È noto che le regole e i principi che informano la procedura amministrativa europea al rispetto delle posizioni soggettive degli interessati provengono da due fonti distinte: i

Trattati e il diritto derivato (“written law”) da una parte, e il diritto pretorio dall'altra

(“judge made law”)

. Quanto al diritto primario e secondario, giova osservare che non

esiste nell'ordinamento dell'Unione Europea un disciplina unitaria e organica del

procedimento amministrativo

. Si rintracciano soltanto alcune disposizioni di rango

primario e un vasto corpus di discipline di diritto secondario

. Per quanto riguarda le

prime è opportuno distinguere le norme della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione

Europea (d'ora in avanti CED) che definiscono i rapporti tra amministrazione e

amministrati dalle norme dei Trattati che, a volte, rilevano soltanto indirettamente

.

Vanno, quindi, richiamati in primo luogo gli articoli 41 (diritto ad una buona

202 J. Schwarze, Judicial review of european administrative procedure, in Law & Contemporary

Problems, 2004, p. 85, spec. pp. 97-98 laddove l'A. chiarisce in presenza di quali condizioni la violazione

di un diritto procedurale può determinare l'annuallamento dell'atto che conclude il procedimento. V. pure nota 199 per l'interessante lettura che del concetto di procedimento amministrativo da E. Picozza.

203 Idem, p. 86. Similmente A. Weber, Il diritto amministrativo procedimentale spec. pp. 395 e ss., individua tre fonti: diritto scritto, diritto consuetudinario (peraltro, privo di qualsiasi riscontro concreto) e diritto giudiziale.

204 Sulla necessità dell'introduzione di una disciplina generale dei vari procedimenti amministrativi v. C. Harlow, Codification of EC Administrative Procedures? Fitting the Foot to the Shoe or the Shoe to the

Foot, in European Law Journal, 1-1996, pp. 3 e ss.. G. Majone, The Credibility Crisis..., op. cit., p. 294,

che ispira un confronto con l'Administrative Procedure Act (APA) statunitense [sul quale v. T. Zwart,

Independent Regulatory Agencies in the US, in (T Zwart – L. Verhey, Eds.), Agencies in European …, op.

cit. p. 3].

205 S. Cassese, La signoria comunitaria del diritto amministrativo, in Rivista Italiana di Diritto

Pubblico Comunitario, I-2002, p. 301, sottolinea l'importanza del diritto derivato, che non può essere

tralasciato a favore dello studio della giurisprudenza (come, invece, sembra suggerire M. C. Baruffi, La

tutela dei singoli..., op. cit., pp. 14 e ss.).

amministrazione)

, 42 (diritto di accesso ai documenti)

, 43 (mediatore europeo)

e

47 (diritto a un ricorso effettivo e a un giudice imparziale)

. Per quanto, poi, riguarda il

TFUE si devono menzionare l'art. 20, par. II, lett. d), che stabilisce il diritto di rivolgersi

alle istituzioni dell'Unione in una delle lingue dei Trattati

; l'art. 108, par. II, che, con

particolare riferimento ai procedimenti sul controllo degli aiuti di Stato, stabilisce il

diritto di essere ascoltati

; l'art. 296, par. II, che sancisce l'obbligo di motivazione degli

207 L'art. 41 CED recita: “Ogni individuo ha diritto a che le questioni che lo riguardano siano

trattate in modo imparziale, equo ed entro un termine ragionevole dalle istituzioni e dagli organi dell'Unione. 2. Tale diritto comprende in particolare: il diritto di ogni individuo di essere ascoltato prima che nei suoi confronti venga adottato un provvedimento individuale che gli rechi pregiudizio; il diritto di ogni individuo di accedere al fascicolo che lo riguarda, nel rispetto dei legittimi interessi della riservatezza e del segreto professionale, . l'obbligo per l'amministrazione di motivare le proprie decisioni. 3. Ogni individuo ha diritto al risarcimento da parte della Comunità dei danni cagionati dalle sue istituzioni o dai suoi agenti nell'esercizio delle loro funzioni conformemente ai principi generali comuni agli ordinamenti degli Stati membri. 4. Ogni individuo può rivolgersi alle istituzioni dell'Unione in una delle lingue del trattato e deve ricevere una risposta nella stessa lingua”.

208 L'art. 42 CED recita: “Qualsiasi cittadino dell'Unione o qualsiasi persona fisica o giuridica che

risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro ha il diritto di accedere ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione”.

209 L'art. 43 CED recita: “Qualsiasi cittadino dell'Unione o qualsiasi persona fisica o giuridica che

risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro ha il diritto di sottoporre al mediatore dell'Unione casi di cattiva amministrazione nell'azione delle istituzioni o degli organi comunitari, salvo la Corte di giustizia e il Tribunale di primo grado nell'esercizio delle loro funzioni giurisdizionali”.

210 L'art. 47 CED recita: “Ogni individuo i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell'Unione

siano stati violati ha diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice, nel rispetto delle condizioni previste nel presente articolo. Ogni individuo ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole da un giudice indipendente e imparziale, precostituito per legge. Ogni individuo ha la facoltà di farsi consigliare, difendere e rappresentare. A coloro che non dispongono di mezzi sufficienti è concesso il patrocinio a spese dello Stato qualora ciò sia necessario per assicurare un accesso effettivo alla giustizia”. Come rilevato da A. Zito (Il «diritto ad una buona amministrazione» nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea e nell’ordinamento interno, in Rivista Italiana di Diritto Pubblico Comunitario¸ 2-2002, pp. 425 e ss., spec. p. 428), a ben vedere gli

articoli che riguardano in modo specifico i rapporti tra amministrazione e amministrati sono gli artt. 41 e 47, avendo l'art. 42 una portata generale che travalica la dimensione amministrativistica e riguardando l'art. 43 una forma di controllo esterno sull'operato dell'amministrazione sovranazionale. Giova osservare che prima del Trattato di Lisbona (che com'è noto ha attribuito alla CED lo stesso valore giuridico dei Trattati, art. 6, TUE) le disposizioni richiamate, e in particolare l'art. 41, costituivano (come era accaduto per i principi amministrativi comuni agli Stati membri e le pertinenti disposizioni della Convenzione europea per i diritti dell'uomo e della libertà fondamentali prima della loro qualificazione come principi generali del diritto comunitario da parte dell'art. F, par. 2, del Trattato di Maastricht, v. L. B. Krogsgaard,

Fundamental Rights in the European Community After Maastricht, in Legal Issues of European Integration, 1-1993, p. 108) niente più che una fonte di ispirazione per l'attività creatrice della Corte di

giustizia (v. J. Schwarze, Judicial review of european..., op. cit., p. 88 e M. C. Baruffi, La tutela dei

singoli..., op. cit., p. 14, spec. nota 41). Sul ruolo della CED nella giurisprudenza della Corte di giustizia,

ci venga consentito di rinviare a F. Seatzu, La Carta dei diritti fondamentali: un parametro di legittimità

degli atti comunitari?, in Studi sull’integrazione europea, 2007, pp. 377 e ss.; vedi pure L. Daniele, Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea e Trattato di Lisbona, in Il Diritto dell'Unione Europea,

atti giuridici obbligatori

; l'art. 298, in base al quale “Nell'assolvere i loro compiti le

istituzioni, gli organi e organismi dell'Unione si basano su un'amministrazione europea

aperta, efficace e indipendente”; l'art. 339, che impone ai funzionari e agli agenti

dell'Unione Europea di rispettare gli obblighi di riservatezza legati al segreto

professionale

. Secondo Franchini, inoltre, rileverebbero l'art. 19 TUE

e l'art. 263

TFUE

, che “attraverso il riferimento ad una nozione di diritto molto ampia,

sanciscono il principio di legalità”

(su cui torneremo funditus); gli art. 18 e 19

TFUE

, che insieme ad altre simili disposizioni (e.g. l'art. 157 TFUE)

,

2008, pp. 655 e ss.. Sui rapporti di compenetrazione tra la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione e la Convenzione europea per i diritti dell'uomo v. A. Barbera, La Carta europea dei diritti: una fonte di

ri-cognizione?, in Diritto dell’Unione europea, 2-2003, p. 13.

211 V. le “Spiegazioni relative alla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea”, in Gazzetta

Ufficiale n. C-303 del 14/12/2007, p. 1, laddove si precisa che il par. III dell'art. 41 riprende il diritto

sancito all'art. 20, par. II, lett. d), e all'art. 25 TFUE.

212 V. F. Di Gianni, F. Di Majo, A. Rizzo, Art. 88 TCE– Sul controllo della Commissione sugli aiuti

concessi dagli Stati membri, in L. Ferrari-Bravo - A. Rizzo (a cura di), Codice dell'Unione europea,

Milano, 2008, p. 413.

213 V. M. Franchi, Art. 253 TCE, in A. Tizzano (a cura di), Trattati dell'Unione Europea..., op. cit., pp. 1194-1195.

214 J. Schwarze, Judicial review of european..., op. cit., p. 87. V. L. Mazzarini, Art. 287 TCE, in A. Tizzano (a cura di), Trattati dell'Unione Europea..., op. cit., pp. 1287 e ss.. Si noti che, secondo la giurisprudenza comunitaria (v. C.G.C.E., sent. 7 novembre 1985, cuasa n. 145/83, Adams c.

Commissione, in Racc., 1985, p. 3539; T.P.G., sent. 18 settembre 1996, causa n. T-353/94, Postabank c. Commissione, in Racc., 1996, p. II-921) l'obbligo di segretezza codificato dalla norma in esame

costituisce un principio generale del diritto comunitario.

215 L'art. 19 TUE recita: “La Corte di giustizia dell'Unione europea comprende la Corte di giustizia,

il Tribunale e i tribunali specializzati. Assicura il rispetto del diritto nell'interpretazione e nell'applicazione dei trattati. […].”. La norma riecheggia l'art. 220 TCE, effettivamente richiamato

dall'Autore (v. C. Franchini, I principi applicabili..., op. cit., p. 1041; ID., European principles governing

national administrative proceedings, in Law & Contemporary Problems, 2004, p. 183, spec. pp. 185 e

ss.).

216 L'art. 263 recita “La Corte di giustizia dell'Unione europea esercita un controllo di legittimità

sugli atti legislativi, sugli atti del Consiglio, della Commissione e della Banca centrale europea che non siano raccomandazioni o pareri, nonché sugli atti del Parlamento europeo e del Consiglio europeo destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi. Esercita inoltre un controllo di legittimità sugli atti degli organi o organismi dell'Unione destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi. […].”.

217 J. Schwarze, Judicial review of european..., op. cit., p. 87. V. pure R. Mastroianni, Art. 220 TCE, in A. Tizzano (a cura di), Trattati dell'Unione Europea..., op. cit., p. 1016.

218 L'art. 18 TFUE recita: “Nel campo di applicazione dei trattati, e senza pregiudizio delle

disposizioni particolari dagli stessi previste, è vietata ogni discriminazione effettuata in base alla nazionalità. […]. L'art. 19 TFUE recita: “Fatte salve le altre disposizioni dei trattati e nell'ambito delle competenze da essi conferite all'Unione, il Consiglio, deliberando all'unanimità secondo una procedura legislativa speciale e previa approvazione del Parlamento europeo, può prendere i provvedimenti opportuni per combattere le discriminazioni fondate sul sesso, la razza o l'origine etnica, la religione o le convinzioni personali, la disabilità, l'età o l'orientamento sessuale. […].”

219 L'art. 157 TFUE recita: “Ciascuno Stato membro assicura l'applicazione del principio della

parità di retribuzione tra lavoratori di sesso maschile e quelli di sesso femminile per uno stesso lavoro o per un lavoro di pari valore. […].

rappresenterebbero gli elementi fondativi del principio di uguaglianza (infra)

; l'art. 5,

parr. III e IV, TUE che definisce i criteri di sussidiarietà e proporzionalità nell'azione

dell'Unione Europea; l'art. 317, par. I, TFUE che stabilisce l'obbligo di una sana

gestione delle risorse finanziarie; infine, l'art. 6 TUE che, oltre a richiamare la CED

assegnandole lo stesso valore giuridico dei Trattati, al par. III ribadisce che i diritti

fondamentali garantiti dalla CEDU e le tradizioni costituzionali comuni agli Stati

membri fanno parte del diritto dell'Unione come principi generali

. Per ciò che

riguarda la tutela del privato cittadino nei procedimenti di fronte all'amministrazione

europea, rileva in particolare il diritto ad un giusto procedimento inteso come diritto a

che l'amministrazione proceda entro un tempo ragionevole all'acquisizione di tutti gli

elementi necessari alla formazione del suo convincimento, anche attraverso l'audizione

degli interessati, nel momento in cui si trova ad adottare una decisione che potrebbe

incidere sulla loro sfera giuridica soggettiva

.

Con specifico riferimento alla CEDU soltanto alcune disposizioni paiono avere una