2.1 Rapporto tra città metropolitana e regione per identificare le funzioni e i relativi processi da mappare nei PTPC
Come è noto, ai sensi della l. 56/2014 ed alla luce dell’accordo tra governo e regioni dell’11 settembre 2014, le regioni possono attribuire funzioni alle città metropolitane, mediante leggi di riordino delle funzioni delegate o trasferite. Tuttavia allo stato attuale, mentre sono state approvate le leggi regionali, non risultano complessivamente adottati i conseguenti accordi attuativi volti a disciplinare l’effettiva decorrenza del trasferimento delle funzioni, le modalità operative, l’entità dei beni, delle risorse umane, finanziarie, strumentali ed organizzative destinate dalla città metropolitana all’esercizio della singola funzione. Il d.p.c.m. 26 settembre 2014, «Criteri per l’individuazione dei beni e delle risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative connesse con l’esercizio delle funzioni provinciali», prevede che le amministrazioni interessate (provincia ed ente subentrante) concordino il trasferimento dei beni e delle risorse connesse alle funzioni.
36
Il rapporto tra città metropolitana e regione di riferimento è stato, pertanto, indagato al fine di enucleare il criterio che possa consentire di individuare, a prescindere dall’incompletezza dei percorsi formali di attribuzioni di deleghe e funzioni, quali siano le funzioni che la città metropolitana deve considerare ai fini della mappatura delle aree a rischio e nella predisposizione delle misure di prevenzione della corruzione.
In primo luogo va ribadito che i PTPC delle città metropolitane dovranno necessariamente contenere misure di prevenzione della corruzione con riguardo alle funzioni fondamentali specificamente individuate dall’art.1, commi da 44 a 46, della l. 56/2014.
Inoltre, ove l’ente territoriale città metropolitana si ponga in qualità di ente che succede o subentra ad altro ente territoriale (es. province), le misure di prevenzione dovranno riguardare anche le funzioni acquisite a seguito del subentro o trasferimento dei compiti, secondo il criterio indicato con Comunicato del Presidente dell’Autorità del 16 dicembre 201510.
Il medesimo criterio può essere richiamato per le funzioni delegate dalle regioni o dalle stesse, viceversa, acquisite a seguito di specifica normativa regionale. Pertanto, le predette funzioni devono ritenersi oggetto della programmazione delle misure di prevenzione della corruzione da parte del soggetto/amministrazione che direttamente le esercita in virtù di delega e/o attribuzione. Per esercizio della funzione deve intendersi l’espletamento della medesima, con conseguente gestione delle relative risorse umane e finanziarie.
L’indicazione del presente PNA è dunque che nell’individuazione dell’ente territoriale (città metropolitana o regione) che deve tenere in considerazione le funzioni ai fini della predisposizione del PTPC il criterio da utilizzare è quello dell’esercizio della funzione in virtù di delega e/o attribuzione che prevale sul criterio della semplice titolarità della medesima.
Per quanto riguarda la data certa di decorrenza del criterio indicato, si considerano esercitate tutte le funzioni svolte in virtù di delega e/o attribuzione alla data del 31 dicembre di ogni anno relativo al triennio considerato nel PTPC, ancorché le medesime siano esercitate per frazione di anno, ossia solo per una parte dell’anno o degli anni considerati nel PTPC, e fermo restando che ove la città metropolitana preveda di cessare l’esercizio della funzione nel corso dell’anno deve farne menzione nel PTPC, indicando la procedura di trasferimento e l’ente subentrante che, ai fini del proprio PTPC considererà la funzione nell’anno successivo. La presenza di tale indicazione nel PTPC è necessaria per circoscrivere e ricondurre il sistema della responsabilità all’effettivo periodo di esercizio della funzione.
Gli enti subentranti (siano essi la regione o viceversa la città metropolitana) devono individuare nei propri PTPC le misure di prevenzione della corruzione relative a dette funzioni dal momento dell’effettivo trasferimento dell’esercizio della funzione. Ciò allo scopo di evitare adempimenti meramente temporanei e agevolare la riorganizzazione in corso.
Nel caso in cui i processi di trasferimento e riallocazione delle funzioni, attualmente in atto, determinassero situazioni, transitorie ma rilevanti, di contiguità fisica tra le funzioni gestite dalla città metropolitana e quelle gestite dalla regione - da intendersi nel senso di personale, rispettivamente incardinato nei diversi enti, che tuttavia lavora a stretto contatto - particolare attenzione dovrà essere dedicata, all’interno del PTPC, alle possibili conseguenze dell’interferenza e dei contatti del personale che opera nei diversi uffici, determinando le condizioni organizzative per scongiurare fenomeni di
maladministration.
Con riferimento, inoltre, all’aspetto della gestione del personale che, per effetto di distacchi o comandi, dovesse transitare da un ente all’altro, dovrà essere data adeguata evidenza nel PTPC di tali passaggi e dei criteri adottati, fermo restando che la mappatura della funzione, cui il personale viene addetto, segue il criterio sopra indicato.
10 Cfr. Comunicato del Presidente dell’Autorità del 16 dicembre 2015 «Riordino degli enti locali ai sensi della legge 7 aprile 2014, n. 56 – funzioni delle province – trasferimento - adozione del PTPC 2016-2018».
37
2.2 Rapporto tra città metropolitana e comune capoluogo al fine di favorire forme di coordinamento per la predisposizione dei rispettivi PTPC
Comune capoluogo e città metropolitana si trovano a svolgere funzioni che richiedono un elevato livello di condivisione reciproca che può dare luogo ad accordi tra le due amministrazioni volti al mero coordinamento nello svolgimento delle rispettive funzioni nonché alla costituzione di uffici comuni al fine di garantire un esercizio congiunto. Queste soluzioni organizzative possono esser favorite dall’ampiezza del potere statutario lasciato alle città metropolitane, come risulta dalle disposizioni di cui ai commi 10 e 11 dell’art. 1 della l. 56/2014.
In ordine a quanto sopra evidenziato si forniscono indicazioni volte a favorire la predisposizione coordinata di alcune parti dei PTPC di città metropolitana e comune capoluogo.
In primo luogo possono esser valorizzati gli accordi di cui all’art. 15 della l. 241/1990 o le convenzioni tra enti locali di cui all’art. 30 del TUEL, con i quali comune capoluogo e città metropolitana stabiliscono congiuntamente modalità operative per l’esercizio delle attività comuni. Tali accordi/convenzioni, infatti, possono essere utilizzati per definire insieme mappature di processi condivisi, misure preventive della corruzione nonché modalità di ripartizione delle responsabilità di attuazione. In ogni caso deve essere data evidenza, nei rispettivi PTPC, della presenza di tali accordi o convenzioni e del loro specifico contenuto in materia di anticorruzione.
Le modalità di collaborazione tra citta metropolitana e comune capoluogo potranno essere diverse, comprendendo diversi livelli organizzativi e riguardando decisioni ed attività differenti, in ragione delle diversità territoriali e delle forme di collaborazione prescelte. Pertanto, di volta in volta, le amministrazioni interessate dovranno verificare l’adeguatezza e l’efficacia del modello organizzativo adottato rispetto all’individuazione di attività specifiche legate all’anticorruzione.
In ordine al contenuto di tali accordi/convenzioni ai fini della predisposizione dei PTPC, i medesimi dovranno quantomeno considerare la condivisione del medesimo contesto territoriale (analisi di contesto esterno) nonché alcuni aspetti dell’analisi di contesto interno e di mappatura dei processi, ed altri aspetti, quali la eventuale condivisione di strutture, personale ed uffici. Va inoltre considerato che le modalità di collaborazione tra enti possono comprendere diversi livelli e riguardare decisioni ed attività differenti.
2.3 Rapporto tra città metropolitana e piccoli comuni del territorio, per coordinare e semplificare l’attività di elaborazione dei rispettivi PTPC
L’analisi degli statuti di alcune città metropolitane ha evidenziato la previsione di forme di assistenza tecnico amministrativa in generale e in materia di prevenzione della corruzione e promozione della trasparenza in particolare, nei confronti di comuni ed unioni di comuni del loro territorio.
Con riferimento al predetto livello di interazione, e premesso il ruolo di coordinamento degli strumenti di programmazione e pianificazione che la l. 56/2014 attribuisce alle città metropolitane, il PTPC della città metropolitana potrebbe contenere, sulla base di specifiche modalità organizzative e di coinvolgimento dei responsabili anticorruzione del territorio, elementi di impulso ed indirizzo per i PTPC dei comuni e/o unioni di comuni ricadenti nel territorio di riferimento.
Nel fare ciò, è auspicabile che i PTPC delle città metropolitane forniscano indicazioni adeguate – e dunque se del caso opportunamente differenziate – in relazione alle zone omogenee nelle quali può essere articolato il territorio di riferimento, sulla base degli elementi desunti dalla condivisione metodologica con i RPC del territorio stesso.
A titolo esemplificativo si fa riferimento alla possibilità che la città metropolitana valorizzi la cooperazione funzionale, promuovendo la costituzione di “zone omogenee”, cioè di realtà territoriali integrate e gruppi di comuni con caratteristiche omogenee, con i quali strutturare modalità di confronto, ai fini dell’emersione di esigenze specifiche da considerare nella redazione del PTPC.