2 Paesaggio come «forma sensibile dell’ambiente».
2.3 La legge n 431 del 1985, la c.d legge Galasso.
Rason ricorda come le questioni connesse alla tutela della natura e del paesaggio, sulla base di quanto stabilito dal secondo comma dell’articolo 9 della Costituzione, tornano ad essere in primo piano agli inizi degli anni Ottanta, come conferma l’adozione di un decreto del Ministero dei Beni culturali e Ambientali il cui autore è il sottosegretario Galasso, il d.m. 21 settembre 1984 con il quale sono state sottoposte a vincolo paesaggistico estese zone del territorio nazionale, rappresentate da coste, fiumi, torrenti, corsi d’acqua, montagne, ghiacciai, circoli glaciali, parchi, riserve, boschi, foreste, aree delle Università agrarie o destinate ad usi civici.
Il decreto verrà annullato con la sentenza del T.A.R. Lazio n. 1548 del 31 maggio 1985, ma l’esigenza di disciplinare la materia non solo secondo i criteri fissati dalla legge pre-costituzionale, porterà l’Esecutivo a recepire sostanzialmente il contenuto dell’atto annullato nel d.l. n. 312 del 1985; questo, modificato in sede di conversione, costituirà, secondo la Corte Costituzionale (sentenza n. 151 del 27 giugno 1986), «la chiave di volta dell’intera nuova normativa».
La legge dell’8 agosto 1985 n. 431, «Disposizioni urgenti per la tutela
delle zone di particolare interesse ambientale», (la c.d. legge Galasso),
contiene infatti norme fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica ed integra il precedente d.p.r. n. 616 del 1977 aggiungendo all’art. 82 alcune disposizioni finalizzate ad aumentare notevolmente il numero e le caratteristiche dei beni immobiliari sottoposti a vincolo paesaggistico dalla legge 1497. Essa impone, infatti, «ex lege», il vincolo ai sensi della legge n. 1497 del 1939 su tutti i beni prima elencati, sui territori alpini e appenninici oltre una determinata altitudine, nonché sulle zone umide, sui vulcani e sulle zone di interesse archeologico.
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Una volta individuate le aree, non potranno essere compiuti lavori di alcun genere che possano pregiudicare il loro aspetto esteriore senza la speciale autorizzazione dell’autorità competente.
La stessa legge ha, altresì, introdotto il piano paesistico, obbligatoriamente riguardante l’intero territorio di ogni Regione. Come sottolinea Rason, la legge sottopone a tutela l’intero territorio nazionale e, richiamando quanto disposto dall’articolo 9 della Costituzione, attribuisce alla natura e al paesaggio valore primario «insuscettivo di essere subordinato a qualsiasi altro», secondo quanto chiarito dalla Corte Costituzionale nella sentenza 151 del 1986 65. In riferimento alla legge n. 431 del 1985 Crosetti parla di una legge che costituisce un contributo significativo al problema della tutela del paesaggio, che ha introdotto la nozione di «vincolo paesaggistico», assoggettando a tutela un vasto complesso di aree, direttamente individuate dal legislatore, in virtù del loro «interesse ambientale», in quanto capaci di testimoniare le morfologie sia naturali (coste, fiumi, torrenti, corsi d’acqua, laghi, montagne, foreste, boschi, ghiacciai, parchi, riserve naturali, zone umide, vulcani, etc.) sia umane del territorio (aree archeologiche)66.
L’intenzione del legislatore, sottolinea ancora Crosetti, è quella di estendere l’archetipa nozione di bellezza naturale, di cui alla legge n. 1497 del 1939, al fine di ricomprendere nella tutela beni ed aree che caratterizzano la struttura geografica del territorio nazionale nella sua percezione visibile, quale espressione del patrimonio storico-culturale della Nazione, sulla base delle indicazioni fornite dalla Commissione Franceschini.
65 N. O. RASON, La natura e il paesaggio, cit., p. 79.
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Riprendendo il pensiero di M. Immordino, Crosetti mette in evidenza come, a seguito dell’entrata in vigore di tale legge, la nozione di paesaggio e della sua tutela, non sia più limitata all’accezione ristretta e riduttiva di bellezza naturale, ma si estenda fino a coincidere «con quella di bene ambientale nella sua accezione di bene culturale, di guisa che la tutela paesaggistica non si fonda più (soltanto) sull’interesse estetico, ma sull’interesse ambientale»67.
Sulla stessa falsariga si pone F. Magnosi, per il quale la legge Galasso costituisce la prima legge organica per la difesa del territorio del nostro Paese. Rispetto alla legge 1497 del 1939, che richiedeva l’espletamento di una lunga procedura (caratterizzata da una previa valutazione puntuale delle varie località prese in considerazione e successivo rilascio della dichiarazione di notevole interesse pubblico), allo scopo di sottoporre a vincolo e tutelare aree specifiche di particolare pregio ambientale, la nuova disciplina contenuta nella legge n. 431 del 1985 si propone, invece, di sottoporre intere categorie di beni al vincolo paesaggistico. Tale vincolo, continua Magnosi, come chiarito dalla circolare ministeriale n. 8 del 31 agosto 1985, agisce ope legis68.
Proprio in questo risiede peraltro, a suo avviso, una delle principali differenze di contenuto rispetto alla precedente normativa, dal momento che i beni sottoposti a vincolo sono individuati indipendentemente dal riferimento al pregio storico e artistico e possono ricomprendere vaste aree del territorio nazionale.
Un’altra differenza significativa con la disciplina previgente risiede nel fatto che il piano previsto dalla legge non è solo paesistico, ma può essere anche un piano urbanistico-territoriale con specifica considerazione dei valori paesistici e ambientali.
67 A. CROSETTI, Paesaggio e natura: la Governance, cit., p.174. 68 F. MAGNOSI, Diritto, cit., p. 20.
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La tutela, sottolinea Magnosi, dovrà essere esercitata tenendo presenti tutti gli elementi che conferiscono ad ogni località peculiari caratteristiche paesistiche ed ambientali, comprese le testimonianze della presenza dell’uomo sul territorio nella sua complessa e multiforme vicenda storica.
In sostanza, conclude Magnosi, con la legge 431/1985, comincia a venire alla luce una nozione di paesaggio inteso come bene giuridico autonomo, che, in realtà, trova le sue radici principalmente nella teoria elaborata anni prima da A. Predieri. L’autore, richiamando il pensiero di G. Tamburelli, sostiene che il nuovo fine da perseguire con tale legge non è più solo quello, proprio della precedente legislazione vincolistica, di evitare alterazioni morfologiche e strutturali del paesaggio, ma anche quello di promuoverne la valorizzazione. Proprio per questa finalità il legislatore avrebbe inteso rafforzare lo strumento della pianificazione del territorio come momento di raccordo tra le esigenze di tutela dello sviluppo e quelle di tutela ambientale69.
Particolarmente interessanti paiono le considerazioni di P. Carpentieri, ad avviso del quale il vincolo paesaggistico, non costituirebbe altro che una variante terminologica del regime vincolistico della legge 1497 del 1939, la quale peraltro non denominava con un termine autonomo il vincolo che scaturiva dalla dichiarazione di notevole interesse pubblico dell’immobile. Secondo Carpentieri, il modus procedendi della legge Galasso per tipi territoriali astrattamente considerati, anziché per specifiche realtà singolarmente esaminate, anche se comprendenti vaste località, sembrerebbe spingere ulteriormente l’impianto normativo della materia del paesaggio-beni ambientali ad orbitare piuttosto in un ambito naturalistico attinente alla tutela dell’ambiente e
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al governo del territorio, che non in un ambito propriamente culturale70.
Ad avviso di Carpentieri, la stessa previsione della legge, in alternativa al piano paesistico (riguardante le sole aree assoggettate a vincolo e rispondente al modello dell’articolo 5 della legge 1497/1939), della facoltà per le Regioni di adottare un piano territoriale urbanistico con valenza paesistica e ambientale, ossia con specifica considerazione dei valori paesistici e ambientali (articolo 1-bis del d.l. 312 del 1985), che richiama il modello del piano territoriale di coordinamento, previsto dall’articolo 5 della legge 1150 del 1942, dimostrerebbe la permeabilità di tale intervento legislativo alle influenze della tesi ampliativa omnicomprensiva del paesaggio come forma dinamica del territorio indissolubilmente legata all’assetto della pianificazione urbanistica.
Resta peraltro irrisolta, sottolinea l’autore, la questione se nella logica della legge 431/1985 abbia priorità logico-giuridica il vincolo (rispetto al quale la pianificazione dovrebbe assolvere ad una funzione di coordinamento e razionalizzazione) oppure la pianificazione (rispetto alla quale il vincolo esteso ad intere tipologie di aree assolve alla funzione di misura di salvaguardia interinale destinata ab initio ad essere assimilata nella normativa d’uso del territorio dettata dal piano). Secondo Carpentieri non ci sarebbero dubbi che la legge Galasso abbia ricevuto una lettura principalmente «panurbanistica», proprio in quanto emerge al suo interno la spinta verso la pianificazione integrata del territorio, pur essendo innegabile che l’intervento (attuato tramite la decretazione d’urgenza) nasceva storicamente come volontà di rafforzamento della tutela e quasi come un contrappeso alla spinta verso l’urbanistica che si riteneva insistesse nella diversa dislocazione
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delle competenze attuata tramite delega alle Regioni (e dall’eventuale subdelega agli enti locali)71.
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