d’azione, non dovrebbero esservi organi decisionali parlamentari congiunti. Se è vero che il Par- lamento europeo e i parlamenti nazionali devono continuare a cooperare negli organi congiunti - attualmente la Conferenza degli organi parlamentari specializzati negli affari dell’Unione dei par- lamenti dell’Unione europea (COSAC), la Conferenza interparlamentare sulla politica estera e di sicurezza comune e la conferenza istituita a norma dell’articolo 13 del Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’Unione economica e monetaria (TSCG o “Patto di bilan- cio”) - in base al principio del consenso, per condividere le informazioni e le consultazioni e con- trollare meglio le rispettive amministrazioni, essi devono decidere solo in base alle rispettive com- petenze. Le commissioni specializzate del Parlamento
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ranti del principio di sussidiarietà così come previsto dai Trattati, mentre considerano il “Parlamento europeo come organo che conferisce legittimità
all’UE e rende il suo sistema responsabile dinanzi ai cittadini”. È evidente
come i due relatori appartenenti ai due principali gruppi politici in seno al Parlamento europeo abbiano un’idea precisa della divisione di competenze e di ambito di scrutinio degli organismi nazionali e sovranazionali come ga- ranti del principio di legittimità democratica.
Opinione condivisa anche da Marc Angel, Presidente della Commissione affari europei, esteri e di difesa, cooperazione ed immigrazione della came- ra dei deputati del Lussemburgo, delegato della Presidenza del semestre eu- ropeo: i Parlamenti nazionali e i Parlamento europeo si trovano a dover svolgere uno stesso ruolo in quanto garanti dell’esecutivo nazionale i primi ed europeo il secondo e “solo attraverso una cooperazione tra di essi possa
essere realmente garantita la legittimità democratica e la rappresentatività dei voleri dei cittadini”270. Accoglie, inoltre, positivamente la proposta e- spressa durante la riunione della COSAC271 dai Parlamenti nazionali di in- trodurre l’iniziativa legislativa attraverso il cartellino verde. Questo nuovo strumento cambierebbe la considerazione che l’esecutivo comunitario ha nei confronti dei Parlamenti nazionali, percepiti non più solo come control- lori ma anche come promotori di possibili riforme.
270 vedi registrazione dell'incontro attraverso il sistema di webstreaming del Parlamento europeo incontro commissione affari costituzionali del 19 novembre 2015.
271
Durante la riunione della COSAC del 30 novembre-2 dicembre, organizzata sotto Presidenza del semestre europeo italiana, la maggioranza dei Parlamenti nazionali si è detta favorevole all’idea di creare nuovi strumenti aventi lo scopo di coinvolgere gli stessi nel processo decisionale dell’Unione europea senza che vi sia la necessità di apportare modifiche formali al Trattato. A tal fine si suggerisce l’approfondimento di proposte quali l’introduzione di una procedura di “cartelli- no verde” (al fine di dare a tutti i Parlamenti nazionali l’opportunità di raccomandare alla Com- missione europea l’adozione di nuove norme europee) o il miglioramento della cooperazione tra i Parlamenti nazionali e il Parlamento europeo attraverso un dialogo politico più strutturato sugli atti legislativi e non legislativi che non danno luogo a obiezioni in materia di sussidiarietà. Vedi Sena- to della Repubblica, Camera dei Deputati. Conclusioni della IIa COSAC, 30 Novembre - 2 Di- cembre 2014, Roma, 1.
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A sostegno di questa tesi il collega Nicolas Smith, Ministro del lavoro del Lussemburgo, delegato alla Convenzione europea, preoccupato da un son- daggio pubblicato dalla fondazione Bertelsmann Stiftung272 in cui il 72% dei cittadini europei si dichiarano contrari alla direzione che stanno pren- dendo le politiche dell’Unione europea.
Il Capo di gabinetto di Frans Timmermans, primo Vice-Presidente della Commissione europea con delega alle relazioni inter-istutuzionali, incorag- gia il dialogo politico tra Commissione e Parlamenti nazionali e considera l’introduzione del cartellino verde come un possibile strumento per rinfor- zarlo. Concordi i Parlamenti nazionali, presenti all’audizione, nel richiedere l’uso del cartellino verde e nell’evidenziare la necessità di migliorare la co- operazione interparlamentare.
Scettica la visione dei Parlamenti nazionali sull’uso e l’efficacia del cartel- lino giallo, diverse sono le preoccupazioni. Il Parlamento italiano, ad esem- pio, deplora il tipo di discussione che si realizza nell’assise nazionale; i di- battiti sono, per lo più, di carattere generale in vista dei Consigli europei e non si entra in discussioni tecniche sulle direttive e regolamenti europei. Il Parlamento inglese, in una lettera inviata alla Presidente della Commissione affari costituzionali in vista della riunione, esprime preoccupazione che questa maggiore cooperazione si tramuti in una maggior ingerenza da parte del Parlamento europeo, della Corte di giustizia e nei confronti di leggi di competenza nazionale.
Il mondo accademico presente all’audizione - Christine Neuhold, Olivier Rozenberg e Philppe Poirier273-, ha evidenziato l’inefficacia del sistema di allerta precoce e l’importanza che i Parlamenti nazionali possano interveni-
272 Ricerca pubblicata sul sito della Fondazione Bertelsmann-stiftung EU citizens still trust in the European Union and the Euro, 21 ottobre 2015.
273
Christine Neuhold, Dipartimento scienze politiche, Università di Maastricht Olivier Rozem- berg, Professore associato in scienze politiche, centro di studi europei, Science Po, Parigi Philippe Poirier, Professore associato College di Bernardis e Università della Sorbona Parigi.
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re sul contenuto delle proposte legislative europee. Viceversa, si sono e- spressi in maniera favorevole rispetto all’introduzione del cartellino verde e alla possibilità di rafforzare il dialogo politico. Dall’analisi del contenuto dei pareri motivati - che hanno superato la soglia per essere presi in consi- derazione dalla Commissione europea - è evidente la natura estremamente politica degli argomenti: il procuratore europeo e il diritto di sciopero. Il professor Olivier Rozenberg ha sostenuto che la proposta del Premier Cameron della possibile introduzione di un strumento di veto, quale il car- tellino rosso, causerebbe esclusivamente un danno all’immagine dei Parla- menti nazionali e minerebbe le basi di una proficua cooperazione interpar- lamentare. L’accademico, al fine di tutelare la trasparenza nel processo de- cisionale europeo, si dichiara contrario a ricorrere o a quanto meno aumen- tare l’uso degli accordi in prima lettura274 - argomento che vedremo verrà
274 Art. 289 TFUE e vedi nota 38
1. La procedura legislativa ordinaria consiste nell’adozione congiunta di un regolamento, di una direttiva o di una decisione da parte del Parlamento europeo e del Consiglio su proposta della Commissione. Tale procedura è definita all’articolo 294.
Articolo 294
(ex articolo 251 del TCE)
1. Quando nei trattati si fa riferimento alla procedura legislativa ordinaria per l’adozione di un atto, si applica la procedura che segue.
2. La Commissione presenta una proposta al Parlamento europeo e al Consiglio.
Prima lettura
3. Il Parlamento europeo adotta la sua posizione in prima lettura e la trasmette al Consiglio. 4. Se il Consiglio approva la posizione del Parlamento europeo, l’atto in questione è adottato nella formulazione che corrisponde alla posizione del Parlamento europeo.
5. Se il Consiglio non approva la posizione del Parlamento europeo, esso adotta la sua posizione in prima lettura e la trasmette al Parlamento europeo.
6. Il Consiglio informa esaurientemente il Parlamento europeo dei motivi che l’hanno indotto ad adottare la sua posizione in prima lettura. La Commissione informa esaurientemente il Parlamento europeo della sua posizione.
Seconda lettura
7. Se, entro un termine di tre mesi da tale comunicazione, il Parlamento europeo:
a) approva la posizione del Consiglio in prima lettura o non si è pronunciato, l’atto in questione si considera adottato nella formulazione che corrisponde alla posizione del Consiglio;
b) respinge la posizione del Consiglio in prima lettura a maggioranza dei membri che lo compon- gono,
l’atto proposto si considera non adottato;
c) propone emendamenti alla posizione del Consiglio in prima lettura a maggioranza dei membri che lo compongono, il testo così emendato è comunicato al Consiglio e alla Commissione che formula un parere su tali emendamenti.
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utilizzato in fase emendativa dai deputati appartenenti a partiti nazionalisti. Gli accordi in prima lettura tra Parlamento europeo e Consiglio comportano l’adozione in tempi rapidi di atti legislativi, la plenaria del Parlamento eu- ropeo si trova a votare in blocco un provvedimento negoziato in sede di tri- logo275 senza la possibilità di emendarlo e avendo il testo completo dell’accordo solo all’ultimo se non addirittura il giorno stesso del voto - potrebbe essere paragonato ad un maxi-emendamento in Italia su cui il go-
Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata:
a) approva tutti gli emendamenti, l’atto in questione si considera adottato;
b) non approva tutti gli emendamenti, il presidente del Consiglio, d’intesa con il presidente del Parlamento europeo, convoca entro sei settimane il comitato di conciliazione.
9. Il Consiglio delibera all’unanimità sugli emendamenti rispetto ai quali la Commissione ha dato parere negativo.
Conciliazione
10. Il comitato di conciliazione, che riunisce i membri del Consiglio o i loro rappresentanti ed al- trettanti membri rappresentanti il Parlamento europeo, ha il compito di giungere ad un accordo su un progetto comune a maggioranza qualificata dei membri del Consiglio o dei loro rappresentanti e a maggioranza dei membri rappresentanti il Parlamento europeo entro un termine di sei settima- ne dalla convocazione, basandosi sulle posizioni del Parlamento europeo e del Consiglio in secon- da lettura.
11. La Commissione partecipa ai lavori del comitato di conciliazione e prende ogni iniziativa ne- cessaria per favorire un ravvicinamento fra la posizione del Parlamento europeo e quella del Con- siglio.
12. Se, entro un termine di sei settimane dalla convocazione, il comitato di conciliazione non ap- prova un progetto comune, l’atto in questione si considera non adottato.
Terza lettura
13. Se, entro tale termine, il comitato di conciliazione approva un progetto comune, il Parlamento europeo e il Consiglio dispongono ciascuno di un termine di sei settimane a decorrere dall’approvazione per adottare l’atto in questione in base al progetto comune; il Parlamento euro- peo delibera a maggioranza dei voti espressi e il Consiglio a maggioranza qualificata. In mancanza di una decisione, l’atto in questione si considera non adottato.
14. I termini di tre mesi e di sei settimane di cui al presente articolo sono prorogati rispettivamente di un mese e di due settimane, al massimo, su iniziativa del Parlamento europeo o del Consiglio. Disposizioni particolari
15. Quando, nei casi previsti dai trattati, un atto legislativo è soggetto alla procedura legislativa ordinaria su iniziativa di un gruppo di Stati membri, su raccomandazione della Banca centrale eu- ropea o su richiesta della Corte di giustizia, il paragrafo 2, il paragrafo 6, seconda frase e il para- grafo 9 non si applicano.
In tali casi, il Parlamento europeo e il Consiglio trasmettono alla Commissione il progetto di atto insieme alle loro posizioni in prima e seconda lettura. Il Parlamento europeo o il Consiglio posso- no chiedere il parere della Commissione durante tutta la procedura, parere che la Commissione può altresì formulare di sua iniziativa. Se lo reputa necessario, essa può anche partecipare al comi- tato di conciliazione conformemente al paragrafo 11.
275 Il Trilogo è una riunione tra una delegazione della Commissione europea, una delegazione del Parlamento europeo e una delegazione del Consiglio europeo che si trovano a discutere su un testo legislativo. L’obiettivo è trovare un testo comune, frutto di un accordo, che verrà votato dal Consi- glio e dal Parlamento europeo durante una seduta plenaria.
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verno pone la fiducia, evidentemente le conseguenze sono diverse rispetto al voto negativo. Un accordo in seconda lettura prevede invece un secondo voto in plenaria a Strasburgo, dopo che il testo è stato licenziato in prima lettura e passato al Consiglio ed infine emendato dal Consiglio è tornato nella commissione competente del Parlamento europeo, per arrivare come ultima istanza al voto palese in Plenaria - evidente che passaggi che portano alla seconda lettura garantiscono maggior trasparenza e maggior possibilità di influenzare il testo legislativo anche da parte di portatori d’interesse, qua- li i Parlamenti nazionali.
Durante un trilogo solo i deputati incaricati del dossier in esame, i tecnici della Commissione e i rappresentanti del Consiglio hanno accesso ai docu- menti oggetto di discussione; l’esito delle negoziazioni è il testo da votare direttamente in plenaria del Parlamento europeo.
Il documento di lavoro, che avrebbe dovuto essere presentato in Commis- sione affari costituzionali nella sua forma di progetto di relazione, ha subito una battuta d’arresto- a dimostrazione della convinzione di quanto questa relazione sia specchio del dibattito sul futuro dell’Europa – in seguito alla lettera inviata dal Premier inglese David Cameron al Presidente del Consi- glio europeo Tusk: le richieste avanzate dal Premier come vedremo in det- taglio mettono in discussione l’assetto istituzionale dell’Unione europea de- cretando de facto un Europa a due velocità e quindi non possono non essere prese in esame in una relazione che parli dell’assetto costituzionale e del fu- turo.
5.2 “Assetti istituzionali di democrazia e responsabilità276”
L’obiettivo della relazione Bresso-Brok, dopo un anno di lavoro da quando è stata approvata in conferenza dei Presidenti di gruppo al Parlamento euro-
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peo, è dare una risposta istituzionale, a trattati vigenti277, alle sfide e diffi- coltà che si trova ad affrontare l’Unione europea.
277 Art. 48 TFU:
1. I trattati possono essere modificati conformemente a una procedura di revisione ordinaria. Possono inoltre essere modificati conformemente a procedure di revisione semplificate. Procedura di revisione ordinaria
2. Il governo di qualsiasi Stato membro, il Parlamento europeo o la Commissione possono sotto- porre al Consiglio progetti intesi a modificare i trattati. Tali progetti possono, tra l’altro, essere in- tesi ad accrescere o a ridurre le competenze attribuite all’Unione nei trattati. Tali progetti sono tra- smessi dal Consiglio al Consiglio europeo e notificati ai parlamenti nazionali.
3. Qualora il Consiglio europeo, previa consultazione del Parlamento europeo e della Commissio- ne, adotti a maggioranza semplice una decisione favorevole all’esame delle modifiche proposte, il presidente del Consiglio europeo convoca una convenzione composta da rappresentanti dei parla- menti nazionali, dei capi di Stato o di governo degli Stati membri, del Parlamento europeo e della Commissione. In caso di modifiche istituzionali nel settore monetario, è consultata anche la Banca centrale europea. La convenzione esamina i progetti di modifica e adotta per consenso una racco- mandazione a una conferenza dei rappresentanti dei governi degli Stati membri quale prevista al paragrafo 4.
Il Consiglio europeo può decidere a maggioranza semplice, previa approvazione del Parlamento europeo, di non convocare una convenzione qualora l’entit delle modifiche non lo giustifichi. In questo caso, il Consiglio europeo definisce il mandato per una conferenza dei rappresentanti dei governi degli Stati membri.
4. Una conferenza dei rappresentanti dei governi degli Stati membri è convocata dal presidente del Consiglio allo scopo di stabilire di comune accordo le modifiche da apportare ai trattati.
Le modifiche entrano in vigore dopo essere state ratificate da tutti gli Stati membri conformemente alle rispettive norme costituzionali.
5. Qualora, al termine di un periodo di due anni a decorrere dalla firma di un trattato che modifica i trattati, i quattro quinti degli Stati membri abbiano ratificato detto trattato e uno o più Stati membri abbiano incontrato difficoltà nelle procedure di ratifica, la questione è deferita al Consiglio euro- peo.
Procedure di revisione semplificate
6. Il governo di qualsiasi Stato membro, il Parlamento europeo o la Commissione possono sotto- porre al Consiglio europeo progetti intesi a modificare in tutto o in parte le disposizioni della parte terza del trattato sul funzionamento dell’Unione europea relative alle politiche e azioni interne dell’Unione.
Il Consiglio europeo può adottare una decisione che modifica in tutto o in parte le disposizioni del- la parte terza del trattato sul funzionamento dell’Unione europea. Il Consiglio europeo delibera all’unanimità previa consultazione del Parlamento europeo, della Commissione e, in caso di modi- fiche istituzionali nel settore monetario, della Banca centrale europea. Tale decisione entra in vigo- re solo previa approvazione degli Stati membri conformemente alle rispettive norme costituzionali. La decisione di cui al secondo comma non può estendere le competenze attribuite all’Unione nei trattati.
7. Quando il trattato sul funzionamento dell’Unione europea o il titolo V del presente trattato pre- vedono che il Consiglio deliberi all’unanimit in un settore o in un caso determinato, il Consiglio europeo può adottare una decisione che consenta al Consiglio di deliberare a maggioranza qualifi- cata in detto settore o caso. Il presente comma non si applica alle decisioni che hanno implicazioni militari o che rientrano nel settore della difesa.
Quando il trattato sul funzionamento dell’Unione europea prevede che il Consiglio adotti atti legi- slativi secondo una procedura legislativa speciale, il Consiglio europeo può adottare una decisione che consenta l’adozione di tali atti secondo la procedura legislativa ordinaria.
Ogni iniziativa presa dal Consiglio europeo in base al primo o al secondo comma è trasmessa ai parlamenti nazionali. In caso di opposizione di un parlamento nazionale notificata entro sei mesi
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Al fine della ricerca verranno analizzati i paragrafi e gli emendamenti pre- sentati relativi agli “assetti istituzionali di democrazia e responsabilità”278 e su “Approfondimento dell’Unione economica e monetaria”279.
Primo punto di analisi, il ruolo tra Parlamenti nazionali e Parlamento euro- peo280, nonostante l’audizione di cui sopra ed un accordo generale espresso sulla validità della proposta del cartellino verde, i due relatori appartenenti ai due gruppi che insieme formano la maggioranza in Parlamento euro- peo281, non prendono in considerazione questa proposta, ritenendo necessa- ria una chiara definizione delle rispettive competenze decisionali e di con- trollo: “I Parlamenti nazionali dovrebbero esercitare la loro funzione euro-
pea attraverso il controllo dei rispettivi governi nazionali, in quanto mem- bri del Consiglio europeo e del Consiglio282” e “Il Parlamento europeo, or-
dalla data di tale trasmissione, la decisione di cui al primo o al secondo comma non è adottata. In assenza di opposizione, il Consiglio europeo può adottare detta decisione.
Per l’adozione delle decisioni di cui al primo o al secondo comma, il Consiglio europeo delibera all’unanimit previa approvazione del Parlamento europeo che si pronuncia a maggioranza dei membri che lo compongono.
278 Titolo della sezione che si occupa di Parlamenti, Consiglio europeo, consiglio, Commissione, Comitato delle regioni e Comitato economico e sociale europeo e rispetto dei principi di sussidia- rietà e proporzionalità.
279 Titolo della sezione che si occupa di un nuovo atto giuridico in materia di politica economica, un processo del semestre europeo semplificato, più mirato e più democratico, una maggiore capa- cità di investimento dell’Ue, creare una capacità di bilancio nella zona euro utilizzando una parte del bilancio dell’UE, un assetto istituzionale più democratico per l’UEM.
280 Allegato 1: paragrafi 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14 al testo di risoluzione
281 Nella legislatura 2014- 2020 il Partito Popolare insieme al Partito Socialista e democratico han- no un totale di 405 deputati su 751.
282 PE 573.146v01-00, Bresso-Brok, Progetto di Relazione sul miglioramento del funzionamento dell’Unione europea sfruttando le potenzialità del trattato di Lisbona (2014/2249 (INI)):, Bruxel- les 20 gennaio 2016.