Il modello di politica italiana sulla non autosufficienza in ottica europea

In Europa i sistemi nazionali di intervento nel campo della non autosufficienza presentano caratteristiche molto differenziate. Per cercare di inquadrare le varie esperienze nazionali si possono prendere in considerazione due aspetti: quanto complessivamente i vari paesi spendono per gli interventi nel campo della non autosufficienza degli anziani; quanto tale intervento avviene tramite servizi (domiciliari e residenziali) o, invece, tramite trasferimenti monetari.

Lo schema 1 illustra molto brevemente i modelli alternativi di intervento pubblico. Un primo modello, definibile di “familismo implicito”, si caratterizza per un basso livello di impegno pubblico dato che sia i trasferimenti monetari che i servizi sono scarsi o assenti. Secondo la definizione di Keck e Saraceno (2011), questo modello scarica sulla famiglia tutti i costi, economici, psicologici e sociali, della cura delle persone non autosufficienti. In questo caso, le politiche pubbliche non offrono alternative alle famiglie né sono in grado di garantire loro un adeguato sostegno economico, effettuando interventi limitati (come uno scarso sostegno economico) e/o residuali (servizi rivolti solo ai casi più gravi). Nessun paese dell’Europa occidentale è oggi collocabile in questo modello, mentre esso rimane invece abbastanza diffuso nell’Europa orientale.

Un secondo modello è definibile di “parziale defamilizzazione” e si ispira al principio che i servizi domiciliari e, con una forte diffusione, residenziali possano sostituire la famiglia dai compiti di cura nei confronti delle persone non autosufficienti. In realtà, tale modello ottiene solo una parziale defamilizzazione perché, a meno che i servizi prevedano solo o principalmente l’istituzionalizzazione

9 dell’anziano in strutture residenziali, l’assistenza domiciliare, anche quando erogata in maniera intensa (per molte ore alla settimana), richiede la presenza di una rete familiare di supporto. Fanno parte di questo secondo modello i paesi scandinavi, l’Olanda e, in buona parte, il Belgio e la Francia.

Un terzo modello è definibile di “familismo sostenuto”, riprendendo la definizione di Keck e Saraceno (2011). In questo caso l’idea è che sia la famiglia a prendersi cura principalmente della persona non autosufficiente. Allo stesso tempo lo Stato sostiene economicamente la famiglia grazie a generosi trasferimenti monetari, in genere non vincolando la modalità di spesa di tali trasferimenti, ma non tramite servizi. L’Austria e, come vedremo fra poco, l’Italia sono collocabili in termini generali all’interno di tale modello.

Il quarto ed ultimo modello è quello definibile come “integrato”, in cui lo Stato interviene sia tramite servizi che trasferimenti monetari, cercando di assicurare sia un’ampia copertura dei bisogni che una buona capacità di scelta su come intervenire alla persona non autosufficiente e alla sua famiglia. La Germania, paese proveniente da una tradizione di familismo sostenuto, sta crescentemente abbracciando questo quarto modello.

Schema 1. Modelli di intervento pubblico nel campo della non autosufficienza degli anziani

Diffusione dei servizi domiciliari e residenziali

Limitata Forte

Presenza di trasferimenti monetari

Limitato Familismo implicito Parziale defamilizzazione

Forte Familismo sostenuto Modello integrato

Osservando più da vicino il nostro paese, si nota come, da un lato, l’Italia non è un paese che spende poco (ma neanche molto) nel campo delle politiche per la cura in caso di non autosufficienza degli anziani (Jessoula et al., 2018), dall’altro, gli interventi pubblici si caratterizzano per la dominanza di una misura nazionale di trasferimenti monetari alle famiglie: l’indennità di accompagnamento.

Questa misura fu introdotta nel 1980 a protezione soprattutto dei disabili adulti. A partire dagli anni novanta, in seguito al processo di invecchiamento della popolazione, è diventata il programma di protezione contro la non autosufficienza più diffuso nella popolazione anziana, arrivando a coprire negli ultimi anni circa il 12% della popolazione anziana. L’accesso alla misura è possibile solo per persone con disabilità comprovata al 100% e che pertanto necessitano di cure continue. Il suo importo è fisso indipendentemente dal livello di non autosufficienza e pari nel 2019 a circa 518 euro mensili.

L’utilizzo del denaro è totalmente libero da parte del fruitore. L’assenza di una graduazione dell’entità del beneficio in base alla gravità del bisogno e di vincoli nell’uso ha consentito un utilizzo largamente improprio di questa misura. Circa i due terzi della spesa nel campo della non autosufficienza degli anziani vengono allocati tramite questo tipo di trasferimento monetario (Pavolini et al., 2018).

10 I servizi pubblici di assistenza residenziale e domiciliare vengono, invece, forniti dalle Regioni e dai Comuni, sulla base di finanziamenti propri e senza alcun diritto esigibile da parte della popolazione.

E’ importante, anche per valutare la capacità delle politiche pubbliche di intervenire nel caso marchigiano tenere presente questa caratteristica del modello italiano di intervento nel campo della non autosufficienza: l’Italia ha fino ad ora adottato un modello di “familismo sostenuto” molto più centrato sui trasferimenti monetari dati direttamente alle famiglie, senza passare per la rete dei servizi, che su un robusto sostegno dello Stato centrale a Regioni e Comuni per sviluppare un’offerta di interventi sul territorio.

Ciò ha provocato una forte disomogeneità territoriale, tale per cui in alcune regioni, come si leggerà nei prossimi paragrafi, il tasso di copertura dei servizi supera il 6-7% della popolazione over 65, mentre in altre (soprattutto nel Mezzogiorno) il tasso raggiunge a fatica il 2-3%. Anche i parametri di qualità dei servizi e i relativi costi divergono ampiamente. Si consideri anche che i costi dei servizi residenziali di tipo alberghiero (ospitalità, pasti, ecc.) non vengono coperti dai Comuni (tranne pochi casi di utenti in stato di indigenza) e restano a carico degli utenti e dei loro familiari (che in Italia sono obbligati a pagare in caso che l’utente non ne abbia i mezzi).

Stante la bassa dotazione dei servizi pubblici, la soluzione maggiormente praticata è l’assunzione di un assistente familiare individuale, impropriamente definita “badante”, in buona parte composta da donne immigrate. In gran parte le assistenti familiari sono co-residenti e ampiamente sotto-pagate (il salario mensile medio è inferiore agli 800-1000 euro, per un lavoro che dura spesso 24 ore al giorno per sei-sette giorni alla settimana), spesso senza un contratto formale di lavoro e di conseguenza senza permesso di soggiorno. In assenza di un contratto formale, a questi lavoratori non possono essere riconosciuti i diritti che normalmente spettano ai lavoratori, come il pagamento dei contributi per la pensione, il riposo settimanale, il pagamento delle ferie, l’assicurazione contro le malattie. Queste condizioni di particolare favore economico per le famiglie-datori di lavoro hanno favorito la creazione di un immenso mercato privato della cura. Si stima che attualmente quasi 800 mila assistenti familiari individuali siano attive nel paese, di cui la maggioranza in condizioni di irregolarità contrattuale. La legislazione italiana sull’immigrazione ha paradossalmente consentito a questo vero e proprio esercito di lavoranti di poter restare nel paese e svolgere la loro fondamentale funzione sociale ed economica senza accedere ad alcuna forma di riconoscimento legale. Le uniche forme possibili di legalizzazione sono costituite infatti da amnistie periodiche e/o dalla possibilità di inserire queste persone nella programmazione annuale delle quote di ingresso dei lavoratori stranieri: due misure molto limitate e di difficile applicazione. Un ulteriore paradosso è dato dal fatto che, essendo libero l’utilizzo dell’indennità di accompagnamento, spesso questo sussidio pubblico viene utilizzato per assumere, in modo speso irregolare, una assistente familiare. Il carattere essenzialmente monetario

11 delle misure rivolte alla non autosufficienza degli anziani in Italia finisce così per favorire, paradossalmente, la privatizzazione della cura.

4. Una stima del bisogno: struttura della popolazione anziana e beneficiari dell’indennità di