La cooperazione tra PP.AA nel procedimento amministrativo telematico.

La realizzazione del procedimento amministrativo telematico è possibile solo attraverso il collegamento di tutti i terminali dei diversi uffici della PA ad una rete telematica grazie al quale le fasi del procedimento possono essere definite in tempi brevi.

Il legislatore ha quindi definito le regole tecniche necessarie per rendere interoperabili e sicuri i collegamenti tra i sistemi informatici delle varie amministrazioni pubbliche, sia quelle centrali che quelle periferiche48.

Affinché venga attuata la digitalizzazione del procedimento amministrativo le varie amministrazioni dovranno poi assicurare la graduale integrazione delle modalità di interazione tra di esse e nei confronti degli utenti relativamente ai servizi informatici da esse erogati indipendentemente dal tipo di tecnologia utilizzata.

Il legislatore con il codice dell’amministrazione digitale ha raccolto e coordinato le norme esistenti e poi le ha integrate raccordandole in modo tale da trasformare

normalmente un computer o, nella peggiore delle ipotesi con un sistema di video scrittura, stampato su carta per essere firmato e, inviato, non sempre, con un telefax.

46

L’articolo 10 della legge 29 luglio 2003, n. 229 (legge di semplificazione 2001), con la quale il Parlamento ha delegato il Governo ad adottare un decreto legislativo di coordinamento e riassetto delle disposizioni vigenti in materia di società dell’informazione ha individuato quale oggetto di tale riassetto i procedimenti amministrativi informatici.

47

Il progetto di teleamministrazione, definito, come detto, nel 1978, ha sollecitato lo sviluppo della amministrazione telematica spronando il legislatore ad emanare tutti quei provvedimenti normativi che, sia pure lentamente, stanno svecchiando gradualmente l’organizzazione e le modalità operative della pubblica amministrazione.

48

l’informatizzazione delle singole fasi in un unico procedimento49 gestito interamente con strumenti telematici, dalla presentazione dell’istanza da parte del privato all’istruttoria telematica, fino all’emanazione del provvedimento amministrativo digitale.

Occorre però precisare come il passaggio da un sistema tradizionale ad un sistema telematico deve realizzarsi gradualmente ed attraverso il passaggio obbligato da una fase, per così dire di transizione, ad una fase definitivamente digitale.

Nella prima fase, gli strumenti informatici coadiuveranno la PA ed i cittadini nello svolgimento del procedimento, nelle Comunicazioni, nello scambio dei documenti, agevolando in sostanza l’opera dell’uomo, che si esplica in procedimenti tradizionali gestiti con modalità e su supporti cartacei50.

Nella fase dell’attuazione dell’informatizzazione del procedimento amministrativo le ICT verranno utilizzate non come supporti ai moduli procedimentali tradizionali ma diventeranno strumenti di attuazione del procedimento che sarà interamente digitale anche attraverso la “cooperazione applicativa” ovvero l’interazione tra i sistemi informatici delle pubbliche amministrazioni per consentire l’integrazione delle informazioni e lo svolgimento dei procedimenti amministrativi51.

Strettamente connessi al principio della “cooperazione applicativa” - secondo cui “i sistemi informatici delle PA” devono “garantire l’integrazione delle informazioni e dei procedimenti amministrativi”52 - rappresentando il presupposto della stessa cooperazione, sono i concetti di interconnessione e interoperabilità.

L’interconnessione è la base tecnica che rende possibile il dialogo tra le diverse amministrazioni53, l’insieme dei collegamenti e dei software deputati alla Comunicazione tra computer. In altri termini, l’interconnessione realizza una connessione tra diversi elementi facenti parte di una rete complessa.

L’interoperabilità, invece, presuppone una serie di collegamenti informatici e telematici che consentano ai pc dei diversi uffici e/o delle diverse amministrazioni di Comunicare tra

49

La centralità del procedimento amministrativo telematiche si evince anche dal titolo stesso della normativa: “Codice dell’amministrazione digitale”. Il titolo originario, “Codice delle pubbliche amministrazioni digitali”, poneva l’accento sui destinatari delle norme mentre all’amministrazione digitale unitariamente intesa significa incentrarsi sull’azione amministrativa.

50

Si tratta di un approccio abbastanza agevole di introduzione delle tecnologie informatiche nell’azione amministrativa in quanto il diverso livello di informatizzazione delle amministrazioni consente di gestire, con l’uso delle tecnologie, il procedimento in modi diversi nelle varie amministrazioni e con modalità differenti nelle diverse fasi del procedimento.

51

Articolo 72, comma 1, lettera e), del CAD.

52

Cfr. Art. 1, lett. f), D. Lgs. 28 febbraio 2005, n. 42 sul Sistema Pubblico di Connettività.

53

loro e permette a “due o più sistemi di capirsi e di svolgere insieme un lavoro in comune, una volta che gli stessi siano tra loro collegati cioè interconnessi”54.

Mentre l’interconnessione opera puramente sul piano tecnico, l’interoperabilità opera su due diversi livelli, tecnico ed informativo55.

Affinché sia operativa l’interconnessione e l’interoperabilità e, conseguentemente, si possa concretamente attuare una cooperazione applicativa è necessaria la rete della pubblica amministrazione. La stessa rete rappresenta “ una vera e propria svolta nella storia del diritto pubblico amministrativo” in quanto “ ogni terminale della RUPA (oggi SPC), ovunque collocato, costituirà lo sportello unico ove trattare qualsiasi pratica, amministrativa del cittadino, senza che agli uffici sia più consentito eccepire incompetenze per territorio, per valore o materia. Sarà il ‘sistema informativo integrato’ a smistare in tempo reale […] tra i vari uffici competenti le istanze del cittadino e a collegarne le risposte in un provvedimento di sintesi” 56.

Occorre precisare che la rete della pubblica amministrazione, oggi sistema pubblico di connettività (SPC), presuppone collegamenti, sia informatici che informativi, piuttosto articolati e complessi, dovendo gli stessi mettere in relazione tra loro i diversi uffici delle numerose pubbliche amministrazioni esistenti nel nostro ordinamento, ai vari livelli istituzionali, nonché i numerosi enti pubblici esistenti57.

54

V. M. IASELLI, La Rete Unitaria della Pubblica Amministrazione, Napoli, 1999, 20. L’autore evidenzia anche le differenze tra interoperabilità “di base” e “tra applicativi”. La prima riguarda in generale i sistemi informativi pubblici, la seconda esprime l’interComunicazione funzionale tra i diversi sistemi di Comunicazione adottati dalle pubbliche amministrazioni.

55

Il concetto di interoperabilità è stato ripreso dal d.lgs. 28 febbraio 2005, n. 42, “Istituzione del sistema pubblico di connettività e della rete internazionale della pubblica amministrazione a norma dell’articolo 10, della legge 29 luglio 2003, n. 229”, in G.U. 30 marzo 2005, n. 73, il quale distingue tra interoperabilità “di base” ed “evoluta”, la prima si riferisce ai “servizi per la realizzazione, gestione ed evoluzione di strumenti per lo scambio di documenti informatici fra le pubbliche amministrazioni e tra queste e i cittadini, la seconda ai “servizi idonei a favorire la circolazione, lo scambio di dati e informazioni, e l’erogazione fra le pubbliche amministrazioni e tra queste e i cittadini”. Non ci si riferisce più alla interconnettività ma alla “connettività” con ciò intendendo “l’insieme di servizi di trasporto di dati e di interoperabilità di base”.

56

Cfr. R.BORRUSO – C.TIBERI, L’informatica per il giurista. Dal bit a internet, Giuffrè, Milano, 2001, 518.

57 _{Per la differenza tra i sistemi informativi, costituiti dall’insieme delle informazioni, ed il sistema}

informatico, che può essere definito come “quella parte del sistema informativo, in cui informazioni sono raccolte, elaborate, archiviate, scambiate mediante l’uso delle tecnologie della informazione e della Comunicazione”, v. G.SANTUCCI, Introduzione ai sistemi informativi, p. 4-6, in C. BATINI – G. SANTUCCI (a cura di), Sistemi Informativi per la Pubblica Amministrazione:

Nel procedimento amministrativo digitale, le procedure saranno svolte direttamente dagli elaboratori i quali, utilizzando i dati a disposizione, saranno in grado di svolgere l’intera procedura, anche interagendo con i dati di altre amministrazioni58.

Non più un procedimento svolto dai funzionari della PA ma un procedimento amministrativo gestito e sviluppato direttamente da apparecchiature informatiche e tecnologiche. Non sarà più necessario richiedere materialmente, per esempio per mezzo fax o anche per posta elettronica, dati ad altri uffici o ad altre amministrazioni, ma saranno direttamente i supporti informatici che grazie alla cooperazione applicativa reperiranno e gestiranno automaticamente tutti i dati necessari per lo svolgimento e la conclusione del procedimento amministrativo.

Per ottenere il predetto risultato nel senso di un procedimento gestito interamente da macchine - sicuramente allo stato ancora futuristico per via delle resistenze organizzative e culturali radicate nell’ambito della PA - al fine di agevolare cittadini e/o imprese e rendere più efficiente l’azione della PA59, è necessario, prima di tutto, che le pubbliche amministrazioni o gli uffici di una medesima amministrazione collaborino tra loro in vista dell’integrazione e del raccordo dei procedimenti di rispettiva competenza, e secondariamente, è indispensabile attribuire rilevanza giuridica e validità ai documenti informatici ed allo scambio di questi ultimi tra uffici e tra amministrazioni, a condizione che tale invio sia realizzato attraverso le applicazioni del sistema pubblico di connettività60 Occorre pertanto realizzare banche dati che possano interagire tra loro, e non solo per trasmettere dati, ma per utilizzare ed elaborare i dati stessi nell’ambito di una procedura amministrativa predefinita.

In un sistema amministrativo telematico globale occorrono pertanto banche dati che rendano concreta l’interconnessione e l’interoperabilità61 e conseguentemente la cooperazione applicativa.

Le banche dati62, che possono essere costituite sia attraverso l’imputazione manuale dei dati da parte dell’operatore, sia, per così dire, naturalmente, rappresentano una componente

58

Cfr. C.D’ORTA, Il sistema pubblico di connettività: un approccio nuovo alle esigenze della rete

delle pubbliche amministrazioni, in Giornale di diritto amministrativo n. 7/2005, 95.

59

Questo concetto è ribadito più volte, con diverse valenze, nel Codice dell’amministrazione digitale: nell’articolo 12, comma 2, relativamente all’organizzazione dei rapporti tra le amministrazioni; nell’articolo 15, comma 2, relativamente alla semplificazione dei procedimenti e delle attività; nell’articolo 50, comma 1, per quanto attiene alla fruibilità dei dati.

60

Articolo 76 del CAD.

61

Se è vero che si può avere interconnessione tra le reti senza interoperabilità, non è invece vero il contrario, nel senso che l’interoperabilità richiede necessariamente l’interconnessione.

62

V. AA.VV., voce: “Banca dati”, Nuovo dizionario di informatica, Milano, Mondadori, 2002, 53- 54, ove le banche di dati o base di dati o data base, sono definite come raccolte di grandi quantità

essenziale di un sistema interconnesso ed interoperabile63 ed un elemento indispensabile perché possa realizzarsi completamente un procedimento amministrativo telematico.

La banca dati si configura quale “ evoluzione dei tradizionali archivi cartacei” attraverso l’utilizzo di supporti informatici, sia in riferimento alla fase di inserimento dei dati, sia a quella della registrazione e conservazione dei dati che a quella dell’elaborazione delle informazioni64.

Le banche dati, che rappresentano esse stesse l’espressione concreta delle innovazioni tecnologiche, sono poi fruibili, anche contestualmente da un numero elevato di soggetti, grazie proprio agli strumenti tecnologici che rendono più veloci la ricerca e l’aggiornamento dei dati in esse contenuti65.

di dati, memorizzate su supporti magnetici (memoria di massa) e fruibili facilmente dagli utenti. telematico. La banca dati è in sostanza una evoluzione dei tradizionali archivi cartacei attraverso l’utilizzo di supporti informatici, sia in riferimento alla fase di inserimento dei dati, sia a quella della registrazione e conservazione dei dati che a quella dell’elaborazione delle informazioni.

63

V. A. MASUCCI, Atto amministrativo informatico, voce dell’Enciclopedia del diritto, I, agg., Giuffrè, Milano, 1997. L’autore precisa che “i dati che l'amministrazione può acquisire provengono, in linea generale, dall'amministrazione stessa e/o dal privato richiedente. Non sempre, però, i dati di cui l'amministrazione ha bisogno sono in possesso della stessa o sono forniti dal privato richiedente. Spesso sono necessari dati riguardanti realtà esterne all'amministrazione decidente, in possesso di altre amministrazioni o di banche-dati”. in quest’ultimo caso è necessario poter accedere tramite la rete a queste informazioni, e di acquisire gli atti necessari. Risulta pertanto necessaria l’«integrazione o interconnessione dei sistemi informatici», prevista dal legislatore all'art. 1 comma 4 d.lgs. 12 febbraio 1993, n. 39.

64

Nel linguaggio informatico vi è differenza tra dato ed informazione. Dati sono i valori che vengono archiviati nel data base. Sono valori statici, ovvero conservano lo stesso stato finché non vengano modificati tramite un processo manuale o automatizzato. Il senso dei dati viene dato dalla loro elaborazione, ovvero dalla combinazione ragionata che produce informazione. Le informazioni, pertanto, sono dati elaborati in modo da renderli significativi, utili ed utilizzabili. A differenza dei dati le informazioni sono dinamiche, variano in relazione ai dati archiviati nel data base ed alle diverse combinazioni in cui i dati vengono raggruppati, collegati, interpretati tra loro. Per ottenere, dai dati, informazioni significative è indispensabile che questi siano elaborati ed in qualche modo trasformati. Cfr. M.J. HERNANDEZ, Progettare database. Guida pratica alla

creazione di database relazionali, Milano, Mondadori, 2003, 45.

65

V. M.J. HERNANDEZ, Progettare database. Guida pratica alla creazione di database relazionali, Milano, Mondadori, 2003, 3-41, ove sono individuate le diverse tipologie di data base e quale logica segue la loro progettazione, in particolar modo quella del data base relazionale. Il modello di data base più diffuso è quello “relazionale”. In questo modello i dati sono collegati tra loro da delle “relazioni”, che l’utente percepisce visivamente come delle tabelle, ed attraverso le quali sono recuperati i dati sottoforma di informazioni, attraverso delle richieste poste mediante apposito software, più precisamente mediante un preciso linguaggio di interrogazione. Questo modello, Comunemente utilizzato nelle applicazioni aziendali (controllo d’inventario, gestione dei pazienti o del personale, operazioni bancarie, elaborazione di ordini, programmazione di eventi, etc.), ha però dimostrato lacune in applicazioni di tipo CAD (computer aided design) utilizzate nel campo della progettazione (ingegneria, architettura) ed in quelle GIS (sistemi informativi geografici). Al fine di colmare tali carenze sono stati sviluppati dei nuovi modelli di data base tra i quali rilevano quello object oriented basato sulla programmazione ad oggetti che sfrutta il database relazionale come se fosse un semplice “archivio dati”. Il modello orientato agli oggetti integra il significato stesso dei dati attraverso l’associazione ad essi di veri e propri algoritmi. L’insieme dei dati e degli algoritmi è ciò che costituisce un oggetto. L’oggetto oltre alla struttura formale del dato eredita anche i

I dati contenuti negli archivi elettronici possono essere testuali, numerici, visuali, sonori. Così come di diverso tipo saranno gli archivi che li ospiteranno. Ne consegue che anche il documento amministrativo può anch’esso assumere “ forme rappresentative” diverse66. La “disponibilità telematica dei dati”, però, non riguarda solo il profilo legato alla presenza dei dati sul sistema ma il fatto stesso che venga consentita giuridicamente “la possibilità di accedere ai dati senza restrizioni non riconducibili a esplicite norme di legge”, principio espressamente previstodall’art. 1 lett. o), del Codice della PA digitale67.

Ad esso si ricollega l’art. 50 del Codice della PA digitale, rubricato “Disponibilità dei dati delle pubbliche amministrazioni” il quale, al comma 1, prevede che “i dati delle pubbliche amministrazioni sono formati, raccolti, conservati, resi disponibili e accessibili con l’uso delle tecnologie dell’informazione e della Comunicazione che ne consentano la fruizione e riutilizzazione, alle condizioni fissate dall’ordinamento, da parte delle altre pubbliche amministrazioni e dai privati; restano salvi i limiti alla conoscibilità dei dati previsti dalle leggi e dai regolamenti, le norme in materia di protezione dei dai personali ed il rispetto della normativa Comunitaria di riutilizzo delle informazioni del settore pubblico”.

Qualsiasi pubblica amministrazione, pertanto, fatti salvi i limiti previsti dalla legge, potrà utilizzare “qualunque dato trattato” da un’altra amministrazione68, purché “ l’utilizzazione del dato sia necessaria per lo svolgimento dei compiti istituzionali dell’amministrazione richiedente, senza oneri a carico di quest’ultima”69.

metodi, le funzioni elaborative ad esso associate, nonché tutte le caratteristiche della classe cui il dato appartiene. Il vantaggio offerto dalle basi di dati orientate agli oggetti consiste nella “possibilità di memorizzare qualsiasi tipologia di dato […] caratteri, cifre, immagini, suoni e sequenze video […] interi programmi o parte di essi”. Cfr. anche AA.VV., Informatica aziendale, Milano, McGraw-Hill, 1999, 77-79. Quest’ultima tipologia sembrerebbe quella più compatibile con la possibilità di archiviazione di documenti non necessariamente testuali.

66

Cfr. la legge 241/1990 ove, all’art. 22, comma 2, definiva documento informatico «ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni, formati dalle pubbliche amministrazioni o, comunque utilizzati ai fini dell’attività amministrativa». Le modifiche apportate dalla l. 15/2005 sono intervenute anche sulla definizione di documento amministrativo, il quale viene definito dal nuovo art. 22, comma 1, lett. d) come «ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale».

67

Sulla titolarità dei dati trasferiti da un database pubblico ad altra amministrazione cfr. G. FROSIO,

Guida al Codice della Pubblica Amministrazione Digitale. La digitalizzazione della PA alla luce del D. Lgs. 7 marzo 2005, n. 82, Napoli, Simone, 2005, 93 ss.

68

Limiti rinvenibili dunque nelle leggi e nei regolamenti in materia di accesso, tutela della privacy, art. 50, comma 2, del Codice della PA digitale. Sul punto si veda I.D’ELIA CIAMPI, L’informatica

e le banche dati pubbliche, in S.CASSESE (a cura di), Trattato di diritto amministrativo, Giuffrè, Milano, 2003, 1660 ss..

69

Salvi i casi previsti dalla norma di eventuali costi eccezionali sostenuti dall’amministrazione cedente, (art. 50, comma 2, del Codice della PA digitale).

Attualmente, per far sì che abbiano valore giuridico gli scambi di dati tra amministrazioni, effettuati dai sistemi informativi con modalità diverse dal tradizionale invio cartaceo, le pubbliche amministrazioni interessate hanno dovuto stipulare specifici accordi e convenzioni. Le caratteristiche tecnologiche del sistema pubblico di connettività, anche in termini di qualità e sicurezza, consentono, invece, di dettare un principio in base al quale lo scambio di dati effettuato grazie alle tecnologie proprie del sistema produce sul procedimento amministrativo gli stessi effetti giuridici di un normale invio documentale senza necessità di specifici accordi tra singole amministrazioni e per singoli procedimenti. Occorre, tuttavia, che siano definiti dei protocolli tali da consentire a ciascun sistema di accedere alle banche dati della altre amministrazioni coinvolte, ma unicamente per ottenere i dati necessari per lo specifico procedimento interessato.

Le norme vigenti delineate dalla più recente legislazione consentono, in tal modo, l’immediata applicabilità delle tecnologie quale strumento di supporto per lo svolgimento dei procedimenti, e, costituiscono principi giuridici fondamentali per i procedimenti attuati con le tecnologie ICT secondo le regole della cooperazione applicativa.