Prestazioni sociali in denaro

Risultati

Con riferimento all’anno 2018 la spesa per prestazioni sociali in denaro è

risultata, nella stima di Contabilità Nazionale, pari a 348.893 mln di euro,

registrando in rapporto al PIL

19

un incidenza pari al 19,9 per cento. La spesa

complessiva per prestazioni sociali in denaro presenta un tasso di incremento rispetto

all'anno 2017 pari a 2,2 per cento. Nel dettaglio, si segnala in particolare:

 per quanto concerne la spesa pensionistica (+2,0%), l’indicizzazione ai prezzi

applicata al 1°gennaio 2018 è stata pari a +1,1% nel mentre gli altri residuali

fattori di incremento afferiscono al saldo tra le nuove pensioni liquidate

20

e

le pensioni eliminate, sia in termini numerici sia di importo, nonché alle

ricostituzioni di importo delle pensioni in essere e arretrati liquidati;

 per quanto concerne la spesa per le altre prestazioni sociali in denaro

(+3,1%), l’andamento è condizionato, tra l’altro, da un aumento della spesa

per liquidazioni di fine rapporto, da un incremento della spesa per tutela di

maternità per il progressivo operare dell’istituto dell’assegno di natalità

introdotto dalla legge n. 190/2014 e dei nuovi istituti previsti dalla legge n.

232/2016, da un aumento della spesa per altri assegni e sussidi

assistenziali

21

, a fronte di incrementi più contenuti di altre componenti di

spesa e di un contenimento della spesa per ammortizzatori sociali

22

.

18 Per i comparti ove tale emolumento è stato previsto dai CCNL 2016-2018.

19 L’anno 2018 è stato caratterizzato da una variazione del PIL reale pari a +0,9 per cento e del PIL nominale pari a +1,7 per cento.

20 Nel 2018 le nuove pensioni liquidate hanno registrato una dimensione analoga a quella del 2017 e pertanto significativamente superiore alla media del periodo 2012-2016.

21 In particolare per il progressivo operare delle prestazioni ReI e delle prestazioni c.d. Ape sociale.

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE 33

I risultati di Contabilità Nazionale per l’anno 2018 della spesa per prestazioni

sociali in denaro evidenziano un livello di spesa in parte inferiore

23

a quanto previsto

nella Nota di Aggiornamento al Documento di Economia e Finanza 2018 e nella NTI

2019.

Per un’analisi di sintesi delle dinamiche registrate con riferimento alla spesa

per prestazioni sociali in denaro, si evidenzia, a livello complessivo, il rallentamento

della dinamica dell’aggregato di spesa in esame nel periodo 2010/2018. Tale

rallentamento della dinamica di spesa, peraltro programmato nei documenti di

finanza pubblica, risulta evidente confrontando il periodo 2010-2018 (tasso di

variazione medio annuo pari a circa il 2,0%, prendendo a base l’anno 2009) con il

decennio 2000-2009 (tasso di variazione medio annuo pari a circa 4,4%, prendendo a

base l’anno 1999) e, a maggior ragione, con il quadriennio precedente 2006-2009

(tasso di variazione medio annuo pari a circa 4,7%, prendendo a base l’anno 2005).

In considerazione della dimensione dell’aggregato in esame (la spesa per prestazioni

sociali in denaro risulta, per il complesso delle amministrazioni pubbliche pari a circa

il 50% della spesa corrente al netto degli interessi) la riduzione della dinamica

registrata nel periodo 2010-2018 ha contribuito in modo significativo al contenimento

della dinamica della spesa delle pubbliche amministrazioni e, conseguentemente, al

processo di progressiva stabilizzazione della finanza pubblica e al conseguimento dei

relativi obiettivi di progressiva riduzione dell’indebitamento netto. Va, in ogni caso,

rilevato che al contenimento della dinamica dell’ultimo quadriennio 2015-2018 (con

un tasso medio annuo di crescita nominale della spesa in esame dell’1,6%), ha

certamente contribuito la sostanziale assenza di indicizzazione delle prestazioni ai

prezzi nel triennio 2015-2017, per effetto di un tasso di inflazione sostanzialmente

nullo nel periodo 2014-2016

24

.

TABELLA III.2-1 SPESA PER PRESTAZIONI SOCIALI IN DENARO, 2015 – 2018

Risultati di Contabilità Nazionale

2015 2016 2017 2018

Pensioni 258.897 260.883 263.641 268.839

(tasso di variazione in %) 0,8% 1,1% 2,0%

(in % di PIL) 15,7% 15,4 15,3 15,3%

Altre prestazioni sociali in denaro 73.895 75.471 77.617 80.054

(tasso di variazione in %) 2,1% 2,8% 3,1%

(in % di PIL) 4,5% 4,5% 4,5% 4,6%

Totale prestazioni sociali in denaro 332.792 336.354 341.258 348.893

(tasso di variazione in %) 1,1% 1,5% 2,2

(in % di PIL) 20,1% 19,9% 19,8% 19,9%

PIL 1.652.085 1.689.824 1.727.382 1.756.982

(tasso di variazione in %) 2,3% 2,2% 1,7%

Valori assoluti in milioni di euro

23 In buona parte da ascrivere a componenti di spesa afferenti a istituti di recente introduzione la cui erogazione, rispetto a quanto previsto, è in parte slittata all’anno successivo anche per i tempi conseguenti alle necessarie procedure implementative e accertative.

24 A fronte di quanto sopra rappresentato in merito agli andamenti registrati, per converso, si evidenzia che le previsioni dell’aggregato di spesa in esame manifestano un aumento della dinamica di crescita nel periodo 2019-2022 rispetto al periodo 2010-2018, in ogni caso già considerato nell’ambito della programmazione finanziaria come derivante dalla legge di bilancio 2019-2021.

34 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

Previsioni

Le previsioni

25

della spesa per prestazioni sociali in denaro inglobate nel Conto

delle PA del DEF 2019 e dell’Aggiornamento del Programma di stabilità 2019 (codice

D62) sono state elaborate sulla base della normativa vigente e del quadro

macroeconomico tendenziale di riferimento.

Previsioni per l’anno 2019

Per l’anno 2019 la stima della spesa per prestazioni sociali in denaro a

legislazione vigente è prevista crescere, rispetto all’anno precedente, del 4,4 per

cento. Con riferimento alle diverse componenti di spesa si fa presente quanto segue:

 per quanto concerne la spesa pensionistica (+3,2%) la previsione tiene conto

del numero di pensioni di nuova liquidazione, dei tassi di cessazione stimati

sulla base degli elementi più aggiornati, della rivalutazione delle pensioni in

essere ai prezzi (pari, per l’anno 2019, a +1,1%), delle ricostituzioni degli

importi delle pensioni in essere. Le previsioni per l’anno 2019 e successivi

tengono anche conto degli interventi normativi contenuti nella legge di

Bilancio 2019-2021 (legge n. 145/2018) e dei relativi provvedimenti

attuativi, con particolare riferimento al DL n. 4/2019, convertito con legge

n. 26/2019. La previsione tiene altresì conto degli elementi emersi

nell’ambito dell’attività di monitoraggio ai fini della stima dei risultati per

l’anno 2018 e dei primi elementi disponibili per l’anno 2019;

 per quanto concerne la spesa per altre prestazioni sociali in denaro (+8,3%),

la previsione tiene anche conto delle misure introdotte con la legge di

Bilancio 2019-2021 e i relativi provvedimenti attuativi, con particolare

riferimento al DL n. 4/2019 e, in particolare, dei maggiori oneri conseguenti,

anche considerando la relativa attuazione sul piano amministrativo, al

potenziamento delle misure relative al contrasto alla povertà e a ulteriori

benefici riconosciuti

26

, nonché di incrementi di spesa comunque

programmati

27

. La previsione tiene, altresì, conto degli elementi emersi

25 Come già rappresentato nei documenti di finanza pubblica, le previsioni sono elaborate nel presupposto che l’istituto dell’anticipo finanziario a garanzia pensionistica (c.d. APE di mercato, introdotto dalla legge n. 232/2016) sia qualificato e classificato in Contabilità nazionale quale prestito e non come trasferimento monetario diretto a famiglie e, parimenti, che quanto disposto dall’articolo 23 del DL n. 4/2019 in materia di accesso al credito per anticipo del TFS dei dipendenti pubblici sia qualificato e classificato in Contabilità nazionale quale prestito e non comporti una riclassificazione come anticipo di trasferimento monetario diretto a famiglie, anche a seguito di quanto previsto dall’articolo 24 del medesimo decreto-legge.

26 Tra i quali anche la prestazione assistenziale di cui all’articolo 1, comma 179 della legge n. 232/2016 (c.d. ape sociale), prorogata per il 2019 e la proroga per il 2019 anche della misura c.d. assegno di natalità effettuata in sede di conversione del DL n. 119/2018 con legge n. 136/2018. A tale ultimo riguardo è da tenere presente che, rispetto alle previsioni NTI LB 2019, le disposizioni approvate in sede di conversione del citato DL n. 119/2018, nonché la specificazione delle disposizioni del DL n. 4/2019, hanno deliberato una maggiore spesa per prestazioni sociali in denaro per più di 800 mln di euro per l’anno 2019. Per converso, in sede di previsione per l’anno 2019, un’ipotesi di concreta attuazione sul piano amministrativo in parte graduata nei primi mesi di applicazione di talune misure programmate, anche sulla base dell’esperienza passata, ha consentito, di fatto, di compensare in buona parte i sopra indicati effetti di maggiore spesa.

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE 35

nell’ambito dell’attività di monitoraggio ai fini della stima dei risultati per

l’anno 2018 e dei primi elementi disponibili per l’anno 2019.

Previsioni per il periodo 2020-2022

Per il periodo 2020-2022 la spesa complessiva per prestazioni sociali in denaro

presenta un tasso di variazione medio, prendendo a riferimento l’anno 2019, del 2,9%

annuo. Il tasso di variazione medio del periodo per la spesa pensionistica risulta pari

al 3,2% annuo, mentre quello della spesa per altre prestazioni sociali in denaro è pari

al 2,0% annuo.

Per quanto riguarda, in particolare, la spesa pensionistica, i tassi di variazione

sono condizionati dalla rivalutazione delle pensioni in essere ai prezzi

28

, dal numero

di pensioni di nuova liquidazione, dai tassi di cessazione e dalla ricostituzione delle

pensioni in essere. Le previsioni tengono anche conto degli interventi normativi

contenuti nella legge di Bilancio 2019-2021 e dei relativi provvedimenti attuativi, con

particolare riferimento al DL n. 4/2019.

Per quanto concerne la spesa per altre prestazioni sociali in denaro, i relativi

tassi di variazione risentono delle specifiche basi tecniche riferite alle diverse

tipologie di prestazione e degli aspetti normativo-istituzionali che le caratterizzano.

Le previsioni sono elaborate a normativa vigente e, pertanto, tengono anche conto

degli effetti derivanti dal potenziamento degli istituti di contrasto alla povertà, di

tutela della famiglia, in materia di prestazioni assistenziali, come anche previsto in

sede di legge di Bilancio 2019-2021 e dei relativi provvedimenti attuativi, tra cui il DL

n. 4/2019.

In via di sintesi, si stima per gli anni 2019 e successivi un livello complessivo

della spesa per prestazioni sociali in denaro inferiore a quanto previsto nel Conto

delle PA programmatico della Nota tecnico-illustrativa alla legge di Bilancio

2019-2021, derivante in parte da quanto registrato con riferimento all’anno 2018 e per la

quota effettivamente confermabile per l’anno 2019 e successivi e, in particolare, da

un aggiornato profilo di indicizzazione ai prezzi delle prestazioni per gli anni

considerati, sulla base di dinamiche dei prezzi aggiornate, rispetto a quanto previsto

nello scenario tendenziale della Nota tecnico-illustrativa alla legge di Bilancio

2019-2021

29

.

TABELLA III.2-2 PREVISIONI DELLA SPESA PER PRESTAZIONI SOCIALI IN DENARO, 2018 - 2022

Risultati Contabilità Nazionale ^Previsioni 2018 2019 2020 2021 2022 Pensioni 268.839 277.430 287.350 297.070 305.180 (tasso di variazione in %) 2,0% 3,2% 3,6% 3,4% 2,7% (in % di PIL) 15,3% 15,6% 15,8% 15,9% 15,9%

Altre prestazioni sociali in denaro 80.054 86.690 89.640 90.830 91.910

(tasso di variazione in %) 3,1% 8,3% 3,4% 1,3% 1,2%

(in % di PIL) 4,6% 4,9% 4,9% 4,9% 4,8%

Totale prestazioni sociali in denaro 348.893 364.120 376.990 387.900 397.090

(tasso di variazione in %) 2,2% 4,4% 3,5% 2,9% 2,4%

(in % di PIL) 19,9% 20,5% 20,7% 20,8% 20,7%

PIL 1.756.982 1.777.899 1.823.329 1.868.945 1.914.457

(tasso di variazione in %) 1,7% 1,2% 2,6% 2,5% 2,4%

Valori assoluti in milioni di euro

28 Come disciplinata per il triennio 2019-2021 dalla legge n. 145/2018 (legge di bilancio 2019-2021).

29 La revisione del profilo del tasso di inflazione tiene anche conto dello slittamento al 2020-2021 dell’attivazione delle clausole di salvaguardia sulle imposte indirette ai sensi della normativa vigente.

36 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

Le tendenze di medio-lungo periodo del sistema pensionistico italiano

La previsione dell’andamento di medio-lungo periodo della spesa pensionistica in rapporto al

PIL30 recepisce i parametri demografici sottostanti allo scenario mediano elaborato dall’Istat,

con base 201731. Per quanto riguarda il quadro macroeconomico, il tasso di crescita reale del

PIL si attesta, nel lungo periodo, attorno all’1,2 per cento medio annuo. Il tasso di occupazione aumenta di circa 10 punti percentuali, nella fascia di età 15-64 anni, rispetto al valore del 2015. Per il periodo 2019-2022, le ipotesi di crescita sono coerenti con quelle delineate nel presente documento nell’ambito del quadro macroeconomico tendenziale.

La previsione32, a normativa vigente, sconta gli effetti delle misure contenute negli interventi

di riforma adottati. Si fa riferimento, in particolare, all’applicazione del regime contributivo (Legge n. 335/1995) e alle regole introdotte con la Legge n. 214/2011 che, elevando i requisiti di accesso per il pensionamento di vecchiaia ed anticipato, ha migliorato in modo significativo la sostenibilità del sistema pensionistico nel medio-lungo periodo, garantendo una maggiore equità tra le generazioni. Il processo di riforma ha previsto altresì l’estensione, a partire dal 2012, del regime contributivo a tutti i lavoratori. Infine, a partire dal 2013, tutti i requisiti di età (inclusi quelli per l’accesso all’assegno sociale) e quello contributivo per l’accesso al pensionamento anticipato indipendentemente dall’età anagrafica sono periodicamente indicizzati alle variazioni della speranza di vita, misurata dall’ISTAT. Con medesima periodicità ed analogo procedimento è previsto, inoltre, l’adeguamento dei coefficienti di trasformazione in funzione delle probabilità di sopravvivenza. Entrambi gli adeguamenti sono effettuati ogni tre anni dal 2013 al 2019, ed ogni due anni successivamente, secondo un procedimento che rientra interamente nella sfera di azione

amministrativa e che garantisce la certezza delle date prefissate per le future revisioni33. La

previsione tiene anche conto degli effetti delle misure contenute nel Decreto Legge

30 L’andamento di medio-lungo periodo della spesa pensionistica in rapporto al PIL viene presentata in attuazione di quanto previsto dall’articolo 1, comma 5 della legge n. 335 del 1995. I dati di Contabilità Nazionale relativi alla spesa pensionistica e al PIL sono elaborati in coerenza con il nuovo Sistema europeo dei conti nazionali e regionali (Sec 2010).

31 Poiché le previsioni della popolazione prodotte da Istat coprono un orizzonte temporale fino al 2065, il valore dei parametri demografici relativi al quinquennio finale del periodo di previsione è stato estrapolato sulla base degli andamenti del decennio precedente. Complessivamente, i parametri demografici con la nuova previsione della popolazione Istat risultano così specificati: i) il tasso di fecondità è leggermente crescente dall’1,34 del 2017 all’1,59 del 2065, con una progressione pressoché lineare, ii) la speranza di vita al 2065 raggiunge 86,1 anni per gli uomini e 90,2 anni per le donne con un incremento, rispettivamente, di 5,5 e 5,2 anni rispetto al 2017 e iii) il flusso migratorio netto si attesta su un livello medio annuo di 165 mila unità fino al 2065 con un profilo leggermente decrescente. Si veda Istat (2018), http://demo.istat.it e Ministero dell’economia e delle finanze – RGS (2018), Le tendenze di

medio lungo periodo del sistema pensionistico e socio-sanitario, Rapporto n. 19.

32 Le previsioni a legislazione vigente e le valutazioni di seguito rappresentate sono state elaborate nel presupposto che l’istituto dell’anticipo finanziario a garanzia pensionistica (c.d. APE di mercato) sia qualificato e classificato in Contabilità nazionale quale prestito e non come trasferimento monetario diretto a famiglie.

33 L’adeguamento dei requisiti avente decorrenza 2016 (4 mesi ulteriori), in ottemperanza al dettato normativo (articolo 12, comma 12-bis, del decreto legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito con modificazioni con legge 30 luglio 2010 n. 122) è stato adottato almeno dodici mesi prima della decorrenza dell’adeguamento medesimo con decreto direttoriale del 16 dicembre 2014, pubblicato in GU il 30 dicembre 2014 e quello dei coefficienti di trasformazione con decreto direttoriale del 22 giugno 2015, pubblicato in GU il 6 luglio 2015. L’adeguamento dei requisiti avente decorrenza 2019 (5 mesi ulteriori), in ottemperanza al dettato normativo è stato adottato almeno dodici mesi prima della decorrenza dell’adeguamento medesimo con decreto direttoriale del 5 dicembre 2017, pubblicato in GU il 12 dicembre 2017, e quello dei coefficienti di trasformazione con decreto direttoriale del 15 maggio 2018, pubblicato in GU n. 131 dell’8 giugno 2018.

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE 37

n. 4/201934 che ha introdotto agevolazioni nell’accesso al pensionamento anticipato,

in particolare, consentendo l’anticipo del pensionamento ai soggetti che maturano, in via congiunta, i requisiti anagrafici e contributivi rispettivamente di 62 anni di età e di 38 anni di

contributi entro il 31 dicembre 202135 e stabilendo la disapplicazione dell’adeguamento del

requisito contributivo per l’accesso al pensionamento anticipato indipendente dall’età

anagrafica agli incrementi della speranza di vita per l’intero periodo 2019-202636.

Dopo la crescita del triennio 2008-2010, imputabile esclusivamente alla fase acuta della recessione, il rapporto fra spesa pensionistica e PIL risente negativamente dell’ulteriore fase di recessione degli anni successivi. A partire dal 2015, in presenza di un andamento di ciclo economico più favorevole e della graduale prosecuzione del processo di innalzamento dei requisiti minimi di accesso al pensionamento, il rapporto fra spesa pensionistica e PIL si riduce per circa un triennio, per poi iniziare una fase di crescita a partire dal 2019 fino al 2021. Segue una fase di lieve flessione che si protrae fino al 2026 dove il rapporto raggiunge il 15,7 per cento. Successivamente, il rapporto spesa e PIL riprende ad aumentare fino a raggiungere il 16,2 per cento nel 2044. Infine il rapporto scende rapidamente portandosi al 15,4 per cento nel 2050 e al 13,1 per cento nel 2070, con una decelerazione pressoché costante nell’intero periodo.

La contenuta flessione nel triennio 2015-2017 del rapporto fra spesa pensionistica e PIL è largamente spiegata dall’aumento dei requisiti minimi di accesso al pensionamento e dall’applicazione, pro rata, del sistema di calcolo contributivo. L’andamento dal 2019 al 2026 è condizionato, in una prima fase, dall’esplicarsi delle misure in ambito previdenziale contenute nel Decreto Legge n. 4/2019 che, fino al 2021 favoriscono una più rapida uscita dal mercato del lavoro e il conseguente aumento del numero di pensioni in rapporto al numero di occupati. Nel quinquennio successivo, la flessione del rapporto tra spesa pensionistica e PIL viene spiegata in parte dalla riduzione dell’importo medio di pensione, conseguente all’anticipo del pensionamento, ed in parte dal recupero dei livelli occupazionali precedenti l’adozione del provvedimento.

Negli anni che seguono e fino al 2044 l’aumento della spesa pensionistica in rapporto al PIL è essenzialmente dovuto all’incremento del rapporto fra numero di pensioni e numero di occupati indotto dalla transizione demografica, solo in parte compensato dall’innalzamento dei requisiti minimi di accesso al pensionamento. Tale incremento sopravanza l’effetto di contenimento degli importi pensionistici esercitato dalla graduale applicazione del sistema di calcolo contributivo sull’intera vita lavorativa.

Infine, la rapida riduzione del rapporto fra spesa pensionistica e PIL, nell’ultima fase del periodo di previsione, è determinata dall’applicazione generalizzata del calcolo contributivo che si accompagna alla stabilizzazione, e successiva inversione di tendenza, del rapporto fra numero di pensioni e numero di occupati. Tale andamento si spiega sia con la progressiva uscita delle generazioni del baby boom sia con l’adeguamento automatico dei

34 Attuativo di quanto previsto dalla legge n. 145/2018 (legge di bilancio 2019) in termini di relativa programmazione finanziaria. La legge di Bilancio n.145/2018 al comma 256 ha istituito il “Fondo per la revisione del sistema pensionistico anticipato e per incentivare l’assunzione di lavoratori giovani” la cui dotazione a regime è di 7000 milioni l’anno a partire dal 2024. I maggiori oneri che conseguono dalle disposizioni in ambito previdenziale del D.L. n.4/2019 hanno trovato copertura mediante il sostanziale azzeramento della dotazione dell’autorizzazione di spesa in esame fino al 2023. Negli anni seguenti, residuano a normativa vigente nella predetta autorizzazione di spesa delle somme crescenti fino a raggiungere un livello di circa 5 miliardi annui dal 2028. In questa sede tali stanziamenti residui non ancora normativamente definiti non sono attribuiti a interventi strutturali specifici in ambito pensionistico.

35 È comunque previsto un posticipo della prima decorrenza utile dei trattamenti pensionistici a partire dalla data di maturazione dei requisiti pari a tre mesi per il settore privato e sei mesi per il settore pubblico.

36 È comunque previsto, dal 2019, un posticipo della prima decorrenza utile dei trattamenti pensionistici a partire dalla data di maturazione dei requisiti pari a tre mesi.

38 MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

requisiti minimi di pensionamento in funzione della speranza di vita. FIGURA III.2-1 SPESA PUBBLICA PER PENSIONI IN % PIL

Nel documento Giovanni Tria Giuseppe Conte (pagine 48-54)