Mercato e autonomia contrattuale (di Antonio Albanese)

Forniture private

Il principale problema che emerge è la difficoltà di approvvigionamenti in situazioni contingenti caratterizzate da scarsità di materie prime, dalla quale derivano spesso tensioni tra imprese fornitrici e imprese acquirenti.

Sebbene con riguardo a tali ipotesi non siano stati denunciati abusi da parte dei fornitori, si lamentano comunque ritardi nell’approvvigionamento che condizionano negativamente l’attività produttiva dei committenti.

A queste situazioni le imprese interpellate dichiarano sostanzialmente di far fronte singolarmente e in modo autonomo, cercando di fidelizzare i fornitori per pianificare con essi gli approvvigionamenti.

Il più delle volte però è la produzione del committente che viene a dipendere da quella del fornitore e non viceversa, senza che peraltro siano eliminati i ritardi nelle consegne.

Questa situazione è talvolta aggravata da fattori esogeni quali la forte domanda di materia prima dall’estero, che rende imprevedibile il fabbisogno di determinati beni, impedendo di fatto una programmazione degli approvvigionamenti.

Una possibile soluzione al problema è quella di dar vita a forme associative o consortili finalizzate ad incrementare il potere contrattuale delle imprese interessate all’acquisto di determinate materie prime.

In alternativa una formula meno impegnativa potrebbe consistere nella stipula di contratti normativi collettivi con le imprese fornitrici che, a prescindere dalla costituzione di una stabile organizzazione, regolamentino il comportamento delle parti nella conclusione ed esecuzione di futuri contratti di fornitura. In tal senso si potrebbe ipotizzare che in cambio dell’impegno ad acquistare un quantitativo minimo di beni, i singoli fornitori garantiscano la parità di trattamento delle imprese che partecipano all’accordo, impegnandosi inoltre a preferirle, almeno nei limiti del minimo garantito, rispetto ad altre imprese.

Le medesime forme associative e/o modelli contrattuali potrebbero essere inoltre utilizzati per facilitare l’acquisto di materie prime in mercati esteri, superando così le difficoltà organizzative che al riguardo incontrano le singole imprese.

Appalti pubblici

Opere

1. C’è sostanzialmente una situazione di concorrenza che vede partecipare alle gare imprese che provengono non solo da altre regioni d’Italia, ma anche da altri paesi dell’Unione europea, soprattutto per gli appalti di maggiore importo. Tuttavia anche negli ambiti nei quali l’offerta di prestazioni è molto alta non sono state riscontrate lamentele degli appaltatori in relazione ai prezzi di aggiudicazione.

2. Per alcune gare bandite dalla provincia di Varese si rileva tuttavia la scarsa partecipazione di imprese locali. Le ragioni di questa situazione vengono ravvisate talvolta in un difetto di informazione, specie per le gare di basso importo, altre volte nella mancanza di determinate competenze all’interno dell’organizzazione aziendale.

Al fine di favorire una maggiore concorrenza anche in questi ambiti da parte delle imprese locali, senza ovviamente escludere quelle che vengono da fuori, sembra auspicabile favorire l’accesso delle piccole imprese ai canali di informazione che si aggiungono alla pubblicità ufficiale dei bandi di gara. In tal senso si potrebbe pensare ad una convenzione tra la CCIAA di Varese e le società che gestiscono le banche dati relative ai bandi di gara ancora aperti per consentire l’utilizzo del servizio alle piccole imprese a condizioni agevolate.

Altro intervento opportuno è quello di istituire un servizio di consulenza e supporto alle piccole imprese per renderle più competitive rispetto alle caratteristiche specifiche del mercato degli appalti pubblici, evitando così quelle situazioni in cui sono incorse alcune imprese che hanno lamentato di essere state escluse dalla gara per vizi formali dell’offerta.

3. In alcuni settori dei lavori edili una forte domanda privata nell’ambito della provincia e di aree limitrofe induce le imprese appaltatrici locali a partecipare agli appalti pubblici di basso importo con modesti ribassi. Ne consegue spesso l’aggiudicazione dell’appalto a favore di imprese che vengono “da fuori”. Questo fenomeno non sembra però suscitare particolare preoccupazione in quanto, realizzandosi secondo la logica del mercato, si traduce in una allocazione più efficiente delle risorse e in un miglioramento del sistema produttivo.

4. Diversa è la situazione relativa ai grandi appalti sopra soglia comunitaria rispetto ai quali le imprese locali fanno fatica ad aggiudicarsi la gara e rientrano talvolta come subappaltatrici. E’ evidente in questo caso il rischio che le imprese appaltatrici tendano a ridurre i propri costi scaricandoli sui subappaltatori, anche attraverso forme elusive delle norme in materia di subappalto.

Una soluzione a questo problema potrebbe venire dallo stesso mercato attraverso la formazione spontanea di joint venture e associazioni temporanee tra imprese subappaltatrici, che possano così unire le proprie competenze specifiche per la realizzazione dell’opera. In tal modo si potrebbe ottenere anche un riequilibrio dell’offerta rispetto alla domanda mediante la riduzione del numero di imprese partecipanti alle gare. Dalla ricerca sono del resto emersi casi in cui si assiste alla formazione di raggruppamenti tra imprese varesine proprio per l’appalto di lavori di maggiore contenuto tecnologico.

Tale processo potrebbe essere ulteriormente incentivato sempre nella logica del libero mercato attraverso interventi di vario genere che consistono nel:

a) favorire la conoscenza dello strumento della joint venture e dei principali vantaggi che offre;

subappaltatrici della disciplina prevista dalla legge 18/6/1998, n. 192 e in particolare della possibilità di risolvere eventuali controversie in materia di subfornitura attraverso il tentativo obbligatorio di conciliazione da esperirsi presso la CCIAA nel cui territorio ha sede l’impresa subfornitrice. Con riguardo a tali problematiche dalle risposte ai questionari somministrati è emersa infatti una scarsa propensione delle imprese ad avvalersi degli strumenti previsti dalla legge contro gli abusi che traggono origine dalla disparità di potere contrattuale tra i soggetti.

5. Un discorso particolare va fatto con riguardo agli appalti per la realizzazione di strade, nell’ambito dei quali non si riscontra la partecipazione alle gare da parte di imprese che hanno sede fuori provincia, probabilmente per le difficoltà legate al trasferimento dei macchinari e mezzi meccanici necessari alla realizzazione delle opere. Si rileva inoltre una difficoltà delle imprese “di fuori” ad acquistare a prezzi concorrenziali gli asfalti. Non sembra tuttavia esatto parlare di “monopolio” delle imprese varesine in senso tecnico, nella misura in cui non esistono ostacoli ad una concorrenza effettiva tra le imprese locali.

Vero è invece che proprio per le difficoltà sopra indicate le imprese appaltatrici in questo settore molto difficilmente partecipano a gare per opere da realizzare ad una certa distanza dalla propria sede operativa. Si configura quindi un mercato segmentato per aree geografiche nell’ambito del quale vi è una posizione di monopsonio della P.A. committente, che rappresenta l’unica domanda di opere in un settore che vede pressoché assente la committenza privata.

Nel contempo per realizzare queste opere sono necessari investimenti specifici non facilmente convertibili, che rendono economicamente non conveniente rivolgersi ad altri committenti, dati gli elevati costi di conversione (switching coast), generando una situazione di dipendenza economica delle imprese appaltatrici.

Si profila quindi per la stessa struttura del mercato il rischio di abusi, resi possibili da una situazione di concorrenza imperfetta nella quale la domanda tende a rimanere superiore all’offerta per un certo tempo. In particolare è stata rilevata una partecipazione molto alta di imprese appaltatrici alle gare bandite dagli enti intervistati per la realizzazione di strade. Ma si tratta di un fenomeno che può plausibilmente ritenersi diffuso.

Al momento sembra tuttavia che il meccanismo di esclusione delle offerte anomale sia sostanzialmente in grado di evitare offerte di ribasso eccessive.

Non è peraltro emersa in questo settore l’esistenza di una pratica diffusa del subappalto e non sono state al riguardo evidenziate particolari criticità.

Forniture e servizi

Anche nell’ambito delle forniture e dei servizi è stata segnalata la partecipazione alle gare di un elevato numero di imprese con una offerta sensibilmente più alta rispetto alla domanda. In particolare, per gli appalti di maggiore importo si realizza una concorrenza effettiva tra imprese che hanno sede anche in altri Paesi della Comunità europea.

Con riguardo però ad alcuni servizi sotto soglia comunitaria si registra una scarsa partecipazione delle imprese, che talvolta sebbene invitate non partecipano.

Attraverso una adeguata informazione si potrebbe favorire la creazione di nuove imprese, eventualmente cooperative, in settori nei quali c’è minore offerta di prestazioni, o in alternativa orientare le imprese già esistenti a riconvertire, ove sia possibile, la propria attività.

Talvolta peraltro si è rilevata la necessità che determinati servizi – specie quelli sociali o alla persona – siano appaltati ad imprese radicate nel territorio che offrono maggiori garanzie di una corretta esecuzione del contratto. A tal fine sembra legittima e non discriminatoria la previsione nel bando di gara di determinati requisiti relativi all’organizzazione aziendale in grado di garantire un contatto effettivo tra gli interlocutori preposti dell’azienda e i destinatari dei servizi.

Figura 5.3 «Come valutate l'ipotesi che i lavoratori esternalizzati vengano subappaltati a terzi»

Figura 5.4 «La formalizzazione sulla sicurezza in azienda fornisce risultati apprezzabili, in particolare sulla qualità?»

Figura 5.5 «L'esternalizzazione di parte del ciclo produttivo e l'utilizzo di figure professionali esterne costituisce un ostacolo all'assicurazione della sicurezza in azienda?»

Figura 5.6 «Se esternalizzate una fase del ciclo produttivo, affidate servizi in appalto o altro, siete preoccupati di essere chiamati a rispondere dei trattamenti retributivi e previdenziali dovuti ai dipendenti dell’impresa appaltatrice?»

Figura 5.7 «Nel caso affidiate lavori o servizi in appalto a un’impresa, adottate misure o strumenti per verificare l’adempimento degli obblighi retributivi e previdenziali nei confronti dei dipendenti dell’impresa appaltatrice?»

Figura 5.8 «Nel caso affidiate lavori o servizi in appalto, adottate misure o strumenti per verificare l’adempimento degli obblighi dell’impresa appaltatrice in materia di sicurezza del lavoro?»

Figura 5.9 «Il ricorso alle esternalizzazioni e appalti è normalmente oggetto di procedure di informazione o consultazione con le organizzazioni sindacali?»

Figura 5.10 «Nel caso partecipiate come appaltatori ad un appalto pubblico di lavori o di servizi, ritenete che i controlli effettuati dalla stazione appaltante in materia di sicurezza sul lavoro e di adempimenti retributivi e previdenziali nei confronti dei lavoratori siano?»

Figura 5.11 «Ritenete che l’utilizzo di lavoro nero o il mancato adempimento degli obblighi di sicurezza sul lavoro siano una forma di concorrenza sleale tra le imprese che partecipano al mercato degli appalti pubblici e privati?»

6. P

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