Fino ad oggi si è ritenuto non applicabile alle AdSP il decreto legislativo n. 150 del 27 ottobre 2009 che disciplina il sistema di valutazione delle performance nelle pubbliche amministrazioni. Al momento risulta che esse non abbiano costituito un Organismo interni di valutazione (OIV) secondo i criteri stabiliti dagli artt. 2 e 14 del d.lgs. 150/2009. In tema di valutazione delle
performance amministrative dei dipendenti si registrano, quindi, comportamenti eterogenei e
differenti.
Ad esempio, l’AdSP di Venezia ha costituito un nucleo di valutazione composto dal personale interno e da due membri esterni. L’AdSP di Cagliari, invece, non ha costituito al momento alcun nucleo di valutazione, ma ne ha previsto l'istituzione.
Pur rientrando la questione relativa al sistema di valutazione delle performance e degli OIV nelle dirette competenze del Dipartimento della Funzione Pubblica si ritiene che, considerato che le AdSP sono tenute al rispetto della l. 190/2012 e del d.lgs. 33/2013 (cfr. “Premessa”), esse debbano costituire gli OIV.
Tale conclusione appare inoltre supportata dalla recente Direttiva n. 245 del 31.05.2017, emanata dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, recante la «Individuazione degli obiettivi
finalizzati alla determinazione della parte variabile dell’emolumento dei Presidenti delle Autorità di Sistema Portuale per l’anno 2017». Nella Direttiva, tra gli obiettivi operativi che i Presidenti
devono raggiungere, quello indicato al n. 1) C3, fa esplicito riferimento alla costituzione di idonei Organismi interni di valutazione (OIV), secondo il modello indicato dal d.lgs. 150/2009.
Per quanto riguarda il ruolo degli OIV in materia di prevenzione della corruzione e trasparenza si richiama quanto già rilevato nel PNA 2016 (§ 5.3).
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II – LA GESTIONE DEI COMMISSARI STRAORDINARI NOMINATI DAL GOVERNO
Premessa
Con il presente approfondimento, l’Autorità Nazionale Anticorruzione ha scelto di dare indicazioni sull’applicazione della normativa sulla prevenzione della corruzione e sulla trasparenza ai Commissari straordinari nominati dal Governo. Si tratta, infatti, di organi straordinari che hanno un elevato tasso di atipicità ed eterogeneità organizzativa e funzionale, individuati per esigenze di coordinamento operativo tra amministrazioni statali ovvero che agiscono in sostituzione di amministrazioni pubbliche ordinarie, a cui spesso sono attribuiti rilevanti poteri amministrativi nonché la gestione di ingenti risorse finanziarie.
Anche sulla base di richieste di chiarimenti provenienti da diverse amministrazioni e in particolare dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri (PCM), per essi si è posto il problema di individuare orientamenti comuni al fine di presidiare fenomeni di maladministration pure riscontrati nel passato. Assodata l’applicazione anche a tali organi della normativa in questione, la predisposizione di un apposito approfondimento nel presente Aggiornamento al PNA è funzionale anche alla vigilanza dell’ANAC.
Su richiesta espressa della Presidenza del Consiglio dei Ministri, l’Autorità ha quindi avviato un approfondimento con la Presidenza stessa e le altre amministrazioni individuate sulla base di una valutazione congiunta ANAC e PCM. È stato quindi costituito un Tavolo di lavoro al quale, oltre alla PCM, hanno partecipato rappresentanti del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare nonché alcuni Commissari straordinari che svolgono attività afferenti a competenze di detti ministeri.
La disciplina delle attività e delle funzioni dei Commissari straordinari è per lo più contenuta in molteplici norme speciali di difficile riconduzione a sistema. Talvolta la disciplina di dettaglio si rinviene quasi del tutto nei decreti di nomina dei Commissari stessi.
I Commissari straordinari sono figure cui il legislatore ricorre per sopperire a carenze e malfunzionamenti dell’organizzazione amministrativa ordinaria o per svolgere determinati programmi e progetti. In taluni casi, il Commissario straordinario si sostituisce interamente all’amministrazione competente per le funzioni specificamente previste dalla legge o individuate nei provvedimenti di nomina; in altri casi tale figura è nominata per lo svolgimento di un incarico specifico o per realizzare programmi e progetti determinati; in altri casi ancora, la nomina è volta a far esercitare funzioni, delegate dal Governo, di coordinamento e di vigilanza per l’esecuzione di interventi programmati di particolare rilevanza da parte delle amministrazioni ordinariamente competenti, con la possibilità di esercizio di poteri sostitutivi da parte del Commissario straordinario.
Alla luce di queste peculiarità solo sinteticamente illustrate, l’obiettivo del presente approfondimento è quello di prospettare una razionalizzazione di alcuni dei numerosi profili di complessità che caratterizzano le gestioni commissariali individuando tratti comuni al fine di
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poter formulare indirizzi per l’applicazione della normativa di prevenzione della corruzione di cui alla l. 190/2012 e ai decreti attuativi.
Occorre sin da subito chiarire che non rientrano nell’oggetto del presente approfondimento i Commissari straordinari che si sostituiscono agli organi delle amministrazioni e degli enti pubblici centrali, regionali o locali così come i commissari delegati ai sensi dell’art. 5, commi 4 e 4-bis, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 per la Protezione civile. Per tali Commissari valgono le regole generali sugli organi delle amministrazioni e degli enti pubblici, quelle sugli enti locali e territoriali nonché le disposizioni previste dalla normativa anticorruzione (art. 42, co. 1-bis del d.lgs. 33/2013).
Le figure commissariali di cui si tiene conto nel presente approfondimento sono, sia pure in modo non esaustivo e ferme restando le singole normative speciali:
- i Commissari straordinari rientranti nell’ambito di applicazione dell’art. 11, legge 23 agosto 1988, n. 400 nominati con decreto del Presidente della Repubblica (Commissari straordinari del Governo) al «fine di realizzare specifici obiettivi determinati in relazione a
programmi o indirizzi deliberati dal Parlamento o dal Consiglio dei ministri o per particolari e temporanee esigenze di coordinamento operativo tra amministrazioni statali» e «ferme restando le attribuzioni dei Ministeri, fissate per legge», nonché i Commissari straordinari
nominati con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri per il perseguimento di specifici compiti previsti da leggi speciali;
- i Commissari straordinari nominati con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri con i poteri delegati di cui all’art. 20, decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185 che ricevono l’incarico in relazione ad «interventi programmati nell’ambito del Quadro Strategico
Nazionale programmazione nazionale, ritenuti prioritari per lo sviluppo economico del territorio e per le implicazioni occupazionali e i connessi riflessi sociali, nel rispetto degli impegni assunti a livello internazionale»;
- i Commissari straordinari nominati con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri con i poteri sostitutivi previsti dall’art. 13, decreto-legge 25 marzo 1997, n. 67 convertito con l. 135/1997 che ricevono l’incarico in relazione alla realizzazione di opere e lavori «ai
quali lo Stato contribuisce, anche indirettamente o con apporto di capitale, in tutto o in parte ovvero cofinanziati con risorse dell’Unione europea, di rilevante interesse nazionale per le implicazioni occupazionali e i connessi riflessi sociali, già appaltati o affidati a general contractor in concessione o comunque ricompresi in una convenzione quadro oggetto di precedente gara e la cui esecuzione, pur potendo iniziare o proseguire, non sia iniziata o, se iniziata, risulti anche in parte temporaneamente comunque sospesa».
Avuto riguardo alle tipologie elencate che, si ripete, sono solamente esemplificative, è possibile riscontrare che l’amministrazione che procede alla nomina del Commissario straordinario, in genere la PCM, non sempre è anche quella cui afferiscono le principali attribuzioni di indirizzo e vigilanza sulla gestione commissariale. Nel corso dei lavori si è tenuta presente questa possibile dicotomia per differenziare le responsabilità delle amministrazioni centrali ai fini dei profili
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applicativi della normativa di prevenzione della corruzione e della trasparenza. L’amministrazione che, congiuntamente o meno al potere di nomina o di designazione (in caso di nomina con d.P.R.), esercita i principali poteri di indirizzo e vigilanza, in senso ampio, sulle gestioni commissariali è indicata, nel presente documento, come “Amministrazione di riferimento”.
Tenuto conto dell’eterogeneità e della numerosità delle gestioni commissariali, il gruppo di lavoro ha convenuto, in via preliminare, che, auspicabilmente presso la PCM e previa valutazione della fattibilità e degli oneri finanziari dell’iniziativa, sia istituita un’Anagrafe unica dei Commissari straordinari e delle strutture di riferimento degli stessi. Si è poi ritenuto di approfondire i seguenti aspetti organizzativi e procedurali:
le procedure e i decreti di nomina dei Commissari straordinari con particolare riferimento
all’applicazione di eventuali misure di trasparenza;
la nomina del RPCT e la predisposizione del PTPC nelle gestioni commissariali;
l’analisi di alcune delle aree di maggior rischio corruttivo comuni alle diverse tipologie di
Commissari straordinari;
l’applicabilità della normativa di prevenzione della corruzione e della trasparenza agli enti
a supporto dei Commissari straordinari (tra cui i c.d. soggetti attuatori), ove previsti.