Nel corso degli ultimi anni si è assistito ad un progressivo aumento delle controversie tra intermediari e risparmiatori causate principalmente dal comportamento delle banche e degli intermediari finanziari che hanno indotto i propri clienti a vincolare buona del loro patrimonio all’investimento in prodotti finanziari per i quali sarebbe stata necessaria un’adeguata conoscenza delle dinamiche economiche, conoscenza che in realtà mancava e le banche e gli intermediari non si sono preoccupati di fornire.
La mancanza di trasparenza e corretta informazione sui prodotti finanziari collocati dalle banche e dagli altri intermediari finanziari presso i risparmiatori e gli investitori non professionali ha minato la credibilità del sistema e la fiducia dei
risparmiatori che, sovente, hanno patito gravi perdite in conseguenza dell’investimento
effettuato (si pensi ai noti e recenti dissesti finanziari di Cirio, Parmalat, Bond argentini e Lehman Brothers). Si è così posta l’esigenza di predisporre nuovi strumenti
normativi in materia di tutela dei risparmiatori e di disciplina dei mercati finanziari.
In questo senso il Parlamento con l’art. 27, l. 28 dicembre 2005, n. 262 (c.d. legge sul risparmio) ha delegato il Governo ad adottare un decreto legislativo per l’istituzione, in materia di servizi d’investimento, di procedure di conciliazione e arbitrato e di un sistema di indennizzo in favore degli investitori e dei risparmiatori in attuazione dei seguenti principi e criteri direttivi:
“a) previsione di procedure di conciliazione e di arbitrato da svolgere in contraddittorio, tenuto conto di quanto disposto dal decreto legislativo 17 gennaio 2003, n.
CONSOB per la decisione di controversie insorte fra i risparmiatori o gli investitori, esclusi gli investitori professionali, e le banche o gli altri intermediari finanziari
circa l'adempimento degli obblighi di informazione, correttezza e trasparenza previsti nei rapporti contrattuali con la clientela”(1);
“b) previsione dell'indennizzo in favore dei risparmiatori e degli investitori, esclusi gli investitori professionali, da parte delle banche o degli intermediari finanziari responsabili, nei casi in cui, mediante le procedure di cui alla lettera a), la CONSOB abbia accertato l'inadempimento degli obblighi ivi indicati, ferma restando l'applicazione delle sanzioni previste per la violazione dei medesimi obblighi, ove ne ricorrano i presupposti”;
“c) salvaguardia dell'esercizio del diritto di azione dinanzi agli organi della giurisdizione ordinaria, anche per il risarcimento del danno in misura maggiore rispetto all'indennizzo riconosciuto ai sensi della lettera b)”;
“d) salvaguardia in ogni caso del diritto ad agire dinanzi agli organi della giurisdizione ordinaria per le azioni di cui all'articolo 3 della legge 30 luglio 1998, n. 281, e successive modificazioni”;
“e) attribuzione alla CONSOB, sentita la Banca d'Italia, del potere di emanare disposizioni regolamentari per l'attuazione delle disposizioni di cui al presente comma”.
L’esercizio della delega ha portato alla luce il D.lgs. 8 ottobre 2007, n. 179 attraverso cui il Governo ha così istituito, da un lato, la Camera di Conciliazione e
Arbitrato presso la Consob, un organismo cui è stato assegnato il compito di
amministrare procedure di conciliazione e di arbitrato relative alle controversie insorte fra i risparmiatori o gli investitori non professionali e le banche o gli altri intermediari finanziari concernenti proprio l’adempimento di questi ultimi agli obblighi di informazione, correttezza e trasparenza previsti nei rapporti contrattuali aventi ad oggetto servizi di investimento o di gestione collettiva del risparmio(2) e, dall’altro lato,
(1) L’infelice formulazione letterale della disposizione aveva fatto sorgere il dubbio che si
intendesse demandare direttamente alla Consob la soluzione delle controversie, quasi che essa potesse assumere funzioni giurisdizionali o para giurisdizionali, accanto alle tradizionali funzioni di vigilanza, prevenzione e regolamentari. Partendo da tale rilievo in dottrina era stati sollevati condivisibili rilevi critici sulla scelta di concentrare in capo alla Consob funzioni non facilmente compatibili tra loro senza attriti, con conseguenti pericoli di disfunzioni, sotto il profilo sia del buon andamento dell’azione di vigilanza, sia del rispetto del principio d’imparzialità (v. COLOMBO, op.cit., p. 8 e ss.).
(2) L’art. 2, c. 1, D.lgs. 8.10.2007, n. 179 prevede testualmente che “E' istituita una Camera di
conciliazione e arbitrato presso la Consob per l'amministrazione, in conformità al presente decreto, dei procedimenti di conciliazione e di arbitrato promossi per la risoluzione di controversie insorte tra gli investitori
un Fondo di garanzia per i risparmiatori e gli investitori gestito dalla Consob e destinato ad indennizzare i danni patrimoniali subiti dai risparmiatori e investitori non professionali a causa della violazione da parte di banche e intermediari finanziari delle norme che disciplinano le attività di cui alla parte II del D.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58 (i.e. servizi e attività d’investimento) (3). Insomma, la finalità del legislatore delegato è stata quella di approntare in favore del risparmiatore o investitore non professionale
e gli intermediari per la violazione da parte di questi degli obblighi di informazione, correttezza e trasparenza previsti nei rapporti contrattuali con gli investitori”. Sul sistema di risoluzione stragiudiziale delle
controversie amministrato dalla Camera di Conciliazione e di Arbitrato presso la Consob v. BASTIANON, La tutela dell’investitore (non professionale) alla luce delle nuove disposizioni in materia di
conciliazione ed arbitrato presso la Consob, in Resp. civ. e prev., 2010, 1, p. 4 e ss; BRUSCHETTA, Le
controversie bancarie e finanziarie, in Contratti, 2010, p. 422 e ss; CARLEO, Gli strumenti di tutela di
risparmiatori e investitori istituiti presso la Consob: procedure di conciliazione e arbitrato, sistema d’indennizzo e fondo di garanzia, in Disciplina dei mercati finanziari e tutela del risparmio, Milano, 2008,
p. 361 e ss; CARPI, Servizi finanziari e tutela giurisdizionale, in Giur. comm., I, 2008, p. 1049 e ss; CAVALLINI, La Camera di conciliazione e di arbitrato della Consob: «prima lettura» del d.lgs. 8 ottobre
2007, n. 179, in Riv. soc., 2007, II, p. 1447; COLOMBO, La Consob e la soluzione extragiudiziale delle
controversie in materia di servizi d’investimento, in Le società, 2007, p. 8 e ss; CORSINI, L’arbitrato
amministrato della Camera di conciliazione e arbitrato costituito presso la Consob, in Giur. comm, I, 2012,
p. 358 e ss; CUOMO ULLOA, La Camera di Conciliazione e Arbitrato presso la Consob, in Contratti, 2008, 12, p. 1178 e ss; FIORUZZI - MAMONE, Camera di Conciliazione e Arbitrato presso la Consob:
un nuovo strumento di protezione per i risparmiatori, consultabile su
www.avvocati24.ilsole24ore.com; GUERINONI, La conciliazione e l’arbitrato per le controversie
nell’intermediazione finanziaria, in Contratti, 2008, p. 301 e ss; MANCINI, Sul regolamento di
attuazione del D.Lgs. 8 ottobre 2007, n. 179 (Camera di conciliazione e di arbitrato presso la Consob), in Riv. arb., 2008, p. 349 e ss; MANCINI, L’autonomia della Camera di Conciliazione e arbitrato istituita
dal D.lgs. 179/07 per la risoluzione delle controversie insorte tra investitori e intermediari dinnanzi alla Consob alla luce della posizione del Consiglio di Stato, in Banca, borsa, tit. cred., 2012, fasc. 2, p. 233 e
ss; MANCINI, I nuovi strumenti processuali di tutela degli investitori: l’arbitrato amministrato dalla Consob, in Riv. arb., 2007, p. 665 e ss.; NASCOSI, La nuova Camera di Conciliazione e Arbitrato presso la
Consob, in Le nuove leggi civ. comm., 2009, 5, p. 965; PIERUCCI, L’Arbitrato Amministrato dalla
Consob, in Arbitrato, a cura di Bonelli Erede Pappalardo Studio Legale, Milano, 2011, p. 334 e
ss.; RESCIGNO, La conciliazione e l’arbitrato in materia finanziaria amministrati dalla Consob fra regole
procedurali e diritto sostanziale, in Analisi giuridica dell’economia, 2011, 1, p. 85 e ss; SANGIOVANNI,
La conciliazione stragiudiziale presso la Consob, in Riv. arb., 2010, p. 214; SANGIOVANNI, La
disciplina dell’arbitrato Consob, in Le Società, 2012, p. 308 e ss; SERRA, Brevi note sulla disciplina
istitutiva della camera di conciliazione e di arbitrato presso la Consob, in Studium Iuris, 2009, p. 262 e ss.;
SOLDATI, La camera arbitrale presso la Consob per le controversie tra investitori ed intermediari, in
Contratti, 2009, p. 423.
(3) L’art. 8, c. 1, D.lgs. 8.10.2007, n. 179 prevede testualmente che “E' istituito il Fondo di garanzia
per i risparmiatori e gli investitori di cui all'articolo 27, comma 2, della legge 28 dicembre 2005, n. 262, di seguito denominato: Fondo, destinato all'indennizzo, nei limiti delle disponibilità del Fondo medesimo, dei danni patrimoniali causati dalla violazione, accertata con sentenza passata in giudicato, o con lodo arbitrale non più impugnabile, delle norme che disciplinano le attività di cui alla parte II del decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58”. Il Fondo di garanzia non forma oggetto di trattazione del presente
lavoro di tesi, si rinvia pertanto a scritti specifici sul tema, tra cui si segnala CARLEO, Gli
strumenti di tutela di risparmiatori e investitori istituiti presso la Consob: procedure di conciliazione e arbitrato, sistema d’indennizzo e fondo di garanzia, in Disciplina dei mercati finanziari e tutela del risparmio, Milano, 2008, p. 397 e ss.
una tutela di carattere privatistico, legata a rimedi compensativi di natura indennitaria (4). Il D.lgs. 8 ottobre 2007, n. 179 si è tuttavia limitato a tracciare la struttura normativa portante del nuovo sistema di tutela, rimettendo direttamente alla Consob l’emanazione della disciplina di dettaglio relativa all’organizzazione e funzionamento della Camera di Conciliazione e Arbitrato, nonché alle procedure di conciliazione e arbitrato amministrate dalla Camera.
Con la delibera n. 16763 del 29 dicembre 2008 la Consob ha così emanato il Regolamento di attuazione del D.lgs. 8 ottobre 2007, n. 179, che, recentemente, tenuto conto dei profondi mutamenti intervenuti negli ultimi tre anni, è stato sostituito dal nuovo Regolamento adottato con delibera n. 18275 del 18 luglio 2012 (5).
Il nuovo Regolamento, come si avrà modo di esaminare nel proseguo della trattazione, ha introdotto importanti novità nella disciplina sia dell’organizzazione e funzionamento della Camera di Conciliazione e di Arbitrato, sia delle procedure conciliative e arbitrali dalla stessa amministrate. L’emanazione di un nuovo regolamento a distanza di tre anni dall’adozione del precedente è stata necessitata soprattutto all’esigenza di tener di conto (i) del parere reso il 20 ottobre 2011 dall’Adunanza Generale del Consiglio di Stato sulla natura giuridica della Camera (v. infra sub III.2)(6); (ii) dalle modifiche normative introdotte nel più generale sistema della mediazione finalizzata alla conciliazione con il D.Lgs. 4 marzo 2010, n. 28 (7); (iii) dall’esperienza
(4) Così NASCOSI, op. cit., p. 965. Accanto alla tutela individuale, l’art. 7 del D.Lgs. 8.10.2007, n.
179 fa salva la legittimazione ad agire delle associazioni dei consumatori e degli utenti rappresentative a livello nazionale, le quali possono chiedere al Tribunale la pronuncia dei provvedimenti di cui all’art. 140 cod. cons..
(5) La delibera Consob n. 18275 del 18.7.2012 prevede espressamente un regime transitorio di
“coabitazione” della “vecchia” Camera disciplinata dal Regolamento del 2008 e della “nuova” Camera disciplinata dal Regolamento del 2012 (Cfr. Art. 2 e 3, delibera Consob n. 18275 del 18.7.2012). In sintesi, per quanto concerne i procedimenti, alle conciliazioni e agli arbitrati avviati sino al 1° agosto 2012 si applicano le disposizioni del Regolamento del 2008, mentre le disposizioni del Regolamento del 2012 si applicano ai procedimenti avviati a partire dal 1° agosto 2012; la Camera, nominata ai sensi del Regolamento del 2008, resta in carica per l’amministrazione delle procedure avviate sino al 1° agosto 2012 e sino alla loro conclusione; infine, per lo svolgimento delle procedure avviate sino al 1° agosto 2012 i conciliatori e gli arbitri sono nominati tra i soggetti iscritti negli elenchi previsti dal Regolamento del 2008. Nel presente lavoro di tesi ogni riferimento al Regolamento Consob deve intendersi, salvo ove non diversamente indicato, al Regolamento Consob 2012 attualmente in vigore.
(6) Il parere è pubblicato su www.ildirittoamministrativo.it.
(7) Il D.Lgs. 4.3.2010, n. 28 e i relativi decreti attuativi del Ministero della Giustizia (D.M. 18.10.2010, n. 180 e D.M. 6.7.2011, n. 145) hanno, come noto, introdotto significative innovazioni nel settore della conciliazione. Per effetto di tali disposizioni la procedura di
finora maturata nell’attività complessiva della Camera, nell’ottica di eliminare taluni dubbi interpretativi relativi alla gestione degli elenchi di conciliatori ed arbitri, nonché al fine di risolvere generali profili di criticità registrati durante l’operatività della stessa(8).
Accanto al Regolamento la Camera è dotata di un proprio Statuto che detta disposizioni organizzative e di funzionamento della Camera di Conciliazione e Arbitrato e della Segreteria tecnica (9)nonché di un codice deontologico dei conciliatori ed arbitri
(10).
Tracciato il quadro normativo all’interno del quale si colloca la Camera di Conciliazione e Arbitrato presso la Consob, si può ora passare ad un più approfondito esame dell’istituto.
* * *