I L SISTEMA DI GESTIONE
2.3 Opportunità e criticità
La nuova impostazione che la Commissione ha stabilito per l'attuazione delle politiche di sviluppo rurale offre sicuramente una panorama interessante per la gestione finanziaria di questi interventi. Il venire meno della doppia tipologia di finanziamento (orientamento e garanzia) e della presenza contemporanea di due o tre programmi, comporta una serie di vantaggi che possono migliorare la realizzazione degli interventi sia dal punto di vista quantitativo che qualitativo. La presenza di un unico sistema di finanziamento consentirà alle Amministrazioni non solo la gestione univoca della politica e la possibilità di creare un policy mix più completo, ma anche una semplificazione degli oneri a loro carico. La gestione unica dello sviluppo rurale consentirà di avere una sola modalità di pagamento, una unica modalità di rendicontazione e di suo invio, un unico organismo pagatore e un sistema di monitoraggio che comprende tutte le tipologie di intervento.
I piani finanziari saranno impostati in funzione solamente degli Assi, mentre la dotazione delle singole misure al loro interno sarà solamente indicativa; questo permetterà alle Amministrazioni di gestire le risorse tra gli interventi con grande flessibilità. Il rischio rimane quello che gli interventi a premio o comunque che consentono di velocizzare la spesa prevalgano sugli altri interventi all'interno dell'Asse che, pur richiedendo tempi di realizzazione più lunghi, potrebbero contribuire in maniera sostanziale al raggiungimento degli obiettivi.
È interessante valutare come sia stata confermata la procedura di disimpegno automatico e il meccanismo n+2, introdotti con l'attuale periodo di programmazione. Questo sistema, finora applicato solo ai Fondi strutturali sarà quindi esteso all'intera programmazione e, a questo proposito, è utile evidenziare come:
- le Regioni fuori obiettivo 1 non avrebbero avuto problemi, fino ad ora, con l'introduzione di questo meccanismo che in realtà consente di rinviare la spesa di due anni, a differenza dell'attuale meccanismo del FEOGA-Garanzia per il quale ogni anno deve essere speso almeno il 75% di quanto previsto.
Ovviamente l'attuale sistema consente di modificare le proprie previsioni di spesa, e quindi di ridefinire i propri obiettivi, annualmente;
- le Regioni in obiettivo 1 potranno "sommare" alle spese relative alle misure infrastrutturali quelle delle misure di accompagnamento che hanno trascinato il livello della spesa dei PS R nei primi anni della attuale programmazione. La combinazione delle due tipologie di intervento avrebbe sicuramente facilitato il
raggiungimento della quota di disimpegno ed anche la "qualità" stessa della spesa ne avrebbe sicuramente tratto vantaggio.
Alla conferma di questo meccanismo di penalizzazione delle Amministrazioni in difficoltà, non si è però aggiunta la conferma del sistema della premialità, sempre introdotto con l'attuale programmazione ma che è stato eliminato nel corso delle ultime fasi del negoziato che ha portato all'approvazione del Regolamento. La rinuncia ad una forma di incentivo positivo teso non solo a migliorare i livelli di spesa ma anche la sua qualità, l'efficienza nella gestione della politica ed il raggiungimento degli obiettivi fissati, costituisce sicuramente una occasione persa per far si che la politica di sviluppo rurale costituisca l'avvio di un processo di crescita virtuoso del sistema.
In questo senso potrebbe essere valutata la possibilità di inserire una forma di premialità a livello nazionale, iniziativa che potrebbe essere più semplicemente realizzabile grazie alla possibilità, inserita nelle ultime fasi della negoziazione, per gli Stati membri con programmazione regionale di costituire comunque un Comitato di Sorveglianza a livello nazionale che avrebbe la funzione di "coordinare l'attuazione dei programmi regionali in relazione alla strategia nazionale e l'utilizzazione di risorse finanziarie". In questo ambito si potrebbero stabilire regole che consentano di premiare le Amministrazioni virtuose magari utilizzando a tal fine risorse nazionali o le risorse che provengono dalla modulazione.
Nei paragrafi precedenti è già stato riportato come l'unificazione dei programmi e dei Fondi comporta la presenza di un Organismo pagatore che ricalchi le modalità di funzionamento degli organismi attualmente operanti per i finanziamenti del FEOGA-Garanzia. Questa modalità operativa consente senza dubbio di una distinzione delle competenze più netta rispetto, ad esempio, all'attuale sistema funzionante per i Programmi Operativi dell'obiettivo 1, dove a volte si è verifica una sovrapposizione tra l'Autorità di Gestione e l'Autorità di Pagamento, con un conseguente beneficio per la trasparenza delle procedure.
D'altro canto questo cambiamento renderà necessario l'avvio di procedure nuove per le Regioni obiettivo 1 che utilizzano le regole della sezione garanzia solamente per il limitato numero di misure a premio previste dai loro PSR. Inoltre, la conferma della possibilità di optare per un sistema regionale ovvero nazionale, condurrà al proliferare di Organismi pagatori Regionali, la cui nascita richiede un notevole sforzo da parte delle Amministrazioni oltreché determinati tempi di attesa prima della loro messa a regime.
Sarebbe quindi auspicabile che la necessità di avere Organismi pagatori per tutti i programmi e che gestiscano tutti gli interventi dei PSR, favorisse la nascita di un sistema comune di pagamento basato su regole e norme di intervento comuni, oltre che procedure informatiche il più possibile standardizzate.
In questa fase occorre riflettere sulle conseguenze che potrebbero derivare dalla integrazione di meccanismi propri della gestione dei fondi strutturali, come la regola n+2, e le regole di funzionamento proprie del FEOGA-Garanzia. Entrambi i meccanismi sono stati fino ad ora presenti in tutte le Amministrazioni, anche se in forme e misure diverse in funzione del tipo di programma; sarà necessario realizzare anche una integrazione tra le competenze e le capacità maturate al loro interno, competenze che in molti casi dovranno anche essere create, mentre in altri casi si dovrà necessariamente scontare la perdita di una parte del know how fino ad ora maturato.
Per concludere vogliamo sottolineare come la riforma della politica per lo sviluppo rurale attuata dalla Commissione attraverso questo nuovo Regolamento si pone come obiettivo la semplificazione del sistema di programmazione degli interventi e della loro gestione. Sotto questo aspetto occorre interrogarsi se le novità adottate rispondano effettivamente alla necessità di semplificazione e di maggiore flessibilità, ovvero se la gestione dello sviluppo rurale non richiedesse altri strumenti. In questa fase il giudizio deve essere sospeso, in attesa di poter verificare nella fase di attuazione se le modifiche gestionali riusciranno a garantire gli effetti voluti.