubblico o privato dovesse avvenire nel luogo più vicino a quello di stabile residenza del nucleo familiare, è consentito come ultima soluzione (nel caso di impossibilità di inserimento in affidamento familiare), solo per i bambini oltre i sei anni.
La riforma del 2001 ha stabilito, inoltre, che entro il 31 dicembre 2006 tutti gli istituti per minori dovessero essere chiusi, che per i bambini inseriti in struttura dovesse essere definito un nuovo progetto di affido a una famiglia idonea e, ove ciò non fosse possibile, l'inserimento in una comunità di tipo familiare caratterizzata da un'organizzazione e da rapporti interpersonali analoghi a quelli di una famiglia.
La scelta apportata dalla legge ha avviato un graduale processo di de- istituzionalizzazione. Dallo studio effettuato presso il Centro nazionale di documentazione e analisi per l'infanzia e l'adolescenza, presso l'Istituto per innocenti di Firenze, è emerso che questo processo può dirsi, almeno formalmente, concluso; gli istituti sono stati chiusi o hanno optato per una conversione in una diversa tipologia di accoglienza. La prima rilevazione, effettuata nel 2003, ha messo in evidenza una sostanziale diminuzione del numero di istituti presenti nel territorio nazionale per effetto della introduzione della riforma del 2001 e dell'avvicinarsi del termine indicato per la chiusura.67 L'ultima ricognizione di questo studio, effettuata nel marzo del 2009, ha fatto emergere che i minori accolti in istituto erano 15, distribuiti in sole 3 strutture.68
4. 1 I dati ISTAT
In base ai dati dell'ISTAT pubblicati a dicembre 2015, relativi al 31 dicembre 2013, i minori di 18 anni ospiti in presidi residenziali socio-assistenziali e socio-sanitari
67 Rispetto all'indagine ISTAT risalente al 1999 il numero degli istituti risultava più che dimezzato (da 475 a 215), il numero dei bambini istituzionalizzati era sceso da 10.626 a 2663.
68 Monitoraggio sulla chiusura degli istituti per minori, Quaderni del centro nazionale di documentazione e analisi per l'infanzia e l'adolescenza, Istituto per gli innocenti di Firenze, Firenze, 2008, in http://www.minori.it/it/monitoraggio-chiusura-istituti
59 sono 17.586, pari a 1,7 di 1000 abitanti di pari età.
La quota più ampia di ragazzi (il 63%) è accolto in residenze che svolgono una funzione di tipo socio-educativa. Oltre la metà dei giovani in struttura (10.825) non presenta problemi specifici, è stato inserito in essa a seguito di gravi condizioni di disagio della famiglia: problemi economici, incapacità educativa o problemi psico-fisici dei genitori. Tra di essi vi sono anche coloro che entrano nelle strutture perché accolti con un genitore, oppure sono stranieri privi di assistenza o rappresentanza da parte di un adulto, nonchè le vittime di abuso e maltrattamento.
Tra i minori accolti in struttura solo una piccola parte (779, pari al 5%) risulta in una condizione di adottabilità, poco più di 9 mila sono invece dichiarati non adottabili, la quota restante risulta essere o in attesa di sentenza da parte del Tribunale per i minorenni oppure non nota e non specificata.
L'indagine ISTAT ha analizzato il percorso di reinserimento dei minori ospiti di strutture residenziali. Le dimissioni ammontano complessivamente a 12.860; la quota maggiore di dimessi (31,1%) ha fatto ritorno nella famiglia di origine, mentre per una piccola parte (il 10%) è stato disposto un progetto di affido o sono stati adottati. I minori reinseriti in famiglia sono 5.316, pari al 41,3% di tutti i minori. Coloro che invece hanno intrapreso un percorso verso l'autonomia sono solo l'8,1% dei dimessi (circa 1000) che, compiuti i 18 anni, hanno trovato un lavoro. Gli altri minori (3 mila, ovvero il 24% dei dimessi) sono stati trasferiti in altre strutture, e 2.012 (il 17,2%) si sono allontanati spontaneamente dalla struttura nella quale erano inseriti.
I minori risultano accolti, in prevalenza, in strutture a carattere comunitario, contrariamente a quanto previsto dalla normativa solo il 23% alloggia in strutture di piccole dimensioni con un'organizzazione di tipo familiare.69
4. 2 Il monitoraggio dell'Istituto degli innocenti di Firenze
Un'interessante monitoraggio sulla dimensione del fenomeno dei minori fuori dalla famiglia di origine, con dati di riferimento al 31 dicembre 2012, è stata effettuata
69 Report Istat: I presidi residenziali socio-assistenziali e socio- sanitari in http://www.istat.it/it/files/2015/12/Presidi-residenziali_2013.pdf?title=Presidi+residenziali+-
60 dall'Istituto degli innocenti di Firenze.70
Dalla ricerca è emerso che i bambini e i ragazzi di 0-17 che vivono fuori dalla famiglia di origine, perché accolti in famiglie affidatarie o in comunità assistenziali, sono 28.449, pari a 2,8 minori ogni 1000 residenti della stessa età. A fine 2012 erano 14.194 i minori accolti in affidamento e 14.255 i minori inseriti in struttura. È stato rilevato un arretramento dell'accoglienza rispetto al 2007, anno in cui vi fu un picco massimo frutto della crescita dell'affidamento familiare in Italia. Se, invece, consideriamo gli ultimi due anni presi in esame nella ricerca, ovvero il 2011 e il 2012, emerge una sostanziale tenuta dell'affido familiare a fronte di una diminuzione, seppur leggera, degli inserimenti nelle comunità residenziali.
A livello nazionale è stato riscontrato un perfetto equilibrio delle due forme di accoglienza, con un valore del rapporto esattamente pari a 1; ci sono però delle differenze territoriali: i valori più alti dell'unità in alcune regioni (come Piemonte, Toscana, Liguria e Sardegna) indicano situazioni di accoglienza maggiormente in linea con quanto indicato dalla modifica introdotta con la Legge n. 149/2001, ovverosia il ricorso preferenziale all'affidamento familiare.
La riforma intervenuta nel 2001 ha previsto una durata massima degli affidi di 24 mesi, prorogabili da parte del Tribunale per i minorenni qualora vi sia la necessità. Nonostante il legislatore sia intervenuto dando agli operatori psico-sociali e ai giudici questa indicazione temporale ben definita gli affidi continuano a protrarsi oltre il termine indicato; i bambini e i ragazzi in affidamento familiare da oltre due anni costituiscono la maggioranza degli accolti: sono poco meno del 60% del totale.
Viene utilizzato in misura maggiore l'affidamento giudiziale: su quattro bambini in affidamento familiare tre trovano collocamento per via giudiziale a fronte di uno per via consensuale. Questo aspetto conferma la tendenza a intervenire con lo strumento dell'affido familiare in situazioni complesse e molto compromesse, caratterizzate da conflittualità o comunque da una scarsa adesione della famiglia di origine al progetto di sostegno. La situazione descritta è la conseguenza della presenza significativa degli affidi lunghi, infatti, l'affidamento protratto oltre i 24 mesi si trasforma in giudiziale essendo soggetto al nulla osta del Tribunale per i minorenni.
70 Il rapporto è curato da Enrico Moretti ed Elisa Gaballo, restituisce gli esiti di un monitoraggio giunto alla quarta edizione, in stretto raccordo con regioni e provincie autonome, sul fenomeno dei minori accolti in affidamento familiare e in servizi residenziali.
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Relativamente alla distribuzione per età degli accolti in affidamento familiare è stata riscontrata una prevalenza dell'esperienza durante l'adolescenza (i ragazzi tra gli 11 e i 17 anni sono il 55% degli affidati), risulta decisamente più contenuta la percentuale dei bambini sino ai 5 anni, sono il 14,8% del totale degli accolti in affido familiare.
Dall'analisi della distribuzione per età degli accolti in struttura emerge che i ragazzi tra i 15 e 17 anni sperimentano con più frequenza l'accoglienza in servizi residenziali, alla fine del 2012 sono il 50% dei presenti con una netta prevalenza della componente maschile; mentre risulta decisamente più limitata la presenza dei bambini fino ai 5 anni.
L'incidenza dei bambini stranieri in affidamento è risultata in notevole crescita (a fine 2012 erano il 16,6%), in particolare nelle regioni del nord Italia a causa del numero maggiore di minori stranieri presenti, anche non accompagnati, presenti in quest'area del paese. All'interno delle strutture sono presenti molti bambini stranieri (il 30,4%), circa il 50% essi sono minori stranieri non accompagnati.71
71 Quaderni della ricerca sociale 31, affidamenti familiari e collocamenti in comunità al 2012, rapporto finale, Centro nazionale di documentazione e analisi per l'infanzia e l'adolescenza, Istituto degli innocenti di Firenze, Firenze, 2015, in http://www.minori.it/it/minori/minori-fuori-famiglia-il-quadro-aggiornato-al- 31-dicembre-2012.
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CAPITOLO 3: LA SPERIMENTAZIONE DELL’ADOZIONE MITE PRESSO IL