Regno Unito

approccio al providing: Acquisto centrale della maggior parte dei servizi per disoccupati di lunga durata

e gruppi ad alto rischio di disoccupazione

acquirente: Department for Work and Pensions (DWP)

interazione spi: nella maggior parte dei casi i disoccupati ricevono servizi dal comparto pubblico per un

anno prima di essere indirizzati verso provider aderenti al programma.

Nonostante il Department for Work and Pensions (DWP) sia dotato di una rete ampia di servizi pubblici per l’impiego (Job Centre Plus - JCP), la situazione del mercato del lavoro inglese ha spinto verso solu-zioni di cooperazione col servizio privato: il numero di soggetti che percepiscono una qualche forma di sussidio/sostegno al reddito è molto elevata (circa 5,5 milioni nel 2013, prima dell’ultima riforma del welfare); quasi il 50% di questi si ricolloca entro 3 mesi, mentre il 50% riceve supporto intensificato. Il ricorso al settore privato è diventato necessario per poter contribuire ad un funzionamento efficiente del mercato del lavoro, e inserire il numero più ampio possibile di persone nel mercato del lavoro, secondo un approccio work first.

Il coinvolgimento dei provider privati è avvenuto progressivamente attraverso i programmi denominati Employment Zone (EZ): il Regno Unito esternalizza servizi per il lavoro solo per alcune aree territoriali (cluster) ad alto tasso di disoccupazione. Il programma Employment Zone prevede l’esternalizzazione di servizi per un periodo di 5-7 anni, con modalità diverse a seconda della zona: in alcuni casi un’intera zona e l’intero pacchetto di servizi vengono affidati ad un unico provider; in altri, diversi provider si dividono l’erogazione di servizi (Multiple Provider zones - dal 2004). La presa in carico dell’utente avviene in 3 fasi: - Fase 1: della durata di 4 settimane, il provider e il disoccupato stipulano un piano d’azione;

- Fase 2: il provider fornisce l’intero pacchetto di servizi per 26 settimane, inclusi eventuali benefit o in-dennità.

- Fase 3 (opzionale): se dopo le 26 settimane della fase 2 l’utente non è stato collocato, torna al Job Cen-tre Plus pubblico e viene reinserito nel programma per ulteriori 18 mesi.

Tuttavia, durante le 26 settimane, utente e provider possono anche lavorare insieme per una ricerca più mirata (Follow-on).

Molti degli elementi del programma EZ, opportunamente revisionati, sono stati utilizzati anche dal pro-gramma successivo Work Programme (2011-17), che ha ulteriormente liberalizzato il mercato dei servizi utilizzando il contracting-out. Il sistema di welfare to work attualmente in uso vede agire la rete naziona-le Job Centre Plus e una rete mista di operatori privati e non-profit, denominata Prime Providers, grandi provider, economicamente solidi, responsabili di una propria rete di provider minori, denominati sup-ply-chain, selezionati con gare d’appalto per erogare servizi a gruppi di utenti svantaggiati. Sia i servizi pubblici che quelli privati vengono valutati e remunerati sulla base di risultati raggiunti e non sulla base delle attività svolte. In particolare:

- i JCP vengono valutati in base alla riduzione del volume dei sussidi erogati rispetto al proprio bacino di utenza;

- i provider privati vengono remunerati sulla base del numero di individui collocati e della durata dei rela-tivi contratti di lavoro. La remunerazione varia in funzione delle condizioni di svantaggio dei lavoratori, raggruppati in categorie sulla base di alcuni indicatori sociodemografici, a cui corrispondono prestazioni specifiche (cfr. quadro sinottico 1).

Le caratteristiche principali di tale programma consistono, oltre all’uso dei Prime Providers (che erogano l’80% dei servizi), in un focus centrato sul pagamento result-based e un approccio alla progettazione dei servizi definita black box (Finn, 2016; Finn, 2011a.): nella sua forma pura, tale progettazione rimuove ogni tipo di definizione del servizio da parte del soggetto appaltante (il DWP), lasciando l’intera decisione al provider, chiamato a “fare ciò che serve” per raggiungere gli obiettivi definiti.

Il contracting-out nel Regno Unito rappresenta per certi versi la forma più ambiziosa di results-based con-tracting, in grado di abbattere gli ostacoli alla piena realizzazione dei propri scopi: nella Commissioning Strategy la gestione del servizio pubblico passa dal Job Centre Plus locale al Department for Work and Pensions (DWP) centrale, che seleziona 18 Prime Providers operativi in egual numero di Zone, con i quali stipula i contratti. In ogni area sono presenti almeno 2 operatori, 3 nelle zone urbane. I disoccupati sono assegnati casualmente ai providers, che operano anche grazie alle proprie supply-chain. Secondo prassi, nelle gare d’appalto è stabilito il prezzo del servizio e viene esplicitata la modalità di erogazione.

figura 1: zone e prime providers del Work programme

I Prime Providers sono legati contrattualmente al DWP tramite il Framework Document (accordo quadro) che ne fissa i requisiti e gli standard di condotta, i livelli minimi di servizio (resi pubblici) per 7 anni, mo-dulati sulla base dei cambiamenti economici e politici.

Le capacità di specializzazione e modulazione alle esigenze locali vengono mantenute dalla possibilità di subappaltare l’erogazione dei programmi. I Prime Providers sono soggetti a valutazione della performan-ce in relazione a diversi fattori (outcome realizzati, qualità, efficienza, soddisfazione del cliente e gestio-ne dei subappaltati). La valutaziogestio-ne è determinante per il compenso (result-based payment).

Il pagamento del provider segue schemi già collaudati dai precedenti programmi e avviene in 4 tranche: - attachment fee è la quota erogata al provider al momento della presa in carico del cliente (attachment),

per ogni disoccupato inserito nel WP e nel sistema informativo condiviso (Provider Referral and Pay-ment System - PRaP) del DWP o in altro sistema informativo, e decresce anno per anno (4 anni);

- job outcome payment a fronte del collocamento per un periodo continuativo o cumulato (job outcome payment trigger point) definito per ciascun gruppo. Spetta a DWP stabilire la durata della permanenza al lavoro per ciascun customer group e l’importo;

- Sustainment outcome payment per occupazione per più di 4 settimane (sollecita i contatti protratti con i clienti). I clienti che lasciano il lavoro prima del periodo fissato devono tornare nel Work Programme fino alla sua conclusione ovvero fino a nuovo impiego. Se il provider reinserisce il cliente al lavoro può richiedere ulteriori compensi sotto forma di Sustainment Outcome Payment fino al raggiungimento della remunerazione massima prevista per ciascun gruppo;

- Per ogni anno viene individuato una non-intervention performance che misura il numero di disoccupati che sarebbero stati collocati a prescindere dall’intervento dei provider. Questa soglia rappresenta la base per calcolare il sistema incentivante e quello sanzionatorio (minimum performance level - MPL, calcolata come non-intervention performance +10%).

Le prime due quote vengono erogate in base alla categoria di appartenenza dell’iscritto, poiché alcuni gruppi richiedono maggior assistenza.

Quadro sinottico 1: erogazioni massime ai provider per gruppi di pagamento

gruppo di clienti ^{attachment fee (quota presa} in carico per non più di 12 mesi)

Job outcome fee (quota ad per contratto di lavoro

continuativo di 1 anno)

sustainment fee (quota

mensile per reinserimento) ^totale

1_Clienti Jobseekers Allowance (JSA) (sussidio di disoccupazione) età 18 - 24 anni

£400 £1,200 £2,210 £3,810

2_Clienti Jobseekers Allowance (JSA) età 25 anni e oltre

£400 £1,200 £2,795 £4,395

3_JSA – accesso anticipato per clienti con difficoltà significative (es. Giovani con barriere importanti, NEET, ex detenuti) £400 £1,200 £5,000 £6,600 4_Clienti JSA ex percettori di assegno di invalidità £400 £1,200 £5,000 £6,600 5_Tutti i clienti percettori di Employment Support Allowance (ESA), inclusi coloro che svolgono attività lavorativa sussidiata e non sono pronti ad accedere nel breve periodo a un lavoro, e clienti che hanno bisogno di un supporto

£400 £1,000 £2,300 £3,700

6_Clienti ESA su base contributiva (legata al reddito) che sono allocati nel Gruppo Attività Lavorativa e nel Gruppo con Supporto

£600 £1,200 £4,700 £6,500

7_Clienti ESA su base contributiva (legata al reddito) che sono allocati nel Gruppo Attività Lavorativa e nel Gruppo con Supporto (che sono stati trasferiti di recente dal gruppo Percettori IB - Incapacity Benefit)

£600 £3,500 £9,620 £13,720

Fonte: DWP (2017)

La performance dei provider è incentivata anche attraverso la concorrenza tra strutture nella stessa Zona: in base ai risultati ottenuti i clienti vengono tolti ai provider meno performanti e riassegnati a pro-vider più performanti. Questa riassegnazione delle quote di mercato viene definita market share shift (MSS), ed è lo strumento sanzionatorio più utilizzato. Nei primi due anni di applicazione del WP ciascun provider aveva ricevuto lo stesso numero di clienti appartenenti ad uno specifico gruppo target: a partire

dal terzo anno, dall’agosto 2013, DWP ha iniziato ad assegnare più clienti ai provider migliori in caso di differenza di performance tra il migliore e il peggiore maggiore del 3% per ciascun gruppo target. Que-sta sanzione comporta una perdita del 5% nell’assegnazione di nuovi clienti: dal 2013 DWP ha applicato questa sanzione per 17 volte.

Tuttavia viene rilevato che per quasi la totalità dei provider questa sanzione non ha comportato una significativa modifica nel loro modo di operare, né tantomeno nel livello di performance, in quanto la quota riassegnata viene considerata modesta, praticamente irrilevante. Alcuni osservatori (Rehwald, Rosholm e Svarer, 2015) rilevano, inoltre, che “la redistribuzione delle quote di mercato difficilmente promuove la concorrenza quando il gap di performance tra gli operatori è troppo elevato”. I provider che hanno già perso quote di mercato (in concreto diminuiscono le persone loro affidate da JCP) sono tendenzialmente più preoccupati di recuperare le perdite economiche derivanti dal mancato risultato, e quindi a trattare soggetti di più facile inserimento nel mercato del lavoro, aumentando così effetti nega-tivi nel funzionamento del programma, come il fenomeno del parking.

Le eventuali criticità legate a comportamenti opportunistici da parte dei Prime Provider sono tenute sot-to controllo da alcuni strumenti attuati dal DWP: l’approccio black box adottasot-to (la libertà di intervensot-to e di erogazione dei servizi da parte dei providers) non consente un controllo costante dell’operato, se non tramite i meccanismi di remunerazione a risultato, che comportano comunque i rischi più volte richiama-ti in questo rapporto. Il DWP ha stabilito un codice di condotta, condiviso con tutrichiama-ti gli operatori del wel-fare to work, il cosiddetto Merlin standard, che prevede la valutazione dei soggetti accreditati incentrata sul capofila della supply-chain (a prescindere dalla sua forma giuridica): in questo modo il Prime Provider si fa garante di una corretta adesione degli operatori al Codice di Autodisciplina e stimola la supply-chain a migliori performance.

Il Merlin standard è progettato per riconoscere e promuovere l’eccellenza nel partenariato pubblico-pri-vato nei servizi pubblici per l’impiego, una sorta di guida “sostenibile” per coloro che cercano di rag-giungere tale eccellenza. Ai vari operatori si chiede di compilare un self assessment questionnaire online progettato per supportare l’identificazione delle criticità della rete. Ogni valutazione, della durata annua-le, richiede 12 giorni lavorativi nelle sedi delle organizzazioni. Sono previsti feedback e meeting finali di presentazione del lavoro svolto.

5.3.1 elementi di efficacia

Alcuni studi indicano come il Work Programme abbia avuto un inizio debole (National Audit Office 2014; Finn, 2013) con molti dubbi circa le procedure di consultazione, accuse di frode, “imbavagliamento” delle società subappaltanti e dubbi sul grado di raggiungimento dei livelli di personalizzazione di servizio promessi inizialmente. La performance dei provider nei quattro anni di durata del WP, varia molto al variare delle Zone di applicazione, in relazione ai tassi di disoccupazione: dal 30,2% dei soggetti assegna-ti dal JCP collocaassegna-ti nel mercato del lavoro ad opera di Ingeus UK (East England), al 21,9%, ottenuta nel Galles (Rehab Jobfit), che costituisce la performance più bassa. I risultati inoltre variano di anno in anno, con un evidente miglioramento della performance in generale, e in particolare per il superamento della soglia minima di performance prevista per tre gruppi di pagamento (JSA 18-24 anni, JSA 25 anni e oltre, ed ESA).

Il Report del National Audit Office (2014) ha evidenziato che nonostante queste prime difficoltà il Work Programme ha presto raggiunto risultati simili a quelli ottenuti dai precedenti programmi, ma con la metà dei costi. Nonostante il primo anno gli obiettivi di risultato fossero fissati ad un livello considerato basso, ovvero al 5,5% delle persone prese in carico, nessun provider è riuscito a raggiungere il target. Nel secondo anno (2012-2013) il rapporto tra clienti trattati e inserimenti lavorativi si è avvicinato al livello minimo di performance. Nel terzo e quarto anno (fino a marzo 2015) alcuni provider hanno superato il livello minimo di performance per tutti e tre i gruppi di pagamento e alla fine del quarto anno tutti i 39 provider hanno raggiunto il livello minimo di performance per i gruppi JSA 18-24 e JSA 25 e oltre, così come per il gruppo di nuovi percettori ESA. I risultati occupazionali per target di utenza difficilmente collocabili sono stati meno soddisfacenti, a causa di fenomeni di parking ad opera dei provider. Un solo contratto del WP è stato chiuso anticipatamente, nel marzo 2014, in quanto risultato il meno performan-te sotto diversi aspetti. Altri provider, a causa della bassa performance, sono stati pressati maggiormenperforman-te dai funzionari di DWP affinché migliorassero i risultati nei tre gruppi sottoposti a valutazione, anche con delle indicazioni più prescrittive sull’attività da compiere, che potenzialmente contrastava con l’approc-cio della black box.

Il Work Programme ha implementato, per la prima volta a livello europeo, un modello pienamente ester-nalizzato, in cui la gestione dell’erogazione dei servizi è completamente appannaggio dei Provider (out-sourced black box), con un sistema di pagamento a risultato. Ciò che emerge dall’esperienza maturata è che il modello di contracting-out di questo tipo richiede una “curva di apprendimento” da parte delle istituzioni pubbliche che pianificano programmi di politiche del lavoro in modo da ridurre il più possibile comportamenti “opportunistici” (in media almeno 5 anni); ogni modello va strutturato in modo da ga-rantire un adeguato equilibrio tra obiettivi a processo e quelli a risultato, con l’ausilio di piattaforme in-novative e verifica dei singoli step procedurali. Programmi del genere necessitano un valutatore indipen-dente per gestire e verificare il livello di qualità dei servizi offerti e il grado di soddisfazione del cliente. Esistono rischi potenziali elevati nell’adottare un approccio black box. I servizi erogati rischiano di essere usati in modo distorto, ad esempio la formazione, i sussidi di disoccupazione e misure di inserimento, che possono costituire una strategia funzionale se erogati congiuntamente ma essere inefficaci se sepa-rati (Finn, 2012). Come rilevato da Rehwald, Rosholm e Svarer (2015) “la libertà di scegliere il metodo è una lama a doppio taglio: da un lato è un importante requisito di flessibilità e innovazione, ma la man-canza di precise linee guida di erogazione del servizio può creare una opportunità di risparmio dei costi e permettere ai provider di agire esclusivamente nei propri interessi”. La perdita del controllo da parte dell’agente principale (pubblico) comporta anche il rischio di perdita della capacità di capire cosa stia funzionando nella policy attuata.

Il programma ha evidenziato uno dei punti chiave delle riforme internazionali di welfare to work nelle due decadi passate: affidare agli operatori privati alcuni target di utenza con una profilazione puntuale e ponderare i risultati e gli obiettivi da raggiungere a seconda del contesto e delle difficoltà di collocamen-to. La definizione degli indicatori, che tengano conto in maniera più dettagliata di elementi quali le con-dizioni del mercato del lavoro locale e le caratteristiche soggettive dei target è un punto cruciale al fine di effettuare una migliore valutazione della performance dei vari provider: il caso inglese ha mostrato come il minimum performance level, ad esempio, rifletta il calcolo di una media nazionale, non tenendo in con-siderazione differenze fra i mercati del lavoro regionali. Gli obiettivi di performance (il rapporto fra

inse-rimenti lavorativi effettuati e numero dei soggetti trattati) sono stati fissati all’inizio del WP e non sono stati modificati in ragione del modificato scenario socio economico. Questi elementi potrebbero portare, ad esempio, alcuni provider che operano in aree economiche più depresse a non risultare performanti in base alla media nazionale, ma se confrontati con la media dei posti di lavoro creati nel territorio di appartenenza in quello stesso periodo di osservazione, risulterebbero performanti.

La scelta di assegnare livelli di pagamento della prestazione erogata dai provider in base a categorie di utenza (definite dal profiling) è finalizzata a mitigare gli effetti di creaming e parking, cosa non ancora pienamente raggiunta (Rees, A. Whitworth and E. Carter 2014), ma resta complesso calibrare gli incentivi per l’occupazione di particolari categorie di utenti mantenendo l’efficacia di un sostegno ai disoccupati e consentendo contemporaneamente ai provider di operare in maniera concorrenziale, evitando di creare bandi basati sul prezzo.