4. Stato-Privati, un rapporto in continuo sviluppo 1 Premessa
4.2 La Legge Ronchey: il contesto di riferimento
Gli anni precedenti all'emanazione di questa legge - tralasciando un'analisi approfondita della famosissima legge Bottai del 1 giugno 1939 n.1089, fondamento della legislazione italiana inerente alla tutela per oltre un cinquantennio46, che ha introdotto concetti–chiave ancor oggi validi nel
nostro ordinamento – come, ad esempio, la procedura del vincolo sui beni privati riconosciuti di pubblico interesse, le disposizioni atte alla conservazione, all'integrità e alla sicurezza dei beni, oltre che alla loro pubblica godibilità - e della legge del 26 aprile 1964, n. 310, con cui era stata istituita una “Commissione d’indagine per la tutela e la
valorizzazione delle cose d’interesse storico, archeologico, artistico e del paesaggio”, la cosiddetta Commissione Franceschini dal nome del suo
Presidente, la quale aveva portato alla redazione, due anni dopo, di 84 “Dichiarazioni” frutto della collaborazione tra giuristi e storici dell’arte - erano stati caratterizzati, perlopiù, dalla elaborazione di normative di carattere prevalentemente costitutivo47. Ci si riferisce, in particolare, ai
provvedimenti istitutivi e regolamentari di due tra i principali attori del sistema dei beni e delle attività culturali in Italia: l'allora Ministero dei Beni Culturali e Ambientali – oggi Ministero per i beni e le attività culturali e del Turismo (MiBACT), istituito da Giovanni Spadolini48 con il D.L. 14
dicembre 1974, nr. 65749 ed entrato in funzione con la legge del 29
gennaio 1975 n. 550 , al quale ha fatto seguito il regolamento contenente
norme in materia di organizzazione del Ministero, approvato con d.p.r. 3
46 Intesa San Paolo e Centro ASK Bocconi, La Gestione del patrimonio artistico e
culturale in Italia: la relazione tra tutela e valorizzazione, p. 19
47 http://www00.unibg.it/dati/corsi/5878/37887-2009-2010%20Politiche%20culturali.pdf 48Ministro in carica fino al 12 febbraio 1976
49 http://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:decreto.legge:1974-12-14;657 50 http://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:legge:1975-01-29;5
dicembre 1975, nr. 80551 – e le Regioni, già presenti nominalmente sulla
carta costituzionale del 1948 ed istituite definitivamente nel 1972.
4.2.1 Il Ministero
L’importanza dell’istituzione di un Ministero apposito per il governo e la gestione del settore dei beni culturali e ambientali (nonché, ora, dello sport e del turismo) è evidente se si pensa che essa
“da un lato, ha definito un nuovo interlocutore in sede parlamentare e di Governo capace di raccogliere le numerose istanze a difesa del patrimonio culturale e del suo sviluppo e di sostenerle nelle opportune sedi istituzionali; dall’altro ha creato le premesse per investire la tematica in oggetto di una innovata centralità nel dibattito politico, contrariamente al passato quando la materia era di competenza del Ministero della Pubblica Istruzione”52.
Dal 1975, quindi, quelle che erano le “Antichità e belle arti” assunsero la nominazione di “Beni culturali”. Come è stato notato da più parti,
«Antichità e belle arti» era un’etichetta incentrata solo sui contenuti di ciò che era soggetto a speciali norme tutela; “Beni culturali”, al contrario, allude non solo al significato culturale di ciò che va tutelato, ma anche al suo valore patrimoniale in senso stretto, e, quindi, se non proprio alla sua traducibilità in termini monetari, al suo valore economico indiretto. Le intenzioni erano ottime: puntare sul valore economico del patrimonio culturale per ottenere più
51 http://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?
finanziamenti per la tutela53.
Dagli anni Novanta, sotto una forte spinta “federalista” che ha coinvolto più di un settore, sono stati dunque adottati dei provvedimenti che tentassero di disciplinare, seppur in maniera inorganica e disgiunta, i rapporti tra lo Stato, le Regioni, i Comuni per quanto riguardava gli interventi di tutela, di valorizzazione dei beni culturali, nonché le modalità di coinvolgimento dei privati nella loro gestione e valorizzazione.
Con il D. lgs 20 ottobre 1998, n.36854, poi, il Ministero55 ha subito una
importante azione di ristrutturazione a livello di amministrazione centrale, assumendo una nuova denominazione, Ministero per i Beni e le Attività Culturali (MiBAC). Come per il mutamento avvenuto vent'anni prima, anche il passaggio a questa nuova sigla indica implicitamente vari aspetti: il termine “attività culturali”, infatti, dà un'indicazione riguardo i nuovi obiettivi del Ministero stesso in termini di redazione ed applicazione di politiche rivolte sempre più alla promozione e alla valorizzazione attiva dei beni culturali, in termini sia economici che gestionali56.
53 http://www.patrimonioculturale.net/evoluzione_legislazione.htm
54 Decreto legislativo 20 ottobre 1998, n. 368, Istituzione del Ministero per i beni e le
attivita' culturali a norma dell'articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59, pubblicato in
Gazzetta Ufficiale n.250 del 26-10-1998
55 Alla cui guida si sono succeduti Walter Veltroni (dal 18 maggio 2006 al 21 ottobre 2001) e Giovanna Melandri (dal 21 ottobre 2001 all'11 giugno 2001)
56 La rete terriotiale del Ministero è composta da:
- le Direzioni Regionali per i beni culturali e paesaggistici, diciassette in altrettante regioni, che coordinano le attività delle altre strutture periferiche presenti nel territorio e curano i rapporti tra il Ministero e le regioni, gli enti locali e le altre istituzioni presenti;
- le Soprintendenze, settantadue divise tra beni archeologici (19), beni architettonici e paesaggistici (25) beni storico artistici ed etno-antropologici (20) e otto miste;
I beni culturali, visti come “statici” ed inerti, devono essere dinamizzati nel contesto di un'attività per poter generare valore57. La tradizione alta e
radicata di tutela del patrimonio culturale si trova quindi a dover fare i conti con le sempre maggiori spinte centrifughe a concepirlo in maniera meramente economicistica e ad asservirne i contenuti alle nuove tecnologie. In particolare, si è parlato di illusione della digitalizzazione58.
L'approvazione e l'implementazione di tale decreto è stata di fondamentale importanza, in quanto ha trasferito al Ministero anche delle competenze che fino a quel momento erano state disgiunte, ovvero quelle della promozione dello sport e delle attività dello spettacolo in tutte le sue espressioni, dal cinema al teatro, dalla danza alla musica. Ampliamento di compiti e di funzioni che ha però reso il settore dei beni culturali piuttosto circoscritto e che, a causa della loro importanza strategica, hanno finito per concentrare su di sé la maggior parte delle attenzioni – e, soprattutto, dei fondi - anche in ambito programmatico e decisionale, finendo per mettere in secondo piano l'arte e la cultura, la cui promozione avrebbe dovuto essere invece il tema centrale. L'amministrazione regionale e periferica del Ministero ha visto quind ampliarsi sensibilmente le proprie funzioni, restando però inalterata sotto
- l a Soprintendenze arhivistiche, venti in tutto - 100 Archivi di Stato
- 44 Biblioteche pubbliche statali
57 Attività culturali il cui principio di tutela era stato sancito con la legge 23 luglio 1991 n. 234. Con la successiva legge 8 ottobre 1997 n. 352 era stata poi regolata la “programmazione di attività culturali”, le quali erano state integrate con numerose altre attività, come ad esempio l'organizzazione di mostre ed esposizioni di carattere rilevante in Italie e all'estero o manifestazioni finalizzate alla valorizzazione delle tradizioni culturali locali.
58 Si ricordi, a riguardo, una simile esperienza dall'esito altrettanto fallimentare: la confusa iniziativa di catalogazione informatica dei beni culturali, che nel 1986 ha coinvolto il
il profilo strutturale e risultando, quindi, inefficiente. Nel 2009, in un contesto di riforme tendenti a una maggiore razionalizzazione, nonché all'efficienza e all'economicità della Pubblica Amministrazione, è stata implementata una ulteriore riorganizzazione del Ministero59 che ha
comportato importanti novità60. Tra le più importanti si ricordano
l’istituzione della Direzione Generale per la valorizzazione del Patrimonio Culturale e la costituzione della Direzione Generale per il Paesaggio, le Belle Arti, l’Architettura e l’Arte Contemporanee, con compiti di promozione, sviluppo, conoscibilità e fruibilità del patrimonio culturale61.
Un ulteriore importante accorpamento di funzioni e di competenze del Ministero avviene nell'estate del 2013, quando con la legge 24 giugno 2013 n.7162, allo stesso vengono affidate dal governo Letta le
competenze del turismo, precedentemente pertinenti al Ministero per gli Affari Regionali. È in questa occasione che il Ministero, allora presieduto da Massimo Bray63, ha assunto la denominazione attuale, Ministero dei
beni e delle attività culturali e del turismo, o più semplicemente MiBACT.
59Allora sotto la guida di Sandro Bondi (in carica dal 8 maggio 2008 al 23 marzo 2011)
60 Decreto del Presidente della Repubblica 2 luglio 2009, n.91, Regolamento recante
modifiche ai decreti presidenziali di riorganizzazione del Ministero e di organizzazione degli Uffici di diretta collaborazione del Ministro per i beni e le attivita' culturali.
61http://www.beniculturali.it/mibac/export/MiBAC/sito- MiBAC/MenuPrincipale/Ministero/index.html
62 Legge 24 giugno 2013, n. 71, Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-
legge 26 aprile 2013, n. 43, recante disposizioni urgenti per il rilancio dell'area industriale di Piombino, di contrasto ad emergenze ambientali, in favore delle zone terremotate del maggio 2012 e per accelerare la ricostruzione in Abruzzo e la realizzazione degli interventi per Expo 2015. Trasferimento di funzioni in materia di turismo e disposizioni sulla composizione del CIPE. Pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
n. 147 del 25 giugno 2013 ed entrata in vigore il 26 giugno 2013
Nell'agosto dello stesso anno è stata istituita, “con il compito di definire le metodologie più appropriate per armonizzare la tutela, la promozione della cultura e lo sviluppo del turismo, identificando le linee di modernizzazione del Ministero e di tutti gli enti vigilati, con riguardo alle competenze, all’articolazione delle strutture centrali e periferiche e alla innovazione delle procedure”64, la Commissione per il rilancio dei beni
culturali ed il turismo e per la riforma del Ministero in base alla disciplina sulla revisione della spesa. Un percorso lungo e tortuoso dunque, il cui sviluppo continua ancora oggi. È del 2014, infatti, la cosiddetta Riforma Franceschini65, che tanto scalpore sta avendo e che verrà
successivamente analizzata.
4.2.2 Le Regioni
Quanto alla nascita delle Regioni, organi istituzionali forte a livello territoriale capaci, negli intenti del legislatore, di assumere un ruolo di indirizzo e di controllo per le realtà locali cui negli anni successivi sono state trasferite sempre maggiori competenze e funzioni, essa ha incentivato la nascita e lo sviluppo nel tempo di un sistema integrato di valorizzazione e di promozione culturale nell’ambito dei diversi territori regionali. È tuttavia da riscontrare come, nonostante le deleghe sempre maggiori affidate dal Ministero a tali enti nel corso degli anni – con la Legge Bassanini (L. 15 marzo 1997 n.59) che pur riaffermando la competenza statale della tutela ha stabilito numerose deleghe per il
64http://www.beniculturali.it/mibac/export/MiBAC/sito-
MiBAC/Contenuti/MibacUnif/Comunicati/visualizza_asset.html_1878610974.html
conferimento di funzioni e compiti alle Regioni e agli enti locali e con la successiva legge del 31 marzo 1998 n. 112, con la quale sono state stabilite delle possibili vie di collaborazione tra Stato, Regioni ed enti locali anche in termini di avvio di politiche di tutela e di valorizzazione e promozione del patrimonio culturale - le Regioni abbiano disatteso via via tutti gli impegni, sub-delegando le competenze ai Comuni. Un rapporto, quello tra Ministero e Regioni, dalle molteplici sfaccettature e tuttora irrisolto e caratterizzato da molteplici problemi.