La legge n. 55 del 19.03.90 ha cercato di migliorare gli strumenti di contrasto al- la mafia con specifico riferimento alla trasparenza delle Amministrazioni Locali, men- tre la riforma dell'ordinamento delle autonomie locali introdotta con la L. n. 142 dell'8.06.90, nell'attribuire autonomia statutaria e potestà regolamentare agli Enti Locali, ha introdotto, in maniera organica ed incisiva, la possibilità di intervenire, ol- tre che nei confronti di singoli amministratori, anche nei confronti di intere ammini- strazioni elettive. L'articolo 39, infatti, prevede un intervento sostitutivo nei confronti di quegli enti che dovessero caratterizzarsi per "gravi e persistenti violazioni di legge"
e/o per "gravi motivi di ordine pubblico‰.
Il Decreto Legge n. 152 (convertito in legge n. 203 del 12.07.91), mediante l'isti- tuzione del "Collegio degli Ispettori" di nomina prefettizia e l'introduzione del potere del Prefetto di sottoporre a controllo le delibere delle Giunte in materia di contratti, delinea la chiara volontà del legislatore di sottoporre ad attenta osservazione le scelte operate dagli enti locali quando esse appaiano dubbie, ampliando così i poteri per contrastare le irregolarità e le indebite interferenze negli appalti degli enti pubblici. Il 31.05.91 entra in vigore una normativa specifica che consente, per la prima volta, lo scioglimento di interi consessi elettivi, in relazione alla specifica causa di infiltra- zione e/o condizionamento da parte della criminalità organizzata.
Attualmente la normativa è confluita nel D.Lgs 18.08.00, n. 267, recante il testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali. Il D.Lgs. 267/2000 ha formal- mente abrogato il D.Lgs. 164/1991.
Si tratta di una normativa di particolare incidenza, che muove il passo dallÊesigenza di evitare la collusione tra organizzazioni criminali e parti corrotte della Pubblica Amministrazione; si è avvertita, in sostanza, l'esigenza di colpire l'insidioso mercato nel quale si incontrano il mafioso ed il politico. Si è verificato in molti casi che il primo offre voti, cioè, in ultima analisi, consenso, il secondo garantisce, taci- tamente o anche apertamente, di rendere sensibili le funzioni pubbliche agli interessi dell'organizzazione mafiosa.
˚ stato sottolineato come la scelta del legislatore in favore di un organo collegiale sia maggiormente aderente alle necessità di immediato ripristino della legalità e della credibilità dello Stato in aree fortemente condizionate dalla prevaricazione criminale.
L'azione intrapresa per il ritorno a normali condizioni di gestione viene monitora- ta dal Ministero dell'Interno, presso cui è costituito un apposito Comitato di sostegno e di supporto all'attività delle Commissioni Straordinarie e dei Comuni nuovamente affidati alla gestione ordinaria. Situazioni di urgente necessità possono indurre il Pre- fetto, in attesa del decreto di scioglimento, a sospendere gli organi dalla carica rico- perta, nonché da incarichi ad essa connessi, per un periodo non superiore a sessan- ta giorni, garantendo la funzionalità dell'ente con l'invio di commissari. Particolari
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accorgimenti sono assicurati per la conduzione dell'ente durante la gestione commis- sariale: difatti, allorché sia necessario assicurare il regolare funzionamento dei servizi, il Prefetto, sulla scorta di richiesta avanzata dalla Commissione, può disporre l'asse- gnazione, in via temporanea ed in posizione di comando o di distacco, di personale amministrativo e tecnico di Amministrazioni ed Enti Pubblici, previa intesa con gli stessi, anche inposizione di sovraordinazione.
Il provvedimento poggia sulla necessità di ridurre i pesanti condizionamenti attuati anche nei confronti del personale degli enti per evitare le reticenze nei confornti dei Commissari esercitate da talune unità del comparto burocratico degli stessi enti commissariati.
4 5. La Mappa degli Scioglimenti dell’Alto Commissario Anticorruzione. Dallo State Capture al Society Capture: le Bad Practices o Practices domi- nanti negli EELL sciolti per infiltrazioni dell criminalità organizzata.
DallÊanalisi svolta sulle singole realtà territoriali, e dallÊattenta lettura delle risultan- ze delle commissioni di accesso in Enti locali sciolti per infiltrazione mafiosa, si è a- vuto modo di constatare che i fattori che favoriscono lo sviluppo dellÊazione crimina- le possono essere classificati nella:
Box 4.2
• mancata adozione di piani regolatori edilizi (con ampi margini di arbitrio, nella carenza o
talvolta assoluta mancanza di controlli e di adeguate reazioni rispetto a fenomeni di abusivi- smo);
• ricorso sclerotico a professionisti esterni per la realizzazione di opere pubbliche e servizi;
in questo settore, si riscontra quel fenomeno di progressivo reclutamento, in forza effettiva o secondo il modello del „concorso esterno‰, di professionisti - veri e propri manager – per lÊefficace gestione e lÊeffettivo inserimento nella c.d. „economia legale‰117.
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117 EÊ interessante notare che in questo settore, si riscontra una pluralità di metodologie di condi-
zionamento dellÊappalto, che può intervenire nei diversi momenti della procedura, a partire dalla stes- sa ideazione e progettazione dellÊappalto (dove si agisce, ad esempio, già a livello di individuazione dellÊopera o del servizio da appaltare, di predisposizione del bando con lÊinserimento di requisiti sog- gettivi e/o oggettivi assolutamente peculiari o intesi ad escludere concorrenti sgraditi, consentendo la presentazione di offerte plurime riconducibili tutte ad un unico centro di interesse), passando allo svolgimento della procedura di aggiudicazione (come, ad esempio, non tutelando la segretezza delle offerte, non vigilando sulle anomalie dei ribassi nelle offerte, non verificando la documentazione pre- sentata o non rispettando la normativa in materia di certificazione antimafia), per finire con la fase di esecuzione dellÊopera e del servizio (assenza di controlli sullÊesecuzione, subappalti non autorizzati, adozione di varianti spesso di valore superiore a quello di aggiudicazione). Le relazioni al Parlamento, dellÊAutority, registrano una strategia diversificata a seconda del valore dellÊappalto, laddove si riscon- trano veri e propri „cartelli‰ o meccanismi di turnazione per quelli di importo particolarmente elevato (resi evidenti anche dai ribassi minimi rispetto alla base dÊasta e nettamente inferiori alla media nazio- nale), mentre, per quelli di minore entità, si assiste al coinvolgimento e condizionamento dei livelli bassi dellÊamministrazione (il direttore dei lavori, il sovrintendente, etc.) per intervenire anche solo a livello di svolgimento dellÊattività appaltata.
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• finanziamenti pubblici e della Comunità Europea, che registrano una pluralità di
metodologie e di condotte, variabili a seconda del tipo di fondo e di programma. Inquietante, il crescente interesse per i finanziamenti della Comunità Europea (particolare vigilanza si pone per le opportunità offerte dai Fondi Strutturali, soprattutto in considerazione dellÊavvio della nuova programmazione 2007-2013), in parallelo con il rapido sviluppo del carattere transnazionale della criminalità.
• gestione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata. Sul punto, si è
ormai raggiunto il convincimento della centralità della lotta ai patrimoni illeciti nella strategia del contrasto antimafia, sia per la particolare efficacia dellÊazione, volta a colpire al cuore gli interessi che muovono la criminalità, sia per il valore anche simbolico della ri-appropriazione di tali beni da parte della collettività. In questo senso, a parte la esigenza di opportuni riallineamenti della legislazione in tema (sotto il profilo del coordinamento di alcune disposizioni, ma, più in generale, di una generale rivisitazione della materia che a valga a ricondurre a sistema i diversi tipi di sequestro e confisca), è da salutare con favore lÊintroduzione della norma che ha esteso lÊapplicabilità delle disposizioni di cui allÊart. 12 sexies d.l. 306/92 anche ai reati in materia di corruzione, estensione prevista nella legge finanziaria 2007, che ha altresì ampliato lÊambito delle possibili destinazioni sociali dei beni in questione oltre che dei possibili soggetti destinatari.
• riciclaggio e investimenti nellÊeconomia legale. Essenziale per „lÊeconomia aziendale‰
delle organizzazioni criminali. Anche in questo caso si registra una estrema varietà di forme per realizzare lo scopo del re-impiego del denaro illecito, con una „fioritura‰ di attività commerciali, anche di taglio minuto, nei settori dellÊabbigliamento, dellÊarredamento, dei prodotti alimentari tipici, delle aziende florovivaistiche, della ristorazione, etc.
LÊanalisi dei dati e delle informazioni raccolte, che trovano riscontro nei lavori portati a termine dalla Commissione Parlamentare Antimafia, evidenzia che la quasi totalità dei provvedimenti si riferisce a Comuni del Mezzogiorno.
Sotto il profilo dellÊandamento statistico, si registra una apprezzabile utilizzazione dello strumento, con 167 comuni e 2 aziende sanitarie locali sciolti dal 1991 al 2006, evidenziandosi, tuttavia, una flessione della frequenza, abbastanza significati- va, nel periodo più prossimo, a partire dal 2003.
Partendo da considerazioni di ordine generale, si è poi proceduto alla realizzazio- ne di una mappatura suddivisa per aree geografiche (Sicilia, Calabria, Campania) e per famiglie criminali insistenti sul territorio.
In parallelo con le aree tematiche „sensibili‰ sopra enucleate, nei vari casi di scio- glimento, e che saranno meglio trattate nel Capitolo 5, si riscontrato i seguenti moti- vi ricorrenti:
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Box 4.3
• frequentazioni, parentele, contiguità, rapporti con persone affiliate o riconducibili ad
organizzazioni criminali;
• ricorrenza di precedenti penali o carichi pendenti;
• illegittimità nel rilascio di licenze in materia edilizia o nel settore commerciale; • inerzia protratta in materia di grave abusivismo edilizio o di smaltimento dei rifiuti; • illegittimità gravi e ripetute in materia di appalti pubblici (mancato rispetto della normativa antimafia, affidamenti diretti, abuso del ricorso alla procedura di somma urgenza, irregolarità nelle gare o affidamento ad imprese in odore di mafia, gare andate deserte, ribassi anomali);
• assenza di controlli doverosi, anche in ordine ai lavori di esecuzione delle opere pubbliche;
• assunzioni clientelari;
• concessione di erogazioni e contributi al di fuori regole; • irregolarità palesi nelle assegnazioni di alloggi;
• mancata riscossione di tributi e canoni.
Accanto a questi casi che, per la loro ripetitività, potrebbero essere addirittura as- sunti come indicatori di ricorrenza del fenomeno, vengono in rilievo, ovviamente, casi particolari, dovuti a contingenze e peculiarità locali che, nellÊipotesi di specie, sono valsi a sostanziare i presupposti normativi di riferimento.
Per quanto attiene alla localizzazione del fenomeno, non può non rimarcarsi lÊassoluta preponderanza dei casi nelle Regioni meridionali, soprattutto in Campania.
Dott. Paolo Esposito 150 Fig. 4.11 - La Mappa delle famiglie mafiose
(Fonte:Commissione Antimafia 2008)
4.6. Il Controllo della Corte dei Conti. Alcune riflessioni sulle risultanze del-