Le linee generali dell’iniziativa e lo stato dell’arte

La Commissione europea, dopo che la Direttiva 99/44/CE è stata recepita nella maggior parte degli Stati membri, ha da subito constatato che nonostante gli sforzi profusi per la creazione di un mercato unico che facilitasse il commercio transfrontaliero le differenze normative tra i vari Stati rimanevano pur sempre considerevoli.

Abbandonato l’ambizioso progetto di proporre un Codice Europeo dei contratti, l’8 ottobre del 2008 è stata adottata una proposta di nuova direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio “sui diritti dei consumatori”. La proposta n. 2008/0196 (cod.

COM(2008) 614 def.) era già oggetto di discussione nel Riesame della Commissione europea dell'acquis relativo ai consumatori, avviato nel 2004 e pubblicato nel 2007¹¹⁵, e prevede l’abrogazione di quattro direttive esistenti¹¹⁶ e la sostituzione con una nuova direttiva.

Il testo propone un intervento di revisione della normativa comune che vincola l’insieme degli Stati membri dell’Unione europea in materia di contratti dei consumatori negoziati fuori dai locali commerciali, di clausole abusive, di contratti a distanza e degli aspetti della vendita e delle garanzie dei beni di consumo. Il punto di maggior rilievo è rappresentato dall’art. 4 che abbandona il principio di armonizzazione minima che aveva caratterizzato le direttive precedenti, per imporre imperativamente una disciplina dalla quale gli Stati membri non potranno discostarsi con i provvedimenti di recepimento e alla quale dovranno uniformare la legislazione vigente in materia.

La base giuridica della proposta è l’art. 95 del Trattato, che concerne l’instaurazione ed il funzionamento del mercato interno e non già, come ci si poteva attendere, l’art. 153 sulla tutela dei consumatori.

115 CE Cons. Doc. 6307/2007, COM (2006) 744.

116Le quattro direttive sono: la Direttiva 85/577/CEE del Consiglio, del 20 dicembre 1985, per la tutela dei consumatori in caso di contratti negoziati fuori dei locali commerciali; la Direttiva 93/13/CEE del Consiglio, del 5 aprile 1993, concernente le clausole abusive nei contratti stipulati con i consumatori; la Direttiva 97/7/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 maggio 1997, riguardante la protezione dei consumatori in materia di contratti a distanza; e la Direttiva 1999/44/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 maggio 1999, su taluni aspetti della vendita e delle garanzie dei beni di consumo.

66 La direttiva per entrare in vigore deve essere approvata dal Parlamento europeo e dai governi dell’UE in sede di Consiglio dei ministri, secondo la procedura di codecisione definita dall’art. 251 Tratt. CE. Il testo è stato trasmesso il 13 ottobre 2008 e risulta ancora all’esame del Parlamento europeo e del Consiglio e nessuna previsione attendibile può essere fatta, al momento, circa i tempi e i modi della sua adozione.

Sono state subito attivate le procedure di consultazione del Comitato Economico e Sociale Europeo (obbligatoria) e del Comitato delle Regioni (facoltativa) e via via anche i Parlamenti nazionali hanno indirizzato le loro osservazioni agli uffici comunitaria competenti. A più di due anni dall’avvio dell’iter è possibile, quindi, tratteggiare il quadro delle reazioni suscitate dall’iniziativa.

La necessità di un assestamento dell’acquis comunitario in materia di tutela dei consumatori è stata auspicata da tutti. Posizioni divergenti, invece, si sono riscontrate sull’approccio adottato dalla Commissione in merito all’individuazione dello strumento e alle misure concretamente definite dal progetto. In via generale si rilevano opinioni contrastanti tra consumatori e operatori commerciali, anche in Italia.

I primi ritengono che l’adozione del testo proposto con la clausola di armonizzazione massima conduca ad una restrizione dei diritti dei consumatori, mentre le organizzazioni imprenditoriali sostengono la scelta della Commissione, di cui apprezzano l’asserita capacità di ridurre i costi amministrativi e contrattuali che gravano sugli operatori professionali che vogliono operare in Europa¹¹⁷.

Contro la scelta dell’armonizzazione completa, prevista nell’art. 4 della proposta di direttiva, si è pronunciato il Bundesrat tedesco; similmente il Senato francese, che ha ritenuto opportuno uniformare le principali definizioni, ma si è opposto alle misure che non permetterebbero più agli ordinamenti degli Stati membri di conservare le proprie specificità; analogo orientamento emerge nel Regno Unito¹¹⁸.

117 Da uno studio condotto dalla Commissione europea emerge che l’armonizzazione massima delle normative a tutela del consumatore farebbero diminuire i costi per le imprese che utilizzano metodi di vendita a distanza di circa il 97%. L'impatto di valutazione mostra che per esempio un venditore a distanza che già opera nel suo paese d'origine sarà in grado di espandere le sue vendite negli altri 26 Stati membri con un costo di € 2.153,00 invece degli € 70.526,00 che occorrono attualmente. Per un venditore che vuole avviare un’attività di vendita a distanza il costo per adeguarsi alla regolamentazione dei 27 Stati membri passerà dagli attuali € 70.526,00 alla più considerevole cifra di € 5.526,00.

118 All’attenzione della Commissione sono giunti i pareri del Senato francese, del Bundesrat tedesco, dell’House of Lord del Regno Unito e del Parlamento greco. I documenti si possono consultare all’indirizzo http://www.ipex.eu/ipex/cms/home/Documents/dossier_COD20080196 e le relative repliche della Commissione all’indirizzo http://ipex.eu/ipex/cms/home/op/edit/pid/4?matrix=2597yes#20080614 .

67 Ancora più severo è stato il parere del Comitato Economico e Sociale Europeo, argomentato con un’articolata analisi che muove dall’art. 153 Tratt. CE. Questa disposizione impegna la Comunità a “promuovere gli interessi dei consumatori ed assicurare un elevato livello di protezione”, ma limita l’ampiezza dei suoi poteri di intervento in ragione della competenza condivisa degli Stati membri: il par. 5 prescrive, infatti, che le misure adottate dal Consiglio “non impediscono ai singoli Stati di mantenere o di introdurre misure di protezione più rigorose”.

La critica più aspra il CESE la riserva alla scelta dell’art. 95 come base giuridica della proposta che riduce il consumatore ad “attore razionale, avveduto e informato, che prende le sue decisioni esclusivamente secondo una logica di concorrenza e la cui protezione potrebbe consistere, in sintesi, nel mettere a sua disposizione informazioni migliori e più ampie”.

Drastiche pure le considerazioni politiche del Comitato delle Regioni, secondo cui doveva essere mantenuta la scelta di armonizzazione minima, in quanto la sola conforme all’art. 153,5 Tratt. CE.

Soltanto il legislatore italiano il quale, abituato a recepire le direttive in maniera letterale e, quindi, adottando già la massima armonizzazione possibile, si è guardato bene dal criticare la proposta e, anzi, il Senato italiano, compiacente verso la scelta dell’armonizzazione massima, ha espresso un parere “favorevole con osservazioni”

consenzienti alla proposta di direttiva¹¹⁹.

La Confindustria ha reso note le proprie osservazioni in data 7 luglio 2009, con le quali “valuta positivamente l’approccio adottato dalla proposta di direttiva” poiché semplifica l’acquis relativo ai diritti dei consumatori e migliora il funzionamento del mercato interno ed ha avanzato osservazioni tese a scongiurare qualsiasi ampliamento della tutela del consumatore. In Italia soltanto il Comitato Nazionale dei Consumatori e degli Utenti (CNCU), nel parere del 13 maggio 2009, ha manifestato tutte le sue perplessità sull’iniziativa che nonostante porti il nome “diritti del consumatore” sembra innanzitutto volta ad eliminare le barriere per i “commercianti che desiderano vendere all’interno del mercato unico europeo.

119 Il parere del Senato italiano è del 17 dicembre 2008, redatto dalla 14ª Commissione permanente (Politiche dell’Unione europea) che ha esaminato la proposta di direttiva è pubblicato, in lingua inglese, all’indirizzo http://www.ipex.eu/ipex/cms/home/Documents/dossier_COD20080196 .

68 Proprio queste forti perplessità manifestate dai parlamenti nazionali, ad eccezione di quello italiano, e dai soggetti coinvolti a vario titolo hanno fatto in modo che, negli ultimi mesi, il Consiglio europeo si attivasse al fine di far progredire la proposta e trovare un equilibrio che permetta a tutti gli Stati membri di accettare una soluzione di compromesso.