L’Agenzia Nazionale per la Protezione dell’Ambiente - ANPA

Le prime attività dell’ANPA vengono effettivamente avviate all’inizio del 1995 ed il primo nucleo di risorse è costituito da quelle della DISP, la struttura dell’Ente Nazionale per l’Energia, le Nuove Tecnologie e l’Ambiente - ENEA inca-ricata dei controlli di sicurezza nucleare e di radioprotezione su tutto il terri-torio nazionale, così come previsto dalla legge n. 61. La sua struttura orga-nizzativa sarà definita, in via provvisoria, nel febbraio del 1997 e solo a luglio 1997 viene emanato il suo regolamento di organizzazione (DPR 335/1997) che consente, a febbraio dell’anno successivo, la nomina degli organi di governo, ovvero il Presidente, il Consiglio di Amministrazione ed i Direttore Generale. Nel corso dell’anno, il CdA vara la struttura organizzativa. Final-mente, a luglio del 1999 inizia l’operatività effettiva della nuova struttura. E sempre nel mese di luglio viene emanato il D.Lgs. n. 300/1999, che prevede un ordinamento generale per tutte le agenzie pubbliche che si dovranno configurare come strutture prive del consiglio di amministrazione e dotate di un organo monocratico, il Direttore Generale. Il decreto istituisce peraltro una nuova agenzia per la protezione dell’ambiente, l’Agenzia per la protezione dell’ambiente e per i servizi tecnici - APAT, dove dovranno confluire l’ANPA e parte dei Servizi tecnici nazionali, che diverrà operativa, come vedremo, nell’ ottobre del 2002.

Come abbiamo detto, l’ANPA nasce a seguito del referendum popolare che nell’aprile del 1993 ha abrogato le norme che attribuivano agli organi locali del Servizio Sanitario Nazionale i controlli in campo ambientale. La legge n.61/1994, colmando il vuoto legislativo creato dal referendum, ha completato il processo di separazione tra le funzioni amministrative in materia sanitaria e quelle in materia ambientale, iniziato peraltro con la legge 349/1986, istitutiva del Ministero dell’Ambiente. Per lo svolgimento dei compiti tecnico-operativi in materia di prote-zione ambientale, e in particolare dei controlli, viene previsto un sistema a rete

- che rappresenta un’anticipazione di un vero e proprio sistema federale – formato dall’Agenzia nazionale, l’ANPA, istituito dalla legge stessa, e dalle Agenzie regio-nali e delle province autonome, le ARPA-APPA, la cui istituzione è richiesta dalla stessa legge 61/1994 rispettivamente alle regioni ed alle province di Trento e di Bolzano, attraverso proprie leggi.

Per quanto riguarda i controlli ambientali sull’uso pacifico dell’energia nucleare, la legge ha trasferito alla nuova Agenzia sia il personale e le risorse strutturali e finanziarie sia le funzioni di controllo sulla sicurezza e sulla radioprotezione che dall’ENEA-DISP: in tal modo, le attribuzioni dell’Agenzia sono estese al di là della stretta protezione ambientale ed svolgendo inoltre in tale ambito funzioni di vigi-lanza, che non rientrano invece tra i compiti delle Agenzie regionali.

All’ANPA è attribuito anche il ruolo di intessere e rinforzare un sistema di rapporti con svariate istituzioni ed enti, alcuni dei quali specificatamente indi-viduati dalla legge stessa.

Un rapporto privilegiato è senz’altro quello che la lega al Ministero dell’Am-biente, alla cui vigilanza l’Agenzia è sottoposta. Il programma triennale dell’ANPA è predisposto “anche sulla base di apposite direttive del Ministro”, espressione che lascia comunque intendere l’esistenza di margini di autonomia anche nella programmazione più generale, fermo inoltre restando il compito del consiglio di amministrazione di predisporre il piano di attività annuale nell’ambito del programma triennale.

Il secondo rapporto privilegiato è quello con le agenzie regionali e delle province autonome, rispetto alle quali la legge prevede che l’ANPA svolga una funzione di indirizzo e coordinamento tecnico, allo scopo di rendere omogenee le metodologie operative sul piano nazionale, funzione che, come si vedrà, verrà impostata come coordinamento tra autonomie.

Vi è poi il rapporto con tutte le amministrazioni e gli enti pubblici, rispetto ai quali l’ANPA, così come nei confronti del Ministero dell’Ambiente, è chiamata a svol-gere un’attività di consulenza e di supporto tecnico-scientifico, facendo di ANPA un organismo multireferenziale, e non un mero organo tecnico del Ministero dell’Ambiente. Se è vero che, per la consulenza ed il supporto alle amministra-zioni diverse dal Ministero dell’Ambiente è prevista la stipula di apposite conven-zioni, è anche vero che leggi di settore, come quelle in materia di sicurezza e radioprotezione, stabiliscono forti relazioni funzionali dirette tra l’ANPA ed altri ministeri, mentre di fatto anche per attività di supporto al Ministero dell’Ambiente verranno talvolta previste convenzioni specifiche. Questa impostazione è d’altra parte fondata su una base razionale molto solida: sono diverse le amministra-zioni che, non essendo istituzionalmente preposte alle politiche dell’ambiente, possono nondimeno incidere profondamente su questo attraverso l’esercizio delle loro competenze settoriali, o essere condizionate da limitazioni imposte dal rispetto di norme ambientali, ed è pertanto essenziale che anch’esse trovino per questo aspetto adeguato supporto alla loro azione.

Nell’ambito degli interlocutori previsti dalla legge è di particolare rilievo anche la cooperazione con l’Agenzia europea dell’ambiente e con l’Istituto statistico delle Comunità europee (EUROSTAT), nonché con le organizzazioni internazio-nali operanti nel settore della salvaguardia ambientale.

In questa rete, il ruolo dell’l’ANPA, è stato caratterizzato da una connotazione di terzietà rispetto allo stesso Ministero dell’Ambiente, istituzione che

deter-mina le politiche ambientali, così come quella delle ARPA e delle APPA rispetto al loro specifico riferimento istituzionale. Il sistema delle agenzie è infatti addetto all’esercizio dei controlli, e quindi alla verifica dell’esito di quelle poli-tiche, nonché alla produzione dei dati che debbono fornire alle politiche le basi di conoscenza oggettiva.

Il rapporto con il Ministero dell’Ambiente ha però rappresentato in varie occa-sioni un punto critico del sistema di referenzialità dell’Agenzia nazionale. Le strutture ministeriali - anche al di là di una volontà politica favorevole al passaggio delle funzioni tecnico-scientifiche all’ANPA che parzialmente si espri-meva – hanno talvolta opposto una resistenza quanto meno passiva alla cessione di competenze che avevano sino ad allora esercitato, con un effetto tanto più evidente quanto poco incisive erano le indicazioni normative. Un esempio significativo invece di tale passaggio di funzioni è stato il passaggio all’Agenzia, esplicitamente previsto dalla legge, delle iniziative adottate in rela-zione al sistema informativo ambientale.

Anche per le funzioni di supporto, il Ministero dell’Ambiente ha dato in più occa-sioni segnali di non considerare sempre l’ANPA quale interlocutore privilegiato. Per quanto riguarda l’organizzazione e l’attribuzione di risorse, la legge 61/1994 ha attribuito all’ANPA personalità giuridica. Sono stati previsti, oltre al collegio dei revisori dei conti, due organi, entrambi nominati con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, rispettivamente su proposta o desi-gnazione del Ministro dell’Ambiente: il Direttore ed il Consiglio di Amministra-zione, quest’ultimo un organo di indirizzo che, anche se soggetto alla vigilanza dello stesso Ministro, rappresenta, almeno sul piano formale, la garanzia di quella terzietà che nel disegno complessivo della riforma dei controlli ambien-tali è caratteristica essenziale dell’Agenzia.

La nomina di tali gli organi, nomine entrambe di livello politico, anche se reci-procamente indipendenti, ha favorito un parziale dualismo tra loro.

L’ANPA è stata organizzata con una struttura basata su cinque dipartimenti tecnici, oltre a un’area a carattere amministrativo-gestionale. I cinque dipartimenti (Stato dell’ambiente, controlli e sistemi informativi; Prevenzione e risanamento ambientali; Rischio tecnologico e naturale; Rischio nucleare e radiologico; Stra-tegie integrate, promozione, comunicazione) erano stati individuati basandosi su una logica che dava priorità alla funzione da svolgere da parte dei singoli diparti-menti, piuttosto che ai temi ambientali, con una visione integrata del sistema delle Agenzie dove la funzione di coordinamento è affidata all’ANPA.

Un aspetto che ha a lungo condizionato l’attività dell’ANPA è rappresentato dalla disponibilità di risorse umane adeguate e dai problemi connessi al trat-tamento giuridico ed economico del personale. La legge istitutiva ha trasfe-rito all’Agenzia, sin dal momento della sua entrata in vigore, il personale in organico all’ENEA/DISP, la struttura dell’ENEA preposta alla sicurezza nucleare, poco più di 280 unità tra personale tecnico e amministrativo-funzio-nale, rendendola immediatamente operativa anche se in modo parziale nonchè altri gruppi di personale da enti ed amministrazioni (in particolare, dall’ENEA

dall’Istituto superiore di sanità, dall’ISPESL, dalle unità sanitarie locali e da altre amministrazioni pubbliche).

2.1.1. Il Sistema Informativo Ambientale

Particolare priorità è stata data, come accennato, alla realizzazione da parte di ANPA del Sistema informativo ambientale - SINANET, visto da tutte le agenzie come uno strumento di base per assolvere al loro mandato istituzio-nale.

I criteri di riferimento adottati nella progettazione di tale sistema sono stati:
integrazione spaziale della base conoscitiva almeno a tre livelli, europeo,

nazionale, regionale;

integrazione piena tra sistema informativo e sistema dei controlli, come fonte primaria di alimentazione della conoscenza e per l’utilizzo pieno dell’in-formazione per l’efficace programmazione e attuazione dei controlli;
interscambio di dati basato su una rete distribuita (autonomia e

responsa-bilità dei poli territoriali), piuttosto che su una rete a stella con una concen-trazione di dati e responsabilità al centro (secondo il modello ministeriale di SINA, mai realizzato).

La sua realizzazione è stata condotta in collaborazione con tutte le agenzie territoriali, man mano che queste diventavano operative, e in stretta connes-sione con il Sistema Informativo Ambientale Europeo, curato dall’Agenzia europea per l’ambiente (AEA).

Grazie a questa impostazione, che è stata oggetto di una specifica Intesa Stato-Regioni, si è riusciti a colmare in tempi relativamente contenuti il signi-ficativo ritardo esistente rispetto ad altri partner europei, in un settore stra-tegico della tutela dell’ambiente. La disponibilità del SINANET ha permesso al nostro Paese di cominciare a rispondere più adeguatamente alla richiesta di dati derivante da numerose direttive comunitarie: nei documenti di livello europeo, le informazioni e i dati relativi all’Italia erano spesso contrassegnati con la sigla NA, not available.

È stato così possibile anche avviare una regolare pubblicazione da parte di un soggetto istituzionale di informazioni sullo stato dell’ambiente in Italia di verifi-cata attendibilità.

2.1.2. La sicurezza nucleare e la radioprotezione

Per quanto attiene alla sicurezza nucleare e alla radioprotezione, il passaggio all’ANPA delle funzioni di autorità nazionale di controllo - che aveva finalmente garantito l’indipendenza di quelle funzioni, in precedenza affidate ad una Dire-zione dell’ENEA, ente gestore di impianti nucleari e quindi soggetto al controllo stesso - ha consentito l’instaurarsi di un diverso rapporto con gli esercenti, con l’individuazione di obiettivi chiari e ravvicinati e la verifica del loro effettivo raggiungimento.

Un secondo effetto dell’attribuzione è stato il reinquadramento dei compiti dell’autorità di controllo nella più ampia prospettiva delle funzioni di un’agenzia di protezione ambientale. Questa rilettura ha portato ad un approccio più attivo non solo nei confronti degli esercenti, ma anche nella diffusione

dell’in-formazione e nel rapporto con le amministrazioni e le istituzioni chiamate, nell’ambito dei rispettivi ruoli, ad operare per la messa in sicurezza degli impianti e dei rifiuti radioattivi presenti in Italia e per la definitiva chiusura dell’eredità delle attività nucleari svolte nel nostro Paese, sino alla loro cessa-zione avvenuta a seguito del referendum popolare del novembre 1987. 2.1.3. Le azioni di ANPA per l’avvio e lo sviluppo del sistema delle agenzie ambientali

Sin dai primi mesi della sua operatività l’ANPA si è fortemente impegnata sulla concreta costruzione e sullo sviluppo del sistema delle agenzie ambientali. Ciò è avvenuto sia attraverso la promozione presso le regioni e le province autonome della istituzione delle rispettive agenzie, sia attraverso l’assistenza alle agenzie stesse nella loro fase di avviamento.

Da un iniziale confronto con le prime agenzie istituite si è definito il quadro entro cui poteva operare il sistema, nel rispetto nel dettato della legge e delle competenze di ciascuna delle parti. La funzione di coordinamento dell’ANPA prevista dalla legge è stata sin da quella fase impostata come un coordina-mento tra autonomie, e come strucoordina-mento fondamentale, funzionale a quella impostazione, è stato costituito, per unanime volontà dell’ANPA e delle ARPA e APPA allora esistenti, il Consiglio delle Agenzie, formato dal Presidente e dal Direttore dell’ANPA e dai direttori delle ARPA-APPA, che, dopo i primi, si sono andati aggiungendo man mano che le agenzie venivano istituite dalle singole regioni. Presso questo organismo, che ha avuto poi un’ufficializzazione a livello di regolamento quando l’ANPA, assieme a parte dei Servizi tecnici nazionali, è stata trasformata in APAT, sono state individuate le problematiche prioritarie - alcune del tutto nuove rispetto all’esperienza tradizionale del perso-nale, in gran parte proveniente dagli ex PMP - e per la loro soluzione sono state messe in comune le esperienze esistenti e sono stati creati i primi

gruppi di lavoro interagenziali. In tal modo si contribuiva ad accrescere la

competenza complessiva del sistema delle agenzie in tutto il Paese e ad unifor-mare le tecniche, di fatto avviando un confronto a livello nazionale quale primo passo per una standardizzazione dei metodi.

In un secondo tempo per la collaborazione all’interno del sistema agenziale è stato varato, con un notevole contributo finanziario da parte dell’ANPA, un

progetto di “gemellaggi”, mediante i quali le agenzie regionali più solide ed

“anziane” hanno dato assistenza alle agenzie di più recente istituzione, con la messa a disposizione delle proprie esperienze sia in campo amministrativo-organizzativo, sia in campo tecnico-scientifico.

Dal 1997, si è svolta annualmente, di volta in volta in una regione diversa ed organizzata da un’Agenzia diversa, una Conferenza delle agenzie ambientali, per una rassegna ed un confronto ampi ed esaustivi delle esperienze e delle problematiche affrontate nonché delle competenze sviluppate e dei risultati raggiunti. Tali conferenze hanno evidenti funzioni di dialogo e di cooperazione. Questa impostazione ha rappresentato, come si è già accennato, una antici-pazione di un possibile modello di funzionamento di un sistema federale a rete, ove il centro, oltre a portare il contributo diretto delle proprie competenze ed

esperienze, serve a catalizzare le funzioni ed i risultati conseguti a livello regio-nale, promovendone l’interscambio e la messa in comune.

Negli oltre otto anni di vigenza della legge n. 61/1994 (gennaio 1994 – ottobre 2002), che ha avuto senz’altro il merito aver riconosciuto la specifi-cità della protezione dell’ambiente e di averle quindi conferito un assetto auto-nomo rispetto a quelli preesistenti, sono state avviate una serie di azioni per realizzare effettivamente l’architettura generale di un sistema dei controlli che, come detto, rappresenta un’anticipazione di una struttura a rete di imposta-zione federalista, il cui funzionamento ottimale dovrebbe essere garantito da una bilanciata ripartizione delle funzioni di coordinamento e di quelle operative sul territorio, con un prevalente affidamento delle prime all’ANPA e delle seconde alle ARPA-APPA.

In relazione agli aspetti concernenti il mandato, tra gli elementi che maggior-mente hanno contrastato queste positività della riforma dei controlli, impeden-dole di conseguire a pieno gli obiettivi fissati, si deve porre, come già accen-nato, proprio l’ampiezza delle funzioni attribuite al sistema agenziale in gene-rale ed all’ANPA in particolare, un insieme addirittura indefinito, in forza della citata norma di chiusura “in qualsiasi altra attività collegata alle competenze in materia ambientale“. A questa ampiezza di attribuzioni fa infatti riscontro, oltre che una scarsa efficacia delle norme che prevedono il conferimento di strumenti e risorse per l’espletamento dei compiti, una corrispondente mancanza di delimitazione delle competenze di altri soggetti già presenti, a diverso titolo, nel campo ambientale.

Queste due carenze appaiono peraltro correlate. Infatti, proprio la vastità di funzioni attribuite, almeno in via teorica, all’Agenzia ha finito col non consen-tire al legislatore di indicare con chiarezza poteri che rendano efficace l’attri-buzione e l’esclusività che almeno per alcune di esse, nella logica dell’istitu-zione di un’agenzia ambientale, avrebbe dovuto essere riconosciuta all’ANPA. Questa prudenza della legge nei confronti di amministrazioni ed enti già in precedenza preposti a compiti afferenti alla protezione ambientale, primo fra tutti il Ministero dell’Ambiente, non è tuttavia servita ad eliminare tutte le diffi-coltà, ma le ha spesso spostate dalla fase dell’elaborazione legislativa alla fase operativa.

2.2. L’APAT

A distanza di cinque anni dalla sua istituzione e di quattro anni dall’inizio della sua concreta operatività, ed a pochi mesi dall’entrata in vigore di una strut-tura organizzativa complessa ed articolata, il D. Lgs. n. 300/1999 sopprime l’ANPA ed al suo posto istituisce l’APAT, Agenzia per la protezione dell’am-biente e per i servizi tecnici, alla quale vengono trasferite le attribuzioni della stessa ANPA e quelle dei Servizi tecnici nazionali, già istituiti presso la Presi-denza del Consiglio, che vengono anch’essi soppressi. L’istituzione diventerà poi effettiva nell’ottobre 2002, con l’entrata in vigore del DPR n. 207/2002 che stabilisce, secondo quanto previsto dal D. Lgs. 300, lo statuto della nuova Agenzia.

tecnici1 risponde, almeno sotto il profilo teorico, ad un criterio di razionalizza-zione rispetto all’assetto complessivo costituito a seguito della legge n. 61/1994. Detta legge, nell’istituire l’ANPA, non aveva infatti provveduto a ridi-segnare i ruoli di organismi preesistenti operanti, almeno in parte, in campi che rientravano ora tra le competenze dell’Agenzia, facendo fatto nascere parziali ridondanze e sovrapposizioni e rendendo talvolta meramente alterna-tiva a quella di altri enti la funzione di supporto istituzionalmente attribuita all’Agenzia. L’APAT rispondeva dunque anche alla necessità di trovare una solu-zione al problema reale della razionalizzasolu-zione complessiva del sistema dei soggetti pubblici che, a diverso titolo e con differenti ruoli, operano nel campo della protezione dell’ambiente e della tutela del territorio.

Tale Sistema può definirsi completo da quando, il 6 ottobre 2002, è avvenuto il trasferimento dell’ANPA e dei Servizi Tecnici della Presidenza del Consiglio (Geologico, Idrografico e Mareografico) alla nuova Agenzia per la protezione dell’ambiente e per i servizi tecnici (APAT).Quasi contemporaneamente, è stata istituita in Sardegna l’Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale, segnando la fine di un processo di riassetto istituzionale e contemporanea-mente segnato il punto di partenza per il consolidamento operativo/organiz-zativo del sistema APAT/ARPA/APPA. L’APAT è l’organo di unione e di sviluppo dell’intero sistema, di coordinamento e di coesione tra le varie realtà territoriali di competenza delle singole Agenzie Regionali e delle Province auto-nome.

Già però dalla lettura delle norme del D. Lgs n. 300 che riguardano l’APAT emerge quanto meno una forte tendenza al ridimensionamento delle caratte-ristiche di terzietà e di multireferenzialità. E la nuova Agenzia finisce di fatto con l’essere una sorta di struttura interna al Ministero dell’Ambiente. Nella sua nuove vesta istituzionale, l’Agenzia Nazionale non ha personalità giuridica ed è dotata di un unico organo, il Direttore Generale, che il decreto legislativo equipara a un direttore di dipartimento ministeriale. Per l’APAT valgono tutte le stesse regole generali che disciplinano l’attività delle nume-rose agenzie previste dal D. Lgs. n. 300 e la loro soggezione al Ministero vigi-lante.

Lo strettissimo rapporto di subordinazione dell’APAT nei confronti del Mini-stero non sembra comunque aver posto l’Agenzia in una posizione di privilegio neppure rispetto alle scelte del Ministero stesso.

Riguardo alla mutireferenzialità dell’Agenzia, interviene lo statuto che, all’arti-colo 10, stabilisce che le convenzioni quadro per attività di collaborazione, consulenza, assistenza, servizio e supporto alle altre pubbliche amministra-zioni siano approvate dal Ministro dell’Ambiente, previo parere del Consiglio di Stato, su proposta del Direttore Generale, previa individuazione da parte di quest’ultimo dei servizi soggetti a tali forme di intervento e predisposizione dei corrispettivi ove non sussistano specifiche disposizioni.

1 Il D.Lgs. 300 esclude dal trasferimento all’Apat il Servizio sismico, lo statuto delimiterà