DI ISTITUZIONE DI UNA PROCURA EUROPEA
CONTENUTA NELLE MODEL RULES FOR THE PROCEDURE
OF THE EUROPEAN PUBLIC PROSECUTOR’S OFFICE Gabriella Di Paolo
Sommario: 1. Introduzione. – 2. Obbiettivi e (volute) reticenze delle Model Rules. – 3. L’oggetto delle Model Rules: i poteri investigativi del PME. – 4. (Segue): le mi-sure restrittive della libertà personale. – 5. (Segue): l’azione penale eurounitaria. – 6. Riflessioni conclusive.
1. Introduzione
Con l’approvazione del Trattato di Lisbona, la tanto invocata figu-ra di un pubblico ministero europeo (PME) ha trovato una prima, em-brionale consacrazione. L’art. 86 TFUE segna un indubbio progresso nel lungo e vivace dibattito sviluppatosi intorno all’idea di una Procu-ra europea, ma non risolve tutti i problemi: la scarna disciplina positi-va lascia interamente nelle mani del legislatore europeo il delicato compito di definire la fisionomia e i poteri dell’accusatore sovranazio-nale.
Rispetto ai profili organizzativi e istituzionali, i risultati del Corpus
juris 2000 (1) e le linee guida tracciate nel Libro Verde sulla tutela
de-(1) Il testo del Corpus juris 2000 (nella versione approvata a Firenze nel maggio 1999) e i risultati del dibattito che hanno condotto ad una riformulazione del progetto originario, risalente al 1996, sono raccolti in M. Delmas-Marty - J. Vervaele (a cura
gli interessi finanziari (2), costituiscono senz’altro un imprescindibile punto riferimento per le future iniziative legislative. Un’altra fonte di ispirazione potrebbe essere rappresentata dai risultati di due studi condotti dal Max Planck Institut di Friburgo (3) e dalle proposte ela-borate in un recente progetto realizzato dall’Università di Lussembur-go, intitolato Model Rules for the Procedure of the European Public
Prosecutor’s Office (d’ora in poi, Model Rules) (4). Sul versante
stretta-mente processuale, il progetto di Lussemburgo contempla che i poteri di indagine e di accusa del futuro PME vengano interamente regola-mentati a livello sovranazionale, ed in questa logica suggerisce un pos-sibile modello di disciplina.
Ciò premesso, il presente intervento ha lo scopo di offrire un
qua-di), The implementation of Corpus iuris, Antwerpen-Gronigen-Oxford, 2000, in 4 vo-lumi.
Per un commento al Corpus juris e ai suoi successivi sviluppi, anche alla luce del nuovo assetto dei Trattati, v., tra i tanti: L. Picotti (a cura di), Il Corpus juris 2000.
Nuova formulazione e prospettive di attuazione, Padova, 2004; M. Bargis, Le disposi-zioni processuali del Corpus juris 2000, in Studi di diritto processuale penale I, Torino,
2002, pp. 177 ss.; B. Piattoli, Cooperazione giudiziaria e pubblico ministero europeo, Milano, 2002; M. Bargis, Il pubblico ministero nella prospettiva di un ordinamento
eu-ropeo, in Studi di diritto processuale penale II, Torino, 2007, pp. 41 ss.; M.
Panzavol-ta, Lo statuto del pubblico ministero europeo (ovvero, ologramma di un accusatore
con-tinentale), in M.G. Coppetta (a cura di), Profili del processo penale nella costituzione europea, Torino, 2005, pp. 179 ss.; S. Allegrezza, Pubblico ministero europeo e azio-ne penale: stato dell’arte e prospettive di sviluppo, in M.G. Coppetta (a cura di), Profi-li del processo penale, cit., pp. 217 ss.; A. Lanzi - F. Ruggieri - L. Camaldo (a cura
di), Il difensore e il pubblico ministero europeo, Padova, 2002; F. Ruggieri, Il pubblico
ministero europeo, in T. Rafaraci (a cura di), L’area di libertà, sicurezza e giustizia: alla ricerca di un equilibrio fra priorità repressive es esigenze di garanzia, Milano, 2007, pp.
556 ss.
(2) Cfr. il Libro Verde sulla tutela penale degli interessi finanziari comunitarie sulla creazione di una procura europea (COM(2001) 715 definitivo), presentato dalla Commissione nel dicembre 2001.
(3) Il riferimento è a U. Sieber - M. Wade, (a cura di), Structures and
perspecti-ves for European criminal justice, vol. 1-6, Duncker & Humblot, Berlin (2012), in
cor-so di stampa, nonché allo studio Euroneeds, i cui risultati cor-sono pubblicati in http://
www.mpicc.de/ww/en/pub/forschung/forschungsarbeit/strafrecht/euroneeds.htm.
(4) Il progetto, presentato il 13-15 giugno 2012 a Lussemburgo nell’ambito del Convegno a ciò dedicato (A blueprint for the European Public Prosecutor’s Office? EU
dro di sintesi dei contenuti e della struttura delle Model Rules. I prin-cipi ivi delineati meritano infatti un’attenta riflessione, in quanto po-trebbero costituire le fondamenta di una futuribile “procedura penale europea”.
2. Obiettivi e (volute) reticenze delle Model Rules
Prima di addentrarci nell’analisi delle Model Rules, è opportuno premettere qualche considerazione di carattere generale sulle linee es-senziali di tale progetto, sottolineandone fin da ora l’originalità, rap-presentata della circostanza che esso intende porre l’accento sui profili procedurali del futuro procuratore europeo. Nelle varie proposte che, dal Corpus juris in avanti, hanno riguardato tale figura, l’attenzione è stata infatti rivolta soprattutto agli aspetti sostanziali e istituzionali, a scapito dei profili strettamente processuali (5). Le Model Rules mirano dunque a rimediare a tale evidente squilibrio, allestendo un modello di disciplina processuale per la fase pre-trial. Ciò nel dichiarato intento di lanciare un dibattito su come dovranno essere regolamentati i poteri di indagine e di accusa del futuro PME (6).
A scanso di equivoci, va sottolineato che le Model Rules non sono un testo di diritto positivo o un’iniziativa legislativa. Esse sono un “prodotto” della dottrina: alla loro redazione ha lavorato un qualifica-to gruppo di esperti, nell’ambiqualifica-to di una ricerca biennale promossa dal-la Commissione Europea e dall’Università di Lussemburgo, sotto il coordinamento della prof.ssa Katalin Ligeti.
L’articolato costituisce il risultato di una approfondita analisi com-parata che ha riguardato i sistemi processuali di tutti gli Stati membri dell’Unione (7). Secondo le intenzioni dei redattori, le Model Rules ri-flettono una sintesi delle diverse tradizioni giuridiche degli Stati
mem-(5) L. Luparia, Profili dell’azione penale «europea», in Picotti (a cura di), Il
Corpus juris 2000, cit., p. 232.
(6) Cfr K. Ligeti, Introduction to the Model Rules, p. 3.
(7) L’indagine comparata risulta calibrata sulle informazioni fornite da
rappor-teurs nazionali, quali sono stati chiamati a rispondere a due appositi questionari aventi
garan-bri. L’obbiettivo perseguito per il loro tramite è quello di circoscrivere i poteri del futuro PME. In questa prospettiva, esse tracciano una de-scrizione molto particolareggiata dei singoli atti d’indagine consentiti e delle garanzie procedurali che dovrebbero assistere il loro compimen-to, anche sotto il profilo del controllo giurisdizionale.
Se posto a confronto con iniziative simili – il riferimento è ovvia-mente al Corpus juris – il progetto delle Model Rules presenta sensibili differenze, sia per eccesso che per difetto.
Lo scarto per eccesso non è soltanto quantitativo (8), ma anche (e soprattutto) qualitativo: nel descrivere le tipologie di atti esperibili da parte del futuro PME, le Model Rules sono molto più dettagliate del
Corpus juris, tanto da regolare forme di sorveglianza tecnologicamente
assistita che in molti Paesi europei (compreso il nostro) sono sprovvi-ste di una specifica disciplina.
Una marcata divergenza si manifesta anche per difetto, ossia per ciò che le Model Rules non contemplano. Per scelta dei redattori, esse non trattano dei profili istituzionali della procura europea (ossia, esemplificatamente, dell’organizzazione dell’ufficio e della nomina dei delegati nazionali, nonché dei rapporti tra questi e l’autorità centrale), ma soltanto dei poteri attribuiti all’organismo sovranazionale nella fa-se pre-trial. E anche rispetto a questo specifico ambito, non si deve cadere nella tentazione di considerarle una sorta di “micro-codice”
zie procedurali e gli standard probatori. Nella redazione delle Model Rules si è altresì tenuto conto di alcuni studi “trasversali”, concernenti la cooperazione verticale nelle indagini amministrative in materia di concorrenza, l’adesione dell’Unione alla CEDU, il controllo giurisdizionale nel settore della cooperazione in materia penale, il princi-pio del mutuo riconoscimento, nonché l’enforcement del diritto comunitario della concorrenza. Il testo dei national reports e dei vari studi “trasversali” è in corso di pubblicazione in K. Ligeti (a cura di), Toward a Prosecutor for the European Union.
A comparative analysis, Volume 1, Hart Publishing, Oxford, 2012 (forthcoming). Il
rapporto finale sarà invece pubblicato in K. Ligeti (a cura di), Toward a Prosecutor
for the European Union. Draft Rules of procedure, Volume 2, Hart Publishing, Oxford,
2013 (forthcoming).
(8) Nel Corpus juris 2000 soltanto una disposizione (l’art. 20) era dedicata ai po-teri di indagine del PME. Nelle Model Rules, la maggior parte delle disposizioni del-l’articolato (Rules 21-57) concernono in modo specifico i poteri investigativi della Pro-cura europea.
della fase investigativa. Per il loro «model character» (9), esse mirano soltanto a stimolare il dibattito sugli aspetti procedurali, nella consa-pevolezza che la parte di dettaglio dovrà essere sviluppata dal Regola-mento che sarà emanato dal legislatore europeo ai sensi dell’art. 86 TFUE (10).
Sempre per scelta dei redattori, le Model Rules tacciono su due ul-teriori profili, tutt’altro che marginali. In particolare, l’articolato non prende posizione (almeno in modo esplicito) con riguardo alla sfera di “competenza” della futura procura europea, cioè in relazione ai tipi di reato per i quali l’organismo sovranazionale potrà procedere. Si ram-menti, in proposito, che l’art. 86 TFUE limita la competenza ratione
materiae ai soli reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione
eu-ropea (ambito PIF), ma poi prevede che il Consiglio possa estendere le attribuzioni del PME alla lotta contro altre forme di criminalità gra-ve di carattere transnazionale (ambito PIF +).
Nelle Model Rules è stato altresì ignorato il problema dell’ammissi-bilità in giudizio, come prove, degli elementi raccolti nel corso della fase investigativa dalla Procura europea. Tale omissione si giustifica con la circostanza che l’eventuale giudizio di primo grado dovrà neces-sariamente svolgersi, come previsto dall’articolo 86, par. 2, TFUE, da-vanti alle corti nazionali, in applicazione del diritto (sostanziale e pro-cessuale) nazionale (11).
Un ultimo profilo che merita di essere evidenziato concerne il mo-dello di procura europea che è stato assunto quale presupposto per l’elaborazione dell’articolato. Difatti, benché le Model Rules non siano destinate a regolare gli aspetti istituzionali dell’organismo sovranazio-nale, esse sono state concepite dai redattori pensando ad un inquirente europeo con determinate caratteristiche dal punto di vista dello status e della competenza ratione materiae.
Quanto al primo aspetto, la relazione accompagnatoria chiarisce che il futuro accusatore europeo viene inteso come un organo centra-lizzato, sovranazionale, dotato di autonomi poteri su tutto il territorio
(9) Ligeti, Introduction, cit., p. 3. (10) Ligeti, Introduction, cit., p. 3. (11) Ligeti, Introduction, cit., p. 2.
dell’UE (12), ma fortemente integrato con i sistemi nazionali di ammi-nistrazione della giustizia penale. Ciò si spiega non tanto (o non sol-tanto) per il fatto che l’azione penale eurounitaria dovrà comunque es-sere esercitata, per espressa previsione del Trattato (art. 86, par. 2, TFUE), dinanzi agli organi giurisdizionali degli Stati membri. L’inte-grazione appare necessaria anche (e soprattutto) perché si prevede che per l’esercizio delle proprie attribuzioni il PME possa avvalersi delle competenti autorità nazionali (di polizia o giudiziarie), e che queste abbiano l’obbligo di fornire informazioni ed assistenza operativa, non-ché di eseguire le istruzioni ricevute (13). Inoltre, è assunto condiviso che l’espletamento di certe investigation measures esiga un controllo ex
ante da parte dell’organo giurisdizionale, che funge da “giudice delle
libertà”. Ebbene, nelle intenzioni dei redattori delle Model Rules, tale competenza funzionale è da riservarsi ai giudici nazionali (14).
Quanto alla sfera di intervento (le c.d. “attribuzioni”) del PME, la relazione accompagnatoria chiarisce che le Model Rules sono state concepite pensando ai soli reati che ledono gli interessi finanziari del-l’UE (il c.d. ambito PIF). Difatti, benché il Trattato preveda la possi-bilità di un’estensione delle competenze della procura europea anche alla criminalità grave di carattere transfrontaliero, appare estremamen-te difficile che sul breve estremamen-termine gli Stati Membri raggiungano un ac-cordo all’unanimità, come richiesto dall’ultimo paragrafo dell’art. 86, par. TFUE.
(12) Oppure degli Stati membri che avranno aderito alla sua istituzione, nel caso di cooperazione rafforzata ai sensi dell’art. 86, par. 3, TFUE. Comunque sia, viene ri-badito il c.d. principio della “territorialità europea”, risaltente al Corpus juris.
(13) Cfr. K. Ligeti, Introduction, p. 3. Cfr. Rule 6.
(14) Nel testo delle Model Rules, i giudici nazionali che fungono da “giudice delle libertà” sono identificati con l’espressione «the judge», in contrapposizione all’espres-sione «european court», che viene utilizzata per individuare l’organo giurisdizionale so-vranazionale cui viene riservato, entro certi limiti, un controllo a posteriori. Cfr. K. Li-geti, Introduction, cit., p. 3. Cfr. Rule 7.
3. L’oggetto delle Model Rules: i poteri investigativi del PME
Come si è già notato, le Model Rule presentano la peculiarità di “completare” il dibattito sulla creazione di una Procura europea, ri-chiamando l’attenzione sugli aspetti strettamente procedurali, e preci-samente sui presupposti per l’apertura di un’indagine europea, sui po-teri investigativi e di restrizione della libertà personale, sui cripo-teri che governano l’azione (e l’archiviazione) eurounitaria.
L’articolato comprende complessivamente 67 regole, ed è suddivi-so in tre parti.
La prima parte (Rules 1-20), di carattere generale, concerne anzi-tutto lo status e le funzioni dell’accusatore sovranazionale, anche in re-lazione ai suoi rapporti con le autorità nazionali.
In proposito, le Model Rules recepiscono quello che ormai costi-tuisce un punto fermo all’interno dell’annoso dibattito, ossia l’idea che la Procura europea sia un’autorità dell’UE, il cui ambito di competen-za coincide con il territorio dell’Unione. Quanto ai rapporti tra l’orga-no sovranazionale e le autorità nazionali, la Rule 3 attribuisce al PME una competenza “primaria” ad investigare e perseguire reati che offen-dono gli interessi finanziari dell’Unione. In funzione di tale primary
authority è previsto che l’inquisitore europeo debba essere informato
di tutti i fatti che possono costituire un reato di sua competenza, sia da parte delle autorità nazionali, sia da parte delle agenzie europee (Rule 4). Inoltre, qualora ritenga che il caso portato alla sua attenzione rien-tri effettivamente nell’ambito delle proprie atrien-tribuzioni, le autorità na-zionali vengono private di ogni autonomo potere di indagine e di eser-cizio dell’azione penale (Rule 5). Ciò implica che eventuali attività in-vestigative potranno essere compiute dalle autorità nazionali soltanto dietro direttiva o delega del PME. In questa logica, la Rule 6 impone sulle autorità nazionali l’obbligo di fornire assistenza operativa e di eseguire le istruzioni ricevute.
Nella parte generale vengono altresì fissati i principi generali e le garanzie procedurali cui dovrebbe conformarsi l’attività del futuro PME, alla cui luce devono leggersi tutte le successive Rules. Su tale piano il progetto si spinge – apprezzabilmente – molto più in là di
quanto previsto della road map del 2009 sul rafforzamento dei diritti procedurali di indagati o imputati. A conferma di ciò si noti che tra i principi fondamentali sono annoverati il principio di legalità proces-suale (Rule 8) – il PME può disporre unicamente dei poteri investiga-tivi e di azione penale previsti dalle Model Rules – e il principio di proporzionalità (Rule 9) – il PME esercita i suoi poteri nel modo me-no intrusivo possibile. Ime-noltre, tra le garanzie procedurali, in aggiunta al diritto all’assistenza legale (Rule 14) e al diritto al silenzio (Rule 18), vengono assicurati alla persona sottoposta alle indagini (suspect) il di-ritto alla traduzione e all’assistenza di un interprete (Rule 13), il didi-ritto a raccogliere elementi di prova (Rule 15), il diritto ad essere informati dell’accusa e a ricevere una comunicazione dei diritti (Rule 12) nonché il diritto ad una partecipazione effettiva al procedimento, anche grazie al diritto di accesso agli atti rilevanti (Rules 16 e 17).
La seconda parte delle Model Rules, indubbiamente la più corposa ed innovativa (Rules 21-62), riguarda la fase investigativa. Essa contie-ne una particolareggiata disciplina dei singoli atti istruttori
(investigati-ve measures) e delle misure restritti(investigati-ve della libertà personale (short term arrest e pre-trial detention).
Quanto ai poteri di indagine, per tratteggiare brevemente la complessa disciplina è opportuno premettere che le misure investi-gative di cui PME può avvalersi sono state classificati in tre ma-cro-categorie, in base al loro grado di incidenza sui diritti fondamen-tali della persona. L’idea di fondo è che al diverso grado di “intrusivi-tà” debba corrispondere un diverso apparato di garanzie, soprattutto sotto il profilo del controllo giurisdizionale e degli standard probato-ri.
Al primo livello di questa scala ideale – che corrisponde ad un gra-do di intrusività pari a zero – sono collocate le non-coercive
investigati-ve measures (Sezione 2, Rules 23-30). Per l’esercizio dei poteri di
inda-gine inclusi in tale classe non sono richieste particolari cautele (15). È quindi sufficiente che sussistano i presupposti richiesti dalla Rule 21
(15) Ciò significa che non è prevista nessuna forma di controllo giurisdizionale, né ex ante né ex post, sull’operato del PME.
per l’apertura di una indagine “europea”, ossia che sussistano ragione-voli motivi per ritenere che è stato commesso un reato di competenza della Procura europea («reasonable grounds to suspect that an offence
within its competence [...] has been committed»). Questa categoria
comprende, tra l’altro, l’accesso a qualunque registro o archivio tenuto per scopi pubblici (Rule 24), l’assunzione di informazioni da testimoni (questioning the witness, Rules 26-29) o dalla persona sottoposta alle indagini (questioning the suspect, Rule 25), la nomina di esperti (Rule 30).
Al secondo livello della scala ideale in discorso – che corrisponde ad un grado di intrusività medio – compaiono le coercive measures
without prior judicial authorisation (Sezione 3, Rules 31-46), vale a dire
quelle misure che, pur avendo carattere coercitivo, possono essere di-sposte dal PME senza necessità di una previa autorizzazione dell’orga-no giurisdizionale. Anche per l’esercizio dei poteri inclusi in questa ca-tegoria vale lo standard probatorio stabilito dalla Rule 21 per l’apertu-ra delle indagini, e non è richiesta alcuna autorizzazione preventiva dell’organo giurisdizionale.
A differenza di quanto previsto con riguardo alle misure non coer-citive, per l’adozione delle misure istruttorie in questione è però neces-sario un provvedimento motivato del PME («reasoned decision in
wri-ting», Rule 31). L’obbligo di motivazione è chiaramente correlato al
fatto che esse sono passibili di ricorso davanti ad un organo giurisdi-zionale di natura sovranagiurisdi-zionale. Vale la pena sottolineare che la possi-bilità di un rimedio a posteriori si ricollega direttamente alla Rule 7, che sancisce il principio generale secondo cui le decisioni del PME che indicono sui diritti fondamentali «are subject to review by the
Eu-ropean court». Naturalmente, il riferimento non è alla Corte di
Stra-sburgo, ma ad un organo giurisdizionale da individuare nel quadro istituzionale dell’UE, ai sensi dell’art. 257 TFUE.
Quanto alle tipologie di atti che rientrano in questa categoria me-diana, senza alcuna pretesa di esaustività possono rammentarsi: il po-tere di citazione e di accompagnamento coattivo nei confronti dell’in-dagato e dei testimoni (summoning of the suspect and witnesses, Rule 34); il potere di disporre rilievi fotografici, registrazioni audio o riguar-danti le caratteriste biometriche d’un soggetto (Rule 35); l’accesso a
locali adibiti ad attività professionali o commerciali, e l’accesso a locali privati (con il consenso del proprietario o detentore), con potere di ispezione e raccolta di campioni di «goods related to any business or
professional activity» (Rule 36); l’accesso a mezzi di trasporto, quando
vi è ragionevole motivo di ritenere che essi trasportino oggetti o cose pertinenti alle indagini (Rule 38); l’ordine di produzione di dati, docu-menti e altri oggetti adibiti ad attività professionali o commerciali e di cui le leggi nazionali impongano la conservazione (Rule 37); il seque-stro a fini probatori (Rule 39) nonché l’ordine di “congelamento” di «computer data, including stored traffic data and banking account data», in vista del successivo sequestro (Rule 42); la raccolta ed elaborazione di dati personali provenienti da banche dati diverse, cui legalmente il PME abbia avuto accesso (Rule 43); l’audio e video sorveglianza della persona sottoposta alle indagini in luoghi pubblici («the covert video
and audio surveillance of a suspect in public places and the recording of its results» (Rule 44); la localizzazione d’un soggetto tramite cellulare
(cellular location), purché limitata ad una specifica occasione e non prolungata nel tempo (Rule 45) (16); le consegne controllate (Rule 46). Al massimo livello della scala ideale di intrusività, si collocano, in-fine, le coercive measures with prior judicial authorisation, cui è inter-mente dedicata la Sezione 4 delle Model Rules. La terminologia usata lascia chiaramente intendere che rispetto queste misure il controllo giurisdizionale è stato rafforzato: al controllo ex post, tipico anche del-le altre misure coercitive e rimesso a livello sovranazionadel-le, si affianca un controllo ex ante, allocato a livello nazionale. Sotto questo profilo le Model Rules si pongono in perfetta linea di continuità con il Corpus
juris, che già aveva prospettato la necessità di istituire un “judge of
freedoms” situato a livello nazionale (17).
Un’altra peculiarità degna di nota è che per le tecniche
investigati-(16) La sorveglianza continua viene infatti subordinata all’osservanza delle