Il turismo in quanto fenomeno economico, sociale e culturale, sia a livello locale, sia a livello nazionale ed internazionale non può non coinvolgere gli attori pubblici del territorio e, più in generale, l'intero sistema delle amministrazioni pubbliche. Il ruolo che gli attori pubblici ricoprono nel turismo è fondamentale, ma rimane difficile stabilire fino a che punto riescono ad essere coordinati e positivamente influenti sulle strategie che portano ad un vantaggio competitivo comune. Unire e coordinare le molteplici realtà presenti in un sistema turistico è sicuramente un’impresa complessa che necessita di strumenti di governance che permettono di gestire l'andamento del settore, ma a livello legislativo ci vengono incontro diverse norme per condurre uno sviluppo del turismo nel miglior modo possibile.
1.3.1 Evoluzione normativa Italiana in tema di Turismo
Esponiamo di seguito alcune tappe importanti che tracciano l'evoluzione dell'intervento pubblico e statale in Italia nel sistema turismo:
• La Legge 11 dicembre 1910: lo Stato consente ai Comuni di percepire una percentuale sui conti degli alberghi.
• Nel 1919 la costituzione dell'ENIT (Ente Nazionale Industrie Turistiche).
• Il Regio Decreto 10 luglio 1926 crea le Aziende Autonome delle stazioni di Cura Soggiorno e Turismo (AACST).
• Il Regio Decreto 23 marzo 1931 istituisce il Commissariato del Turismo.
• Il Decreto legislativo 12 settembre 1947 n. 941 istituisce un nuovo Commissariato del Turismo.
• Nel 1948 il turismo diventa materia di competenza delle Regioni con l'Art 117 della Costituzione.
• Con la Legge 31 luglio 1959 n.617 si ha la costituzione del Ministero del Turismo e dello Spettacolo.
• Legge quadro sul turismo 17 maggio 1983 n. 217.
• La Legge di riforma dell'ENIT del 11 ottobre 1990 n.292.
• Nel 1993 l'abrogazione del Ministero del Turismo e dello Spettacolo. • Legge del 30 maggio 1995 n.203 in tema di ''riordino delle funzioni in
materia di turismo spettacolo e sport''.
• L'8 marzo 2001 approvazione della modifica del Titolo Quinto della Costituzione.
• Legge 29 marzo 2001 n.303: riforma della legislazione nazionale del turismo.
I punti esposti sopra possono essere concentrati in quattro fasi:
La prima fase vede, fino agli anni cinquanta, il turismo come un settore poco interessante per lo Stato, se non da un punto di vista esclusivamente economico, sia per la scarsa comprensione delle enormi possibilità delle caratteristiche interfunzionali dello stesso, sia per la convinzione alquanto diffusa che l'attenzione turistica verso le mete italiane non sarebbe mai diminuita.
Con questo approccio di controllore economico, la normativa istituisce: la prima tassa di soggiorno e per le agenzie di viaggio impone di operare in condizioni regolamentate con lo scopo di sorvegliare viaggiatori e imprese del settore; inizialmente la creazione dell'ENIT (Ente Nazionale Industrie Turistiche) doveva rappresentare la nascita di un ente con funzioni di promozione, ma vennero trasformate in funzioni di vigilanza; le Aziende Autonome delle stazioni di Cura Soggiorno e Turismo (AACST) erano entità locali di base rivolte al sostegno delle località turistiche, avevano autonomia amministrativa e la loro attività si sviluppava parallela a quella del comune; infine il Commissariato del turismo aveva il compito di dare le direttive in materia turistica a tutte le amministrazioni della stato, al commissariato venivano dati diversi compiti tra cui conoscere le problematiche del turismo e trovare soluzioni strategiche di promozione nonché di dirigere le attività degli enti pubblici.
Nella seconda fase, con la fine della seconda guerra mondiale, si respira aria di cambiamenti e i legislatori si pongono l'obiettivo di regolamentare i diritti e i doveri degli operatori di un settore che vede la rinascita dopo anni di stop a causa della guerra e della situazione politica in generale.
Purtroppo la mancanza di uno sviluppo coordinato e senza una vera e propria strategia di crescita lascia il turismo con un ruolo marginale ancora solamente economico. Nella terza fase, anni ottanta-novanta, si possono evidenziare le tappe fondamentali del percorso della legislazione turistica italiana con la legge quadro sul turismo 17 maggio 1983 n. 217 vengono definiti i termini entro i quali le regioni potevano muoversi nella loro autonomia legislativa; la Legge di riforma dell'ENIT del 11 ottobre 1990 n.292 assegna all'ente compiti di attuazione e coordinamento di attività promozionali e studio dei mercati turistici;
nel 1993 viene abrogato, con un referendum proposto dalle regioni, il Ministero del Turismo e dello Spettacolo e successivamente con la legge del 30 maggio 1995 n.203 in tema di ''riordino delle funzioni in materia di turismo spettacolo e sport'' le residuali funzioni conservate dallo Stato vengono assegnate al Dipartimento costituito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri.
La quarta fase, anno 2001, evidenzia due step fondamentali:
1. il nuovo Art 117 elenca le materie in cui la potestà legislativa è esercitata in via esclusiva dallo Stato, tutte le altre costituenti la cosiddetta legislazione concorrente, sono di competenza regionale rimanendo riservata allo Stato solo la potestà di fissare i principi fondamentali;
2. la legge 29 marzo 2001 n.303 riforma della legislazione nazionale del turismo: il turismo, dunque, non essendo esplicitamente citato né tra le materie di competenza dello Stato né tra quelle in concorrenza Stato- Regioni, diviene di esclusiva competenza delle Regioni, tuttavia il quadro legislativo rimane confuso e intricato e il fatto che il turismo sia un settore ampio che tocca diverse tematiche fa sì che rimangano aspetti di non chiara spettanza.
1.3.2 Normativa turistica della regione Toscana
La norma è uno strumento che deve tenere presente le problematiche del mercato e l'Italia ha bisogno di un quadro normativo che non solo sappia leggere la situazione attuale, ma che sappia anche anticipare le tendenze.
Oggi il turismo è materia esclusiva delle Regioni e le quattro funzioni che troviamo presenti in tutte le regioni d'Italia sono: programmazione delle iniziative che i diversi soggetti sul territorio possono mettere in campo nel turismo, promozione, coordinamento delle varie attività e finanziamento dei progetti di sviluppo sul turismo.
Andiamo, di seguito, ad elencare i punti principali della normativa turistica della regione Toscana:
• Testo unico delle Leggi Regionali in materia di turismo L.R. 42/2000 nonostante le diverse modifiche che ha subito nel corso del tempo questo testo
unico risulta datato e ovviamente si può affermare che il turismo degli anni 2000 non ha le stesse caratteristiche del turismo di oggi.
• Legge regionale 7 aprile 2014 n.56 o Legge Delrio - Città metropolitane, Province, unioni e fusioni di Comuni
questa legge ha costretto le regioni a riorganizzare le funzioni degli enti locali. La regione Toscana con la legge del 2000 aveva passato alle province delle funzioni in materia di turismo, e dunque risultavano più funzioni a livello provinciale che a livello regionale.
• Legge regionale 3 marzo 2015, n. 22 Riordino delle funzioni provinciali e attuazione della legge 7 aprile 2014, n. 56.
• Legge regionale 4 marzo 2016, n. 22 Disciplina del sistema regionale della promozione economica e turistica. Riforma dell'agenzia di promozione economica della Toscana (APET). Modifiche alla l.r. 53/2008 in tema di artigianato artistico e tradizionale
il legislatore riorganizza il sistema di promozione turistica regionale, ''Toscana promozione'', che era il soggetto che promuoveva i settori produttivi del territorio regionale, diventa ''Toscana promozione turistica'' mantenendo la funzione di promozione anche degli altri settori produttivi, come artigianato, agricoltura piccole e medie imprese e altri, all'interno dell'ente pubblico.
• Legge regionale 18 marzo 2016, n. 25 Riordino delle funzioni provinciali in materia di turismo in attuazione della l.r. 22/2015. modifiche alla l.r. 42/2000 e alla l.r. 22/2015
con questa legge le norme di riordino semplificate, rese omogenee e chiare vengono applicate.
In base alle norme di riordino la regione Toscana ha ottenuto sette funzioni:
1. Programmazione dello sviluppo sostenibile e competitivo del turismo e innovazione dell'offerta turistica regionale
i bandi, i concorsi e i finanziamenti regionali sul turismo avranno come requisito fondamentale l'innovazione e la sostenibilità.
2. Omogeneità dei servizi e delle attività collegate all'offerta turistica regionale
questa funzione è necessaria sia a livello regionale che a livello nazionale, ma avendo ogni regione ha emanato le proprie leggi in materia di turismo risulta difficile coordinare 20 leggi di classificazione dei servizi.
3. Attività di promozione turistica
si parla di promozione turistica a 360° coordinata dalla regione anche attraverso l'utilizzo di piattaforme digitali.
4. Diffusione della conoscenza delle caratteristiche dell'offerta turistica regionale
conoscere e far conoscere il proprio territorio regionale è fondamentale per fornire un'adeguata offerta turistica.
5. Coordinamento delle attività di accoglienza e di informazione turistica esercitata dagli enti locali
questa funzione serve per fare rete tra i diversi enti ed essere così più preparati e competitivi.
6. Attuazione di progetti specifici di interesse regionale un esempio è la ''Via Francigena''
7. Formazione delle nuove generazioni e aggiornamento degli operatori
far crescere le persone a cominciare dai giovani attraverso la formazione e aggiornare i lavoratori rinforza costantemente tutto il sistema.
La Regione, nel riordino delle funzioni amministrative, ha stabilito che le funzioni relative alle agenzie di viaggio, strutture ricettive, stabilimenti balneari e Pro Loco, che prima erano provinciali, sono diventate funzioni del Comune Capoluogo di Provincia; con una sola eccezione che riguarda le funzioni della Provincia di Firenze che passano alla Città Metropolitana di Firenze, attuando in questo modo le disposizioni nazionali per le Città Metropolitane.
I Comuni hanno le funzioni amministrative, possono però accordarsi con altri comuni e in questo caso si parla di accoglienza e promozione turistica a carattere sovracomunale o di ''ambiti territoriali''.
Con la Legge regionale 4 marzo 2016, n. 22 ''Disciplina del sistema regionale della promozione economica e turistica'' il legislatore riorganizza il sistema di promozione turistica regionale istituendo ''Toscana Promozione Turistica''. A quest'ultima entità regionale insieme a ''Fondazione Sistema Toscana'', che invece si occupa della parte della promozione digitale, vengono attribuite delle linee guida da seguire, varate ogni anno dalla Giunta regionale.
Siamo in un periodo in cui la Regione Toscana sta definendo il percorso normativo inerente al turismo infatti è entrata da poco in vigore (12 gennaio 2017) la legge regionale n.86 del 20 dicembre 2016 ''Testo unico sul sistema turistico regionale'' e con un Regolamento regionale di attuazione da emanare entro 180 giorni prenderà completa operatività.
Tale legge ci dice che la Regione dà la possibilità ai comuni, attraverso gli ambiti territoriali sovra comunali, di svolgere le funzioni di accoglienza e informazione turistica in forma associata con altri comuni.
In questo caso i comuni di ambiti territoriali contigui devono convenzionarsi fra loro per esercitare questa funzione, ma devono sottostare ad alcune regole della regione: prima di tutto deve essere fatta una convenzione con l'Agenzia regionale di promozione turistica "Toscana Promozione Turistica", poi ci deve essere una connessione con la piattaforma informatica regionale per rendere omogeneo il linguaggio e sviluppare le piattaforme di turismo digitale, infine è necessario costituire l'Osservatorio turistico di destinazione (OTD).
Viene designata una cabina di regia del turismo in Toscana che avrà il potere di esprime parere consultivo per le attività di promozione turistica annuali, sul Regolamento di attuazione della legge regionale 26/2016 e sugli standard minimi individuati dalla giunta regionale per la realizzazione del prodotto turistico omogeneo; inoltre il comune non si occuperà più di indicatori del territorio, ma sarà la regione che farà un rapporto per il singolo Comune o singola area.
Altro sistema per cui i Comuni possono associarsi mediante la stipula di una convenzione. è la tipologia di prodotto turistico di cui un esempio già citato è la Via Francigena, un altro potrebbe essere il prodotto Wedding o il Cicloturismo. Un Comune può partecipare ad un solo ambito territoriale e a più tipologie di prodotti turistici omogenei.
Le proposte di promozione devono partire dal basso, i comuni in forma singola o associati, se hanno la volontà di impegnarsi con investimenti di risorse sia tangibili sia intangibili che risorse umane allora possono presentare un progetto e avranno l'aiuto necessario da parte della Regione.
1.3.3 Organizzazione delle Nazioni Unite per l'Educazione, la Scienza e la
Cultura (UNESCO)
Un peso rilevante per la legislazione italiana l'ha avuto l'UNESCO con le sue numerose delibere in materia di patrimonio culturale, che hanno implicato la predisposizione, anche a livello nazionale italiano di un piano di ampliamento del ventaglio di beni da aggiungere a quelli meritevoli di tutela.
L'UNPLI nel 2012 è stato accreditato dall'UNESCO per la Salvaguardia del Patrimonio Culturale Immateriale e ha stipulato un protocollo d'intesa con UPI, ANCI e UNCEM Toscana.
1.3.4 Cambiamento nel tempo della collocazione delle Associazioni Pro Loco nella legislazione turistica
La prima legge che incontriamo, che si riferisce alle Associazioni Pro Loco, è la Legge nazionale 17 MAGGIO 1983, n. 217 Legge quadro per il turismo e interventi per il potenziamento e la qualificazione dell'offerta turistica dove, nell' Art. 4 ''organizzazione turistica regionale'' del TITOLO I, si trova ''L'uso della stessa denominazione (iat) può essere consentito anche agli uffici di informazione promossi dalle ‘pro-loco’ sulla base delle disposizioni emanate con legge regionale.'' Lo stato suggerisce la possibilità per le Pro Loco di avere in affidamento ''iat''; questa legge viene recepita dalla legge regionale 23 febbraio 1988, n. 9 Organizzazione turistica della Regione Toscana all'Art. 11 ''la denominazione di i.a.t. può essere concessa dalla giunta regionale anche ad uffici di informazione turistica promossi e gestiti dalle associazioni turistiche pro loco.''
La successiva legge è la L.R. 42/2000 Testo unico delle Leggi Regionali in materia di turismo: Art 3 ''...istituzione e tenuta dell’Albo delle associazioni Pro loco.'' (L'iscrizione ad un Albo è stata istituita dalla L.R. 2 novembre 1989 n.2); Art. 22 - Riconoscimento delle Associazioni Pro loco ''1. La Regione riconosce le associazioni Pro loco quali strumenti di promozione dell’accoglienza turistica. A tal fine, le Pro loco cooperano con gli Enti locali per: a) la realizzazione di iniziative idonee a favorire la conoscenza, la tutela e la valorizzazione delle risorse turistiche locali; b) la realizzazione di iniziative idonee a favorire la promozione del patrimonio artistico e delle tradizioni e cultura locali; c) la realizzazione di iniziative atte a migliorare le condizioni di soggiorno, dei turisti; d) garantire migliori servizi di assistenza e informazione. 2. Presso le Province sono istituiti gli albi provinciali delle associazioni Pro loco. 3. La Regione, con il regolamento di attuazione, disciplina le modalità e le condizioni per l’espletamento delle attività di cui al comma 1. Con lo stesso regolamento, è disciplinata la tenuta dell’albo provinciale delle associazioni Pro loco.''
Dal 2000 la Regione Toscana focalizza l'attenzione sull'accoglienza con l'obiettivo di migliorare i servizi di assistenza e informazione turistica.
Nel 2001 la Legge nazionale 29 marzo 2001, n. 135 Riforma della legislazione nazionale del turismo all'Art. 1 punto 2. ''La Repubblica: g) valorizza il ruolo delle comunità locali, nelle loro diverse ed autonome espressioni culturali ed associative, e delle associazioni pro loco''; all'Art. 3 punto 1.''E' istituita la Conferenza nazionale del turismo...Sono convocati per la Conferenza: i rappresentanti della Conferenza dei Presidenti delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano, i rappresentanti dell'Associazione nazionale dei comuni italiani (ANCI), dell'Unione delle province d'Italia (UPI) e dell'Unione nazionale comuni comunità enti montani (UNCEM), del Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro (CNEL) e delle altre autonomie territoriali e funzionali, i rappresentanti delle associazioni maggiormente rappresentative degli imprenditori turistici, dei consumatori, del turismo sociale, delle associazioni pro loco, delle associazioni senza scopo di lucro operanti nel settore del turismo, delle associazioni ambientaliste e delle organizzazioni sindacali dei lavoratori.''; all'Art. 7 punto 10 ''Le associazioni senza scopo di lucro che operano per la promozione del turismo giovanile, culturale, dei disabili e comunque delle fasce meno abbienti della popolazione, nonché le associazioni pro loco, sono ammesse, senza nuovi o maggiori oneri per il bilancio dello Stato, ai benefici di cui alla legge 11 luglio 1986, n. 390, e successive modificazioni, relativamente ai propri fini istituzionali.''; questa legge ha definito il ruolo delle Pro Loco che può avere l'assegnazione dell'ufficio informazioni e accoglienza turistica con una convenzione da parte del comune e in quanto associazione rappresentativa, viene convocata nella Conferenza nazionale del turismo.
Questo concetto viene ribadito nel Regolamento di attuazione del testo unico delle leggi regionali in materia di turismo, Decreto del presidente della giunta regionale n. 18 del 23 aprile 2001 all'Art. 7 ai punti 1. ''Le Pro - loco cooperano con gli enti locali per: a) realizzare iniziative idonee a favorire la conoscenza, la tutela e la valorizzazione delle risorse turistiche locali; b) realizzare iniziative idonee a favorire la promozione del patrimonio artistico e delle tradizioni e
cultura locali; c) realizzare iniziative atte a migliorare le condizioni di soggiorno dei turisti; d) garantire migliori servizi di assistenza e informazione ai turisti.'' e
2.''Tra le attività di cui al comma 1 è compreso l'affidamento, da parte degli Enti locali, alle Pro-loco iscritte agli albi provinciali, dei servizi di informazione e accoglienza turistica a carattere locale.''
Nel 2005 la Legge regionale 17 gennaio 2005, n. 14 Modifiche alla legge regionale 23 marzo 2000, n.42 all'Art. 5 punto 1. Il comma 1 dell’articolo 17 della l.r. 42/2000 è sostituito dal seguente: “1. Le province, i comuni e le comunità montane ricompresi negli ambiti territoriali di cui all’articolo 10, e le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura territorialmente competenti, nonché le rappresentanze delle associazioni delle imprese e dei lavoratori operanti nel settore del turismo e delle associazioni pro-loco presenti sul territorio, costituiscono, in ciascun ambito, il Comitato turistico d’indirizzo (CTI).Il CTI resta in carica per l’intera durata del mandato amministrativo del Presidente della provincia.”.'' e all'Art. 40 ''1. L’articolo 81 della l.r. 42/2000 è sostituito dal seguente: Art. 81 Osservatorio regionale del turismo: 1. E’ istituito l’osservatorio regionale del turismo, a cui partecipano rappresentanti delle province, dei comuni, delle comunità montane, delle associazioni di categoria, delle organizzazioni sindacali, delle associazioni per la tutela dei consumatori, delle camere di commercio e delle pro-loco.'' con questa legge si stabilisce che rappresentanti di associazioni, tra cui le Pro Loco, facciano parte del CTI e partecipino all'osservatorio regionale del turismo.