Prevenire i conflitti di interesse

“Disporre di funzionari qualificati e corretti è una sfida decisiva, che però non è facile vincere nel breve periodo. Occorre innanzitutto selezionare persone competenti e motivate e garantirne

107 _{Dante ALIGHIERI, Commedia, Purg., VI, 106.114, Edizioni BUR, Milano 2014, pag. 276. La mancanza di un} solido potere statale consente il diffondersi di potentati locali che vengono indicati come tiranni. L’azione del governante che fa rispettare la legge, dice Marsilio da Padova, è come l’azione del cuore nelle creature, non deve mai cessare: in qualunque momento “durare oportet preceptum et communem custodiam de licitis et prohibitis secundum legem”, così nel Defensor pacis, I, cap. XV, 13; interessante anche una delle definizioni che Marsilio dà della legge, quale ‘occhio composto da molti occhi’, cioè frutto del ragionamento riesaminato da molti (diremmo oggi, metodo democratico). Negli stessi anni il giurista Bartolo da Sassoferrato nota, come Dante, che dall’esperienza dei Comuni si è assistito a un progressivo passaggio a tirannidi: così nel De regimine civitatis, I, 65 e III, 481-482, e ugualmente il canonista Giovanni d’Andrea nella Glossa regum, in c. 1, Clem. III, de Baptismo, c. Presenti e lo stesso Petrarca quando, nella notissima poesia ‘Italia mia, benchè il parlar sia indarno’, ammonisce i vari governanti: “Vostre voglie divise guastan del mondo la più bella parte”.

108 _{Ibidem, 124-126.}

109_{La corruzione in Italia. Per una politica di prevenzione. Analisi del fenomeno, profili internazionali e} proposte di riforma, op.cit, pag. 46.

62 poi la crescita professionale. In questo senso l’integrità va assicurata attraverso processi di selezione sulla base di competenze e merito, per la burocrazia, e attraverso l’attenzione che i cittadini devono porre sulle qualità personali dei candidati, per i politici”110_.

Se queste sono le considerazioni di base, ed a più ampio respiro, può sottolinearsi come per attuare il principio di imparzialità e la regola per cui il pubblico impiegato è al servizio esclusivo della Nazione (artt. 97-98 Cost.), l’ordinamento si preoccupa di prevenire eventuali ‘conflitti di interesse’ in capo a dipendenti pubblici.

Peraltro “il dato ricavabile sul versante prettamente nazionale è ulteriormente rafforzato in ragione del fatto che l’imparzialità della pubblica amministrazione rientra a pieno titolo anche tra gli elementi costitutivi del Trattato sull’Unione Europea, nella versione risultante dall’entrata in vigore del Trattato di Lisbona. Anche l’ordinamento eurounitario, infatti, assegna specifico rilievo a tale principio, inquadrandolo come fondamentale profilo del ‘diritto a una buona amministrazione’, codificato dall’art. 41 della Carta dei Diritti Fondamentali e ponendolo come linea guida dell’operato dei funzionari europei, secondo quanto prescritto dal codice europeo di buona condotta amministrativa”111_.

Il tema dei conflitti di interesse, tradizionalmente, nel nostro Paese, è stato regolato “con previsioni eccezionali ed episodiche, quasi a sottintendere una sorta di fiducia cieca nel decisore pubblico: fiducia che giustificava l’assenza di un sistema organico di precauzioni volte a evitare o far emergere in anticipo potenziali situazioni di conflitto tra l’interesse pubblico e quello proprio dei funzionari. Per valutare una diversa prospettiva, possiamo prendere in considerazione altre esperienze, come quella statunitense, dove l’approccio è stato invece tradizionalmente caratterizzato, come afferma Rose-Ackerman, non da una cieca fiducia ma anzi da un certo ‘scetticismo riguardo all’amministrazione e ai suoi meriti’, che ha

110 _{Raffaele CANTONE, Enrico CARLONI, op. cit., pag. 115.}

111 _{Francesco PATERNITI, La tutela preventiva dell’imparzialità della pubblica amministrazione, in “L’ANAC.} Tra prevenzione e attività regolatoria”, di Angela Ida Nicotra, op. cit., pag. 97.

63 giustificato, di conseguenza e da tempo, la previsione di un sistema di regole sul conflitto di interesse”112_.

Prima delle novità introdotte dalla Legge 190/2012, “in assenza di una regolamentazione generale in materia, le poche previsioni normative aventi ad oggetto tale tematica avevano ampiamente dimostrato il limite di non essere riferibili al complessivo agire amministrativo, trattandosi di soluzioni settoriali nonché in parte datate”113_.

La Legge 190/2012 ha invece introdotto una norma di carattere generale all’interno della normativa sul procedimento amministrativo, inserendovi l’art. 6 bis, a mente del quale: “Il responsabile del procedimento amministrativo e i titolari degli uffici competenti ad adottare i pareri, le valutazioni tecniche, gli atti endoprocedimentali e il provvedimento finale devono astenersi in caso di conflitto di interesse, segnalando ogni situazione di conflitto anche potenziale”.

Taluno osserva che: “Il nuovo art. 6 bis della Legge 241/1990 interviene finalmente in maniera esplicita sul tema del conflitto di interessi, introducendo una disciplina di portata generale riferibile a tutti i funzionari pubblici impegnati in ogni campo dell’azione amministrativa. Viene così ad essere colmata una lacuna normativa oramai non più giustificabile”114_.

L’elemento più significativo, accanto alla portata generale della disposizione, è rappresentato dalla ‘anticipazione della soglia’ di rilevanza giuridica del conflitto, in una logica simile a quella dell’anticipazione della soglia di tutela propria dei reati di pericolo astratto nel diritto penale.

112 _{Raffaele CANTONE, Enrico CARLONI, op. cit., pag. 117. Si nota poi come “Nella tradizione di vari Paesi} europei, come l’Italia e in modo forse più evidente la Francia, questo rischio, invece, è stato in qualche modo rimosso sulla base di un ragionamento che voleva proteggere la sfera della decisione pubblica”.

113 _{Francesco PATERNITI, op. cit., pag. 103. Così l’art. 78, comma 2 del TUEL e gli artt. 51 e 52 del c.p.c.. Dalla} previsione riferita ai funzionari degli enti locali e dalle norme del c.p.c. la giurisprudenza aveva comunque tratto l’esistenza di un dovere generale di astensione da parte del funzionario direttamente interessato dalla questione su cui è chiamato a pronunciarsi, cfr. Raffaele CANTONE, Enrico CARLONI, op. cit., pag. 119. Gli stessi autori ricordano come l’accentuarsi dell’attenzione al tema in esame deriva “dall’affermarsi di un’idea di corruzione più ampia, intesa come ‘tradimento’. Se la corruzione consiste nel tradire il rapporto che lega il funzionario pubblico col suo ‘principale’ (che, in ultima istanza, non è che il cittadino), diventano necessari presidi specifici, idonei a far emergere (e, quindi, evitare) quelle situazioni di interesse personale che possono agevolare il tradimento della fiducia popolare. E’ anche grazie a questa più ampia lettura del concetto di corruzione che l’area dei conflitti di interesse viene attratta nel campo delle regole di prevenzione della corruzione”.

64 “La novità più importante dell’intervento legislativo sta nel riferimento alla rilevanza del ‘conflitto di interesse potenziale’, quello cioè che sussiste quando il funzionario è portatore di interessi della sua sfera privata che, pur non avendo incidenza diretta e immediata sulla scelta da compiere, potrebbero comunque influenzare negativamente l’adempimento dei suoi doveri istituzionali. L’asticella delle precauzioni viene, quindi, parecchio elevata poiché il conflitto potenziale fa scattare da subito un formale obbligo di comunicazione, che consentirà ai controllori (in primis ai superiori gerarchici, ma anche al RPC) un supplemento di attenzione; e se l’interesse privato interferisce effettivamente con la scelta amministrativa, diventa obbligatoria l’astensione”115_.