I MARGINI DI FLESSIBILITA’ DEL PATTO DI STABILITA’ E CRESCITA: LA CLAUSOLA DEGLI INVESTIMENTI

La Comunicazione della Commissione Europea del 13 gennaio 201515 ha chiarito come fare uso dei margini di flessibilità relativamente a investimenti, riforme strutturali e ciclo economico nell’ambito delle regole vigenti del Patto di Stabilità e Crescita (PSC).

Con riferimento alla cosiddetta Clausola degli Investimenti, la Commissione Europea ha precisato il modo in cui tratterà le spese per investimenti pubblici nel quadro delle procedure previste dal Patto di Stabilità e Crescita.

In merito ai contributi finanziari versati dagli Stati Membri al Fondo Europeo per gli Investimenti Strategici (FEIS), questi sono da considerarsi una misura una tantum. Pertanto, essi non incidono sul raggiungimento dell’Obiettivo di Medio Periodo (MTO) espresso in termini strutturali nel braccio preventivo del Patto di Stabilità e Crescita, né sul percorso di avvicinamento ad esso.

Nel braccio correttivo del PSC, tali contributi non condizionano la valutazione sul rispetto degli sforzi di aggiustamento strutturale raccomandati dal Consiglio. Il contributo al FEIS è considerato dalla Commissione Europea un ‘fattore significativo’ ai fini dell’avvio della Procedura per i Disavanzi Eccessivi (EDP). Di conseguenza, nessuna procedura sarà avviata se l’inosservanza del valore di riferimento per l’indebitamento netto è dovuta al contributo versato al FEIS, e se il superamento di tale valore soglia è di entità ridotta e temporaneo. Analogamente, per quanto riguarda la regola del debito, la Commissione Europea non attiverà la procedura EDP nel caso in cui il mancato rispetto di tale regola sia imputabile al contributo versato al FEIS.

Relativamente al cofinanziamento da parte degli Stati Membri di progetti di investimento cofinanziati anche dal FEIS, la Clausola accorda forme di flessibilità uguali a quelle previste per altre spese connesse a progetti finanziati dai fondi strutturali europei. Nel braccio preventivo del PSC alcune tipologie di investimento cofinanziate dall’Unione Europa sono infatti considerate equivalenti ad importanti riforme strutturali, e possono giustificare una deviazione temporanea da parte dello Stato Membro dal proprio Obiettivo a Medio Termine o dal percorso di avvicinamento ad esso. Si tratta delle spese relative ai progetti cofinanziati dall'Unione Europea nel quadro della Politica Strutturale e di Coesione (inclusa l'Iniziativa a favore dell'occupazione giovanile), delle Reti Trans-europee (Trans-European Network), o del Meccanismo per Collegare l'Europa (Connecting Europe Facility), nonché i cofinanziamenti nazionali di progetti cofinanziati anche dal FEIS.

Affinché la Clausola degli Investimenti possa essere attivata, le seguenti condizioni devono essere soddisfatte: i) la crescita del PIL è negativa oppure inferiore al tasso di crescita potenziale in misura tale da risultare in un output gap superiore all'1,5 per cento del PIL; ii) la deviazione dall’MTO, o dalla traiettoria di convergenza ad esso, non determina il superamento del valore di riferimento del 3 per cento del PIL valido per il deficit nominale ed è mantenuto un adeguato

15 Comunicazione della Commissione Europea ‘Making the best use of the flexibility within the existing

margine di sicurezza da esso; iii) lo Stato Membro compensa ogni deviazione temporanea dal proprio MTO e raggiunge l’Obiettivo di Medio Termine entro i quattro anni successivi. Inoltre, come chiarito dalla Commissione, le spese in cofinanziamento, non devono sostituire investimenti finanziati interamente da risorse nazionali, cosicché gli investimenti pubblici totali nazionali non diminuiscano.

La deviazione temporanea consentita è pari all’intero importo del cofinanziamento nazionale nel primo anno di applicazione della Clausola degli Investimenti, mentre per gli anni successivi, è possibile sommare alla deviazione iniziale esclusivamente le variazioni incrementali nei cofinanziamenti nazionali.

La Comunicazione della Commissione Europea introduce un cambiamento rilevante rispetto ai precedenti orientamenti in materia di investimenti pubblici, rappresentato dal fatto che la Clausola degli Investimenti si applica indipendentemente dal contesto economico dell’Area dell’Euro o dell’Unione Europea nel suo complesso, collegandola esclusivamente alla condizione economica dello Stato Membro in questione. Ciò permette un’applicazione della Clausola più ampia rispetto al passato, e in grado di meglio rispecchiare le situazioni specifiche delle singole economie.

Alla luce di tali disposizioni, il Governo intende avvalersi per il 2016 della flessibilità concessa per le spese in cofinanziamenti di progetti di investimenti ai sensi dell’art.3 comma 4 della L. n. 243/2012 e dell’articolo 5 comma 5 Regolamento Europeo n. 1466/97, richiedendo una deviazione dal percorso di convergenza verso l’Obiettivo di Medio Periodo pari a 0,3 punti percentuali del PIL.

Nel Focus successivo sono illustrate le stime dell’impatto macroeconomico delle spese in cofinanziamenti per cui è richiesta l’applicazione della flessibilità. In questo scenario, in particolare, sono incluse le spese per progetti di investimenti del Governo che dovrebbero produrre i loro effetti prevalenti a partire dal 2016.

Verifica dei requisiti per l’applicazione della clausola degli investimenti

La flessibilità di bilancio legata agli investimenti è prevista dall’art. 5 e dall’art. 9 del Regolamento europeo 1466/97. Secondo questa regolamentazione, in determinate condizioni, dettagliate a livello tecnico dalla Commissione europea, le quote nazionali di cofinanziamento relative a specifici progetti dell'Unione Europea possono essere utilizzate da parte dello Stato Membro per deviare temporaneamente dal proprio Obiettivo di Medio Termine (MTO) o dal percorso di avvicinamento ad esso.

I criteri di eleggibilità prevedono che lo Stato Membro che richiede l’attivazione della clausola: a) si trovi nel braccio preventivo del Patto di Stabilità e Crescita garantendo comunque un margine di sicurezza (safety margin) rispetto al rischio di sforare la soglia di deficit del 3,0 per cento del PIL; b) sia in condizioni cicliche sfavorevoli; c) dimostri che, pur scomputando le quote di cofinanziamento nazionale, gli investimenti pubblici totali non diminuiscono nel corso degli anni dell’orizzonte di previsione; d) sia in grado di fornire informazioni dettagliate e verificabili sulle quote di spese per investimento in cofinanziamento di cui intende usufruire e sul miglioramento della sostenibilità di lungo periodo delle finanze pubbliche che si avrebbe anche grazie l’aumento del prodotto potenziale.

Sulla base di tali criteri, il Governo ritiene che per il 2016 sussistano le condizioni di eleggibilità e, pertanto, intende usufruire della flessibilità legata agli investimenti per la

quota nazionale di cofinanziamento in progetti europei pari ad un ammontare dello 0,3 per cento del PIL.

Difatti, per quanto riguarda il rispetto del safety margin, la Commissione europea impone che, nell’anno di applicazione della clausola, il paese richiedente presenti un deficit strutturale non superiore all’1,5 per cento del PIL. La Nota di Aggiornamento del DEF prevede che il deficit strutturale dell’Italia si attesti nel 2016 ad un livello pari allo 0,7 per cento del PIL, mentre le Spring Forecast della Commissione prevedono un deficit strutturale pari a -0,8 per cento del PIL. Riguardo invece l’esistenza di condizioni cicliche sfavorevoli, la definizione della Commissione prevede che nell’anno di attivazione della clausola il paese sperimenti un tasso di crescita del PIL negativo o che l’output gap sia più ampio di -1,5 per cento del potenziale. Secondo le stime del Governo, l’output gap dell’Italia sarà nel 2016 pari a -2,5 per cento del potenziale mentre le Spring Forecast della Commissione prevedono che l’output gap si attesti al -2,0 per cento. Inoltre, le quote di cofinanziamento di progetti europei non si sostituiscono a progetti nazionali. Difatti, a legislazione vigente, gli investimenti fissi lordi previsti dal Governo negli anni 2015-2019 si mantengono costanti in rapporto al PIL intorno ad un valore del 2,3 per cento mentre in termini assoluti, gli investimenti pubblici totali sono previsti in crescita del 4,1 per cento tra il 2015 e il 2016 e di circa il 2,5 per cento nei due anni successivi.

Infine, simulazioni effettuate attraverso il modello econometrico del Tesoro ITEM e il modello di stima del prodotto potenziale concordato a livello europeo riportate nel grafico sottostante mostrano come gli investimenti cofinanziati contribuiscano ad aumentare in modo permanente il prodotto potenziale dell’economia italiana nel medio periodo. Difatti, se il totale degli investimenti del 2016 fosse ridotto per la quota di cofinanziamento pari allo 0,3 per cento del PIL, il prodotto potenziale risulterebbe permanentemente più basso lungo tutto l’orizzonte di previsione. La distanza tra il livello del prodotto potenziale che esclude le quote di cofinanziamento e quello che le include sarebbe crescente nei primi 8 anni fino a toccare un massimo dello 0,2 per cento nel 2022, per poi decrescere successivamente, senza tuttavia mai annullarsi.

Ne risulta che gli investimenti in progetti cofinanziati contribuiscono ad aumentare la sostenibilità delle finanze pubbliche nel medio periodo grazie al loro impatto sulla crescita potenziale.

FIGURA : PIL POTENZIALE CON E SENZA INVESTIMENTI COFINANZIATI DEL 2016

0,00 0,05 0,10 0,15 0,20 0,25 0,30 99 100 101 102 103 104 105 106 107 108 109 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 Effetto dell'inclusione di investimenti co-finanziati (differenza % ) (asse dx) Prodotto potenziale senza investimenti co-finanziati (sx)