L’iter parlamentare, dal progetto di riforma all’approvazione della legge n 155/

Tutto ebbe inizio il 28 gennaio 2015 con l’emanazione da parte del Ministero della giustizia, nella persona dell’On. Min. Orlando, del decreto di nomina di una Commissione, a cui è stato attribuito il compito di elaborare delle proposte per la riforma delle procedure concorsuali. La Commissione venne presieduta dal presidente di sezione della Cassazione, Renato Rordorf, composta da trentaquattro componenti, tra cui docenti universitari e professionisti e supportata da un comitato scientifico. Con la nomina venne dato termine di presentazione delle proposte di riforma entro il 31 dicembre 2015, precisando la necessità di individuare degli strumenti diretti a favorire una maggiore uniformità degli orientamenti giurisprudenziali in funzione della certezza del diritto, incentivare l’istituto del concordato preventivo nell’ottica di conservazione e continuità dell’impresa, prevedere dei procedimenti liquidatori più rapidi e una riduzione sostanziale dei costi a carico delle procedure44. Durante lo svolgimento dei lavori della Commissione venne introdotto il D.l. 27 giugno 2015, n. 83, recante misure urgenti anche in materia concorsuale, poi convertito con la L. 8 agosto 2015, n. 132, mentre a livello europeo venne introdotto il 20 maggio 2015 dal Parlamento e dal Consiglio il nuovo Regolamento n. 848/2015 sulle procedure d’insolvenza, pubblicandolo in Gazzetta ufficiale dell’Unione europea il 5 giugno 2015. La Commissione consegnò al Ministero della giustizia, in data 31 luglio 2015, una prima bozza di legge delega che potesse essere collocata nell’ambito di un disegno di legge già in corso d’esame parlamentare, ma non si concretizzò questa eventualità, quindi nell’ultima parte dell’anno la Commissione poté dare corso al programma di audizioni che si era prefissata, ricevendo le osservazioni dal Consiglio Nazionale dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili, dal Consiglio Nazionale Forense,

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dall’Assonime, dall’Associazione Bancaria Italiana e dalla Confindustria45 e successivamente, in data 29 dicembre 2015 portò a conclusione i lavori, consegnando al Ministero della giustizia una relazione allo schema di legge delega per la riforma delle procedure concorsuali.

In data 10 febbraio 2016, attraverso un comunicato stampa46 il Consiglio dei Ministri approvò il disegno di legge contenente la delega al Governo per la riforma organica delle discipline della crisi d’impresa e dell’insolvenza, precisando che il suddetto disegno di legge si poneva nel solco del processo di riforma inaugurato con il D.l. 83/2015, adottato per sostenere, in via d’urgenza, l’attività delle imprese in difficoltà. Il comunicato sottolineò che il disegno di legge si costituiva con una premessa di fondo, che un’azienda in difficoltà finanziaria rischia di trascinare con sé altre realtà imprenditoriali, da qui la necessità di affrontare con celerità e tempestività questi problemi, limitando le perdite del sistema economico con benefici generali anche sul piano occupazionale.

In data 11 marzo 2016 il disegno di legge venne presentato in Parlamento (con l’identificativo C. 3671) per una prima lettura alla Camera dei Deputati, vennero poi sostenuti degli esami in Commissione in data 20 aprile 2016 e 12 maggio 2016, in quest’ultimo esame venne approvato lo stralcio dell’art. 15, del disegno di legge, inerente l’amministrazione straordinaria delle imprese in crisi, al fine di abbinare il disegno di legge costituito da questo nuovo articolo alla proposta di legge C. 865, vertente anch’essa sulla materia dell’amministrazione straordinaria delle imprese in crisi47. Infatti, in data 18 maggio 2016 venne comunicato lo stralcio in due distinte proposte di legge, la n. 3671/bis e la n. 3671/ter, quest’ultima essendo relativa all’amministrazione straordinaria non verrà approfondita nel presente lavoro. La proposta di legge n. 3671/bis venne esaminata in Commissione parlamentare dal 24 maggio 2016 al 26 gennaio 2017 e successivamente venne discussa alla Camera ed approvata in data 1° febbraio 2017 con alcune modifiche rispetto all’originale formulazione della Commissione Rordorf.

Analizzando le differenze più rilevanti48, la prima la si può individuare all’art. 2, dove il disegno di legge delega conteneva l’indicazione di sostituire il termine “fallimento” e i suoi derivati con espressioni equivalenti, quali “insolvenza” o “liquidazione giudiziale”, mentre il testo approvato dalla Camera precisa che andrà sostituito il termine “fallimento” e i suoi derivati con l’espressione “liquidazione giudiziale”. Altra differenza dell’art. 2 riguarda l’introduzione, nella definizione dello stato di crisi inteso come probabilità di futura insolvenza, della frase “anche

45 _{RORDORF R., (nt. 1), p. 2}

46 _{Comunicato stampa del Consiglio dei Ministri, 10 febbraio 2016, n. 103, in www.governo.it.}

47 _{Camera dei Deputati, bollettino delle giunte e delle commissioni parlamentari, comunicato del 12 maggio}

2016, in www.camera.it.

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tenendo conto delle elaborazioni della scienza aziendalistica”. Nell’art. 4, riferito alle procedure d’allerta, in sede di approvazione la Camera ha introdotto una previsione chiedendo di “individuare i casi in cui dette procedure non trovano applicazione, in particolare prevedendo che non si applichino alle società quotate in borsa o in altro mercato regolamentato e alle grandi imprese come definite dalla normativa dell’Unione europea”. Oltre alle misure premiali, che possono essere di natura patrimoniale o in termini di responsabilità personale, concesse all’imprenditore che ricorre tempestivamente alla procedura d’allerta, concordato preventivo o liquidazione giudiziale sono state introdotte le previsioni di una congrua riduzione degli interessi e delle sanzioni correlati ai debiti fiscali, la non punibilità per il delitto di bancarotta semplice, quando ha cagionato un danno patrimoniale di speciale tenuità di cui all’art. 219, terzo comma, l.fall., infine, per tempestività si intende la presentazione dell’istanza per l’ammissione alla procedura d’allerta nel termine di sei mesi “dal verificarsi di determinati indici di natura finanziaria, da individuare considerando il rapporto tra mezzi propri e mezzi di terzi, l’indice di rotazione dei crediti, l’indice di rotazione del magazzino e l’indice di liquidità”. L’art. 6 relativo alla procedura di concordato preventivo presenta immediatamente una novità determinante, in quanto nel testo originale la Commissione Rordorf aveva previsto l’inammissibilità di proposte con natura essenzialmente liquidatoria, mentre nel testo rivisto dalla Camera è stata prevista l’ammissibilità di proposte con natura liquidatoria, a patto che vi siano degli apporti apprezzabili di risorse esterne che assicurino il pagamento di almeno il 20% dell’ammontare complessivo dei crediti chirografari. Si precisa che le differenze appena descritte rappresentano quelle di maggiore rilevanza ed innovazione e che quelle di modico valore sono state tralasciate, anche se verranno riprese nei prossimi paragrafi in sede di trattazione della fattispecie specifica.

La proposta di legge n. 3671/bis dopo l’approvazione della Camera venne trasmessa al Senato in data 3 febbraio 2017 e annunciata nella seduta pomeridiana del 7 febbraio 2017 (con l’identificativo S. 2681). Nel mese di luglio 2017 il Senato pubblicò il dossier n. 520, del Servizio Studi sull’A.S. n. 2681, composto da ventisei pagine, con i sedici articoli del disegno di legge. Quindi nel mese di ottobre 2017 vennero pubblicati degli emendamenti49 nella quale il Senato impegnò il Governo nell’esercizio della delega, “di valutare l’opportunità d’individuare strumenti che consentano di eliminare o di attenuare la responsabilità degli amministratori, che nella prolungata fase della crisi hanno agito con diligenza per la salvaguardia della continuità d’impresa” e di “valutare l’opportunità di codificare a livello normativo la differenza fra insolvenza dovuta alla crisi e quella prodottasi a seguito di negligenza nell’attività da parte degli

49 _{Senato della Repubblica, Delega al Governo per la riforma delle discipline della crisi di impresa e}

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amministratori”. Infine, impegnò il Governo a valutare la possibilità di “lasciare inalterati i vigenti criteri di attribuzione della competenza fallimentare ai Tribunali esistenti, al fine di evitare l’effetto negativo di concentrazione solo su alcuni uffici giudiziari della materia concorsuale che appesantirebbe ulteriormente il carico di lavoro di tali sedi giudiziarie principali”.

Infine, dopo quasi tre anni dall’emanazione del decreto di nomina della Commissione Rordorf, il Senato l’11 ottobre 2017, a pochi mesi dalla fine della legislatura, approvò la legge delega per la riforma della disciplina delle procedure concorsuali. Il testo della legge 19 ottobre 2017, n. 155, venne pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 254 del 30 ottobre 2017, ed entrò in vigore il 14 novembre 2017. L’art. 1 stabilisce che il Governo è delegato ad adottare dei decreti delegati d’attuazione nel termine di dodici mesi dall’entrata in vigore e quindi avrà tempo fino al mese di novembre 2018. Si è appreso50 che il Ministro della giustizia, precedentemente all’approvazione della legge n. 155/2017, il 5 ottobre 2017 aveva nominato una Commissione di esperti con il compito di elaborare degli schemi di decreti attuativi entro il termine del 10 gennaio 2018, cioè dieci mesi prima rispetto al termine fissato dalla legge delega. Normalmente la fretta non porta a risultati positivi anche se questa situazione è circondata da un certo livello di ansia nel concludere al più presto i lavori, infatti, c’è la volontà da parte del Governo in carica di arrivare alla conclusione del lavoro di riforma prima della scadenza del proprio mandato, per evitare il rischio che la nomina di un nuovo Governo con un orientamento verso una differente o addirittura assente ipotesi riformatrice, porti ad annullare tutti gli sforzi sin qui compiuti.

Conclusa l’esposizione dell’iter parlamentare che ha portato il disegno di legge predisposto dalla Commissione Rordorf all’approvazione, dapprima alla Camera e successivamente al Senato, della legge n. 155/2017, si passerà ora all’analisi più approfondita di alcuni aspetti contenuti nella legge. Inizialmente si approfondirà il nuovo istituto stragiudiziale d’allerta e di composizione assistita della crisi (previsto dall’art. 4), quindi si passerà ad analizzare le principali novità previste per il concordato preventivo (art. 6), per la procedura di liquidazione giudiziale (art. 7) e per la disciplina della crisi e dell’insolvenza dei gruppi d’impresa (art. 3).