Il vasto tema dei controlli interni ed esterni declinato alle autonomie territoriali (Regioni ed enti locali) non consente, in questa sede, una trattazione e analisi capillare ed organica, per la complessità e ampiezza della materia, amplificata anche dalla incessante evoluzione normativa.
Ci limiteremo, pertanto, a fornire delle coordinate entro cui collocare il fenomeno, rinviando, in particolare, al capitolo secondo, l’approfondimento sui controlli gestionali interni ed esterni e sul ruolo svolto dalla Corte dei conti come soggetto controllore dell’attività posta in essere dai suddetti enti.
L’entrata in vigore delle leggi costituzionali n.1 del 1999 e n. 3 del 2001, con le quali è stata realizzata la riforma del Titolo V della Costituzione, ha comportato una profonda alterazione dei rapporti Stato-Regioni (ed enti locali). La tutela del principio unitario, nel disegno originario della Costituzione, era perseguita, prevalentemente, mediante una serie di controlli statali sugli atti e sugli organi delle Regioni62.
Quanto agli atti amministrativi regionali, la Costituzione prevedeva, all’art. 125, 1 comma (abrogato), il controllo di legittimità esercitato, in forma decentrata, da un organo dello Stato, nei modi e nei limiti stabiliti dalla legge statale. In casi stabiliti dalla legge era ammesso anche il controllo di merito, limitato alla richiesta di riesame della deliberazione da parte del Consiglio regionale.
Specularmente, l’art. 130 (abrogato) stabiliva che un organo della Regione, costituito nei modi stabiliti dalla legge statale, esercitasse, anche in forma decentrata, il controllo di legittimità sugli atti delle province, comuni e degli altri enti locali. Nei soli casi determinati dalla legge, poteva essere esercitato il controllo di
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V. TAMBURRINI, I poteri sostitutivi statali: tra rispetto dell’autonomia
merito limitatamente, anche qui, alla richiesta motivata di riesame della deliberazione dei competenti organi.
L’art. 127 della Costituzione, nella formulazione originaria, istituiva e disciplinava il procedimento di controllo sulle leggi regionali e attribuiva la veste di organo controllore al Governo: a seguito della riforma costituzionale, sono state eliminate le forme di controllo preventivo statale nei confronti degli atti legislativi regionali.
Di conseguenza, sono scomparsi tanto il controllo di legittimità sugli atti amministrativi della Regione, quanto quello sulle leggi della Regione, nonché i controlli della Regione sugli atti degli enti locali63.
Ratio della riforma costituzionale è di ribaltare, in applicazione del principio di sussidiarietà, il tradizionale assetto del riparto delle competenze legislative e amministrative fra Stato e autonomie locali, liberando queste ultime dal reticolo di leggi
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A. D’ATENA, Le regioni speciali e i loro enti locali, dopo la riforma del Titolo V, in www.issirfa.cnr.it, 2003; C. PINELLI, Quali controlli per gli enti
locali dopo la riforma del Titolo V della Costituzione, in Le Regioni, 2005, pag. 167; G.C DE MARTIN, Quali controlli per gli enti locali dopo la riforma del Titolo V della Costituzione, su www.amministrazioneincammino.luiss.it, 2004; V. ANTONELLI, I controlli sulle autonomie locali negli ordinamenti
regionali, in V.ANTONELLI (a cura di), Il cantiere federale, Donzelli, Roma,
201, pag. 141 e ss; L. MACCARRONE, Profili di riforma e di controriforma nell’attuale assetto delle funzioni amministrative locali, Torino, Giappichelli, 2013.
quadro, norme di principio e controlli amministrativi che ne paralizzavano le potenzialità.
Tuttavia, va rilevato che la scomparsa di tali forme di controlli, pur imposta dalla necessità di separare maggiormente i diversi e, tra loro autonomi, livelli di governo, non va intesa come l’eliminazione di ogni forma di dovuta garanzia posta a presidio sia delle esigenze delle collettività locali, sia a tutela dell’unità della Repubblica. In tale ottica, quindi, va letto il rafforzamento dei poteri di intervento sostitutivo del Governo64 nei confronti degli altri livelli territoriali, previsto dal rinnovato art. 120, 2 comma, Costituzione65.
Gli effetti di questo mutato atteggiamento, frutto di un assetto istituzionale in cui il principio di autonomia si è andato coniugando con quello della responsabilità delle istituzioni
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La legge 131/2003 (c.d. legge La Loggia) all’art. 8, disciplina l’attuazione dell’art. 120 Cost. in particolare, prevedendo che il Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del ministro competente per materia, anche su iniziativa delle Regioni o degli enti locali, assegni all’ente interessato un congruo termine per adottare i provvedimenti dovuti o necessari; decorso inutilmente tale termine, il Consiglio dei ministri, sentito l’organo interessato, su proposta del ministro competente o del Presidente del Consiglio dei ministri, adotta i provvedimenti necessari, anche normativi, ovvero nomina un apposito commissario. Nelle ipotesi in cui l’esercizio del potere sostitutivo sia necessario per porre rimedio alla violazione di una normativa comunitaria, sono il Presidente del Consiglio o il Ministro competente per materia a doversi attivare.
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L. DELPINO, F. DEL GIUDICE, Diritto amministrativo, Napoli, Edizioni Simone, 2010, pag. 347 e ss.
territoriali, ha aperto, per tutte le amministrazioni, il duplice orizzonte dei controlli interni e dei controlli successivi sui risultati. Tale funzione di controllo negli (e sugli) enti locali, parametrata in termini di efficacia dell’azione amministrativa consente di verificare, oltre alla legalità, la performance delle amministrazioni e la qualità del prodotto amministrativo in rapporto ai diritti degli utenti ed agli interessi collettivi66.
Non sono mancati i timori di un deficit di legalità derivante dal venir meno di un sistema incentrato sul riscontro di legittimità degli atti, solo in parte colmabile dal circuito dei controlli sostitutivi67 (sulle gestione e sulla finanza da parte della Corte dei conti) e dai controlli sugli organi.
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C. DE ANGELIS, Legalità e Amministrazione nel prisma dell’organizzazione pubblica. Profili dequotativi del principio di legalità, in G. ACOCELLA (a cura di), La legalità ambigua, Torino, Giappichelli, 2013,
pag. 102 e ss.
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Alla luce dei dibattiti dottrinali e giurisprudenziali, appare opportuno tenere distinti i controlli sostitutivi statali (rectius: intervento sostitutivo statale, espressione di potere, anziché di controllo) dai controlli di legittimità. La Costituzione prevede espressamente che, in determinate circostanze, il Governo possa sostituirsi ad organi degli enti territoriali, non per reprimere le funzioni dell’ente senza giustificazione, ma per l’esigenza di far cessare l’inerzia del titolare ordinario della funzione, al fine di tutelare la stessa pubblica amministrazione e gli interessi degli amministrati. I controlli di legittimità, invece, rispondevano all’esigenza di assicurare, anche a livello periferico, i principi enunciati dall’art. 97 Cost., e, in particolare, la legalità dell’attività amministrativa.