Il manuale analizzato in questo paragrafo è European Commission-Directorate-General for International Cooperation and Development, Jenuary 2020, V.6, ROM Handbook 2020, Brussels. Esso si rivolge principalmente ai ROM contractors, agli esperti ROM, e il personale della
67 Commissione che gestisce gli interventi che beneficiano dei servizi ROM. Lo scopo del manuale è quello di permettere di aderire ai nuovi standard indicati, in quanto all’interno di questo nuovo manuale sono apportate moltissime innovazioni e modifiche rispetto a quello precedente.
3.4.1 Criteri di monitoraggio utilizzati
Attraverso l’analisi dei quattro criteri DAC, rilevanza, efficienza, efficacia e sostenibilità,20 il monitore può verificare la qualità della logica di intervento adoperata in un determinato progetto. Ciascun criterio è presentato separatamente all’interno dell’allegato 2 seguito da un elenco in cui sono identificate le aree in cui si dovrebbe focalizzare lo studio.
Il criterio della rilevanza è delineato dalla relazione tra i bisogni ed i problemi della società e gli obiettivi dell’intervento, “Relevance looks at the relationship between the needs and problems in society and the objective of the intervention. Things change over time – certain objectives may be met or superseded: needs and problems change, new ones arise”. Questa definizione permette di comprendere appieno l’importanza ricoperta da tale criterio, ovvero la necessità di mantenere sempre in costante aggiornamento e rapporto il lavoro che si sta compiendo con il progetto e l’inevitabilità del mutare delle condizioni che investono la società nella quale si sta operando, evitando di fossilizzarsi su quanto programmato, ma cercando di muoversi di pari passo insieme all’evoluzione dell’ambiente circostante, la pertinenza è la base di un progetto di successo. Per tali ragioni è necessario un costante coinvolgimento degli stakeholder locali, una verifica continua della logica di intervento, non dimenticando di tenere sempre in considerazione il contesto politico e geografico in cui il progetto sta operando.
Il secondo criterio può essere riassunto con il nome dato dall’OECD DAC, ossia la Coerenza, definito come “The compatibility of the intervention with other interventions in a country, sector or
68 institution.”. Questo criterio è in realtà composto anche dalla Coordination e dalla Complementarity, definiti a loro volta rispettivamente “activities of two or more development portners that are intended to mobilise aid resources or to harmonise their policies, programmes, procedures and practices so as to maximise the development effectiveness of aid resources.” e “to ensure that EU development policy is complementary to the policies pursued by the Member States.”, grazie a ciò si ha una visione del criterio a 360°. La coerenza è necessaria per evitare che con il progetto si vada ad ostacolare un altro intervento, è molto importante creare una situazione positiva tra le varie azioni, in modo da ottimizzare ed aumentare il lavoro messo in atto, sviluppando un aiuto solido.
Il terzo criterio circoscrive una sezione del criterio della rilevanza, ancora considerato parte della stessa dal DAC, più in particolare “la qualità del disegno”. Per questa ragione il fulcro di questo punto continua a ruotare intorno al concetto della pertinenza, alla capacità di adeguare gli elementi specifici del modello del quadro logico alla situazione attuale. Questo criterio è in realtà molto complesso, legando al suo interno anche il bisogno di imparare dai progetti passati, apprendere sia dalle situazioni positive che negative che hanno coinvolto altri prima dell’intervento che si sta avviando.
L’efficienza è definita “the cost-effective and timely relationship between the resources used by on intervention and the changes it generates (which may be positive or negative). Resources include staff, purchases, time and money spent fixed costs, running costs, and administrative burden.” Questa descrizione, così come precedentemente quella della rilevanza, pone la base dell’efficienza su una relationship, i singoli elementi che compongono un procedimento non sono mai separati gli uni dagli altri, tutto si basa sulla creazione di relazioni tra i vari componenti, le diverse risorse che costituiscono il fondamento del progetto, dal “personale, gli acquisti, il tempo e il denaro spesi, i costi fissi, i costi di gestione e gli oneri amministrativi” devono essere organizzati con una perfetta sintonia per essere per l’appunto efficienti. Per verificare il funzionamento di tale meccanismo i monitori devono ispezionare ad esempio le modalità di finanziamento, se le attività sono convenienti ed efficienti dal punto di vista economico e della tempestività, ad esempio nel manuale è indicato un metodo per il
69 controllo di tale criterio, ossia conoscere i costi abituali di input e output e verificare se ci siano scostamenti rilevanti per capire il perché dell’aumento o della diminuzione dei costi.
L’efficacia è definita come “The extent to which the intervention achieved, or is expected to achieve, its intended objectives, and its results, including any differential results across groups.” L’efficacia si deve sviluppare in concomitanza con l’efficienza, questi due concetti, per portare al successo di un’operazione, devono muoversi insieme, l’efficienza senza efficacia, e viceversa, non permette il raggiungimento di quanto prefissato, o lo fa non sfruttando appieno il suo potenziale. L’efficacia è la capacità di ottenere i propri fini, ed insieme all’efficienza lo fa nel modo migliore possibile, tutto quello che avviene in un progetto è estremamente correlato e deve essere ben ponderato in quanto ogni azione messa in atto può portare al successo o al suo fallimento.
La sostenibilità è definita “Sustainability relates to the continuation of benefits from an intervention after major support has benn completed. The probability of continued long-term benefits. The resilience to risk of the net benefit flow over time. It has various dimensions: social, economic, political, enviromental, financial, institutional, etc.” La sostenibilità rappresenta un lungo percorso da compiere, non è un qualcosa che si esaurisce con il termine del progetto, ma la chiave per il futuro, ricoprendo un’importanza globale. Infatti, come indicato nella definizione la sostenibilità non è mono dimensionale ma abbraccia numerose sfere d’azione, dal sociale, alla politica, all’ambiente, e molto altro ancora. “La sostenibilità è diventata, per eccellenza, quello che Thomas Gieryn (1999) chiama un "termine di confine": un termine in cui la scienza incontra la politica, e la politica incontra la scienza.”21
Il settimo criterio riguarda le cross-cutting issues all’interno delle quali sono presentati diversi argomenti affrontati in modo più o meno approfondito anche negli altri punti. Permettono una prospettiva integrata della questione di genere e della sostenibilità ambientale. Sono trattate nel
70 Regolamento (UE) n. 1303/20131 i cui principi si basano, tra le altre cose, “sulla promozione della parità tra uomini e donne e non discriminazione, e promozione dello sviluppo sostenibile.”22 Nel 2010, l’introduzione della Carta per le Donne ha permesso di rendere le questioni di genere alla base delle politiche della CE, e perciò parte fondante di tutte le operazioni e progetti, a tutti i livelli. Anche lo sviluppo sostenibile, insieme alla necessità di contrastare il cambiamento climatico, diviene uno dei pilastri fondanti dei principi orizzontali, ogni progetto deve quindi non solo non arrecare danni all’ambiente, ma anche sfruttare al meglio tutte le opportunità ambientali che si hanno, in modo tale da apportare un miglioramento all’ambiente.
L’ultimo criterio è costituito dalla Comunicazione e Visibilità, definita come “Effective communication is an essential component of successful EU-financed cooperation projects and programmes.” Deve essere messa in atto in tutte le diverse fasi del progetto e poiché ogni fase ha una sua peculiarità è fondamentale che anche il piano d’azione si diversifichi in modo ottimale nei diversi momenti di vita del progetto. I mezzi per farlo sono molto vari, dall’uso di siti web, ai social media, ai video ed alle foto, alle conferenze stampe, e molti altri.
All’interno del documento “Communication and Visibility in EU-financed external actions”23 è presente anche una lista che definisce come una buona azione di Comunicazione e Visibilità debba essere messa in atto.
Communication and visibility criteria C&V measures accompanying EU-financed actions:
a) must be designed as part of a structured communication and visibility plan developed by the partner concerned, containing the following elements: a clear communication objective; well-defined target audiences; key messages aligned with the EU's overall objectives (and where possible
22 Bertozzi I., Capua N.T., Vivarelli V., 2014, Linee Guida “Cross Cutting Issues” I Principi orizzontali dell’UE, Ufficio
Attività Internazionali - Formez PA.
23 European Commission, 1° gennaio 2018, Communication and Visibility in EU-financed external actions, Requirements
71 communication strategies) in the partner country/region; a timeline; a budget; context- appropriate communication channels; indicators for monitoring and evaluating the success and reach of C&V activities; a designated C&V focal point.
b) must use accurate and factual information;
c) must be properly planned and sequenced, but also capitalise on any appropriate opportunities that may arise;
d) must be people-centred, adopting where appropriate a story-telling approach that emphasises the impact of the action on individual lives, rather than administrative milestones or budgets;
e) must allow for the local context, customs and practices, but without compromising the EU's fundamental values and principles;
f) must use (the) local language(s) wherever possible;
g) must be appropriate to the channels used (e.g. social media) and the audience targeted (e.g. young people) in terms of style and register;4
h) must be proportionate to the scale of the action concerned in terms of cost-benefit;
i) must be leveraged where appropriate through partnerships with individuals and organisations with a potential multiplier effect;
j) must be closely coordinated with the European Union, other EU-financed actions, and those of EU Member States and other stakeholders.
3.4.2 Aspetti (issues) utilizzati per ciascun criterio
Le issues relative ai criteri di monitoraggio sono raccolte ed elencate nel Monitoring Questions, a sua volta la lista di tale modello non si trova nel manuale ma negli allegati, in particolare lo studio delle
72 issues per il ROM report standard è nell’allegato 2. Nel nuovo manuale non sono presenti horizontal issues ma solo cross cutting issues.
Nel Monitoring Questions il nome dei quattro criteri è accompagnato da una domanda che riassume in breve il significato delle issues, in ordine dal primo:
- Are we doing the right things? - Are we doing things well? - Is it working?
- Will the benefits last?
È importante evidenziare che, a differenza degli altri manuali, nell’allegato 2 è riportata una guida specifica per rispondere in modo esauriente alle issues di ciascun criterio. Oltre i già citati quattro DAC criteria nel Monitoring Questions compaiono anche: Coordination, complementarity and EU added value, Intervention logic, Monitoring & Learning, Cross-cutting issues, Communication and visibility, anche questi con le relative issues ed indicazioni per il completamento.
Le issues relative alla rilevanza sono quattro:
-Does the intervention constitute an adequate response to the current needs and rights of the target group/end beneficiaries)?
- ls the intervention adapted to the present institutional, human and financial capacities of the partner government and/or other key stakeholder(s) with a role in implementation?
- Is the choice of IP/method of implementations proving to be appropriate?
- Do all key stakeholders demonstrate effective commitment to the objectives of the intervention (i.e. ownership)?
73 Nello studio del primo criterio l’esperto ROM deve considerare i diversi aspetti della rilevanza relativi alla capacità del progetto di aver individuato correttamente non solo i bisogni realmente necessari al gruppo target/beneficiari finali, ma anche le modalità per mettere in pratica quanto pianificato, attuando quello che è uno dei fattori chiave della sostenibilità ossia l’ownership, quindi permettere agli stakeholder di sentire il progetto proprio ed impegnarsi per il suo successo. Inoltre, in questo manuale compare il concetto di diritti, mentre negli altri si faceva un riferimento più generale a bisogni e problemi.24
Coordination, complementarity and EU added value:
-Is the intervention likely to benefit or benefiting from any complementary/synergies with other interventions funded by the EU and other entities (donors, public and private)?
-Is the intervention (still) reflecting and benefiting from adequate EU added value?
Come detto nel paragrafo precedente è molto importante che il progetto abbia delle sinergie con gli altri interventi, per garantire una certa continuità nei benefici e non intralcio. Perciò le domande di questo criterio permettono al monitore di verificare che realmente sussistano tali complementarità e le conseguenti prove, allo stesso modo i monitori dovrebbero anche verificare come il valore aggiunto dell’UE stia ancora influenzando positivamente il progetto.
Le issues relative al terzo criterio sono:
-To what extent does the intervention, as currently designed and implemented, take into account past experiences in the sector, good practices and lessons learned from previous interventions?
-What is the current quality of the intervention logic? Are planned outputs and outcomes coherent and feasible, and have key assumptions and risks been clearly identified?
24 La differenza tra i concetti di diritti, problemi e bisogni non viene spiegata né nel glossario, in quanto non è presente,
74 - Is the horizontal logic of the Logical Framework Matrix (LFM) adequate? I.e. choice of indicators, data availability, baseline data, target values and relevant disaggregation.
- Does the intervention have an adequate internal monitoring system?
-Are there any lessons learned and good practices that would be useful to share beyond the intervention context?
L’apprendimento delle lezioni da altri progetti è molto importante, per cui le issues in questione permettono al monitore di verificare ciò che è stato acquisito, chiedendo una descrizione “chiara e specifica”, l’ultima domanda permette di individuare anche degli insegnamenti che potrebbero essere rilevanti per altri progetti e tramite un templete illustrato nel Monitoring Questions è possibile rispondere a dei punti più specifici su di essi. Le altre issues sono importanti in quanto consentono di verificare l’adeguatezza degli elementi che compongono la matrice del quadro logico, nonché il controllo del sistema di monitoraggio interno.
Le issues relative all’efficienza sono quattro:
- Are the implementation mechanisms proving to be appropriate to achieve planned outputs and contribute to outcomes?
- Are the inputs I resources provided by the various stakeholders (still) adequate for achieving the planned results?
- Has the intervention encountered any delays and was the planning revised accordingly? - ls spending in line with the budget?
Il monitore deve analizzare che le azioni messe in atto, nel rispetto del budget, permettano il raggiungimento degli obiettivi pianificati senza ritardi, o nel caso si fossero verificati attuando di conseguenza delle modifiche alla pianificazione. Le issues sottolineano l’importanza della capacità
75 di un progetto efficiente non solo quando la situazione è positiva ma anche nell’eventualità di dover mettere in pratica dei cambiamenti.
Le issues del criterio dell’efficacia sono cinque:
- Are the outputs being achieved with the expected quality? - Are the expected outcomes likely to be achieved?
- To what extent are results inclusive i.e. ensuring the fair distribution of effects across different groups of the population?
- Does the intervention effectively influence the partner's relevant policy and interventions?
- ls the intervention having any unintended positive or negative effects? Were the negative effects considered far possible (risk) mitigation?
Attraverso le issues dell’efficacia il monitore deve analizzare se il progetto ha raggiunto, nella qualità desiderata, i risultati pianificati. Tra queste issues si fa riferimento all’equità, ossia l’importanza che i benefici ottenuti tramite il progetto raggiungano effettivamente il gruppo per cui erano stati pensati, studiando i diversi gruppi della società per poter permettere una diffusione equa. Anche in questo criterio si fa riferimento alla possibilità del verificarsi di effetti positivi e/o negativi non programmati e alla capacità del progetto di prevenirli o adattarsi in senso positivo.
Le issues del criterio della sostenibilità sono quattro:
- Are key stakeholders attaining the necessary capacities (incl. institutional, human and financial) to ensure the continued flow of benefits/services?
- ls access to the benefits generated by the intervention affordable far target groups aver the long term?
76 - Has the private sectorbeen sufficiently involved with a view to contributing to the sustainability of the intervention?
- Does the proposed intervention increase resilience to shocks and pressure (by addressing specific dimensions of fragility and their root causes)?
L’analisi di queste issues prevede il verificare l’esistenza della possibilità che ciò che è stato prodotto dal progetto non si limiti solo alla durata del suo intervento, ma prosegua anche negli anni successivi. Per farlo il monitore dovrà quindi appurare che con il progetto sia stato consentito agli stakeholder di raggiungere le capacità umane, finanziarie ed istituzionali per mantenere i benefici raggiunti, che sia stato coinvolto il settore privato25 e che sia stato creato una capacità di resilienza agli shock, quindi superare in maniera positiva futuri eventi negativi.
Domande relative alle cross-cutting issues:
-What is the contribution of this intervention to achieving gender equality and human rights outcomes?
-To which extent does the intervention adhere to the working principles of the rights-based approach? -How is the intervention dealing with environmental constraints and opportunities?
-To what extent does the intervention contribute to EU climate change commitments?
- Is the intervention inadvertently worsening conflict risks, conflict dynamics, violence, lack of human security and other dimensions of fragility?
Attraverso queste issues i monitori devono analizzare e prendere in considerazione molti aspetti sociali di diversa natura. Per verificare la questione di genere è necessario analizzare in che modo il progetto stia affrontando le discriminazioni che impediscono alle donne di partecipare a processi decisionali, il loro accesso al mondo del lavoro, della giustizia, dei diritti. Nel considerare il rispetto
77 dei principi del lavoro del Rights-Based Approach, all’interno del Monitoring Questions sono elencati i cinque punti che il progetto deve rispettare e il monitore controllare: i) Apply all human rights (legality/universality/indivisibility); ii) Participation and access to decision-making; iii) Non- discrimination and equal access; iiii) Accountability and access to the rule of law; iiiii) Transparency and access to information.
Le seguenti due issues riguardano l’ambiente ed il cambiamento climatico, i monitori devono verificare che il progetto abbia analizzato correttamente il contesto ambientale, e si sia mosso nel suo rispetto senza aver contributo ad un impatto negativo, ed anzi, come detto nel paragrafo precedente è molto importante che il progetto abbia apportato elementi positivi ambientali. Questo si lega molto alla domanda successiva che si basa sul contribuito del progetto nei confronti del prevenire i rischi del cambiamento climatico, e così come indicato anche nel Manuale ROM 2015 essere partecipe nella diminuzione delle emissioni di gas serra e/o di Carbonio. Infine, l’ultima issue si basa sull’aspetto sociale della sicurezza umana, il principio da seguire è il Do No Harm, esso nacque per la necessità di insegnare alle persone a risorse i problemi ed i conflitti senza ulteriori effetti collaterali, ossia evitando pericolosi e infruttuosi prolungamenti dei conflitti,26 allo stesso modo il progetto non deve creare tensioni e conflitti.
L’ultimo criterio, ovvero Comunicazione e Visibilità è costituito da un’unica issue:
- Is the application of the EU requirement and published guidelines on communication and visibility benefitting the EU image in the country/region?
In questo caso si richiede ai monitori di verificare che le linee guide indicate nel documento European Commission, 1° gennaio 2018, Communication and Visibility in EU-financed external actions, Requirements for implementing partners (Projects) siano state seguite e che ciò abbia portato ad uno sviluppo positivo della visibilità dell’UE all’interno della regione in cui si sta operando.
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3.4.3 Fattori di sostenibilità
I fattori della sostenibilità non sono elencati né nel manuale o negli allegati né hanno una definizione,