flussi finanziari nei contratti pubblici.
Premessa
Nell’ambito delle varie normative che hanno l’obiettivo di contrastare la criminalità organizzata e i gruppi terroristici, uno dei presidi che sono stati approntati è il rispetto del principio di tracciabilità dei pagamenti.
Infatti, esso è alla base delle norme viste all’interno del decreto legislativo 21 novembre 2007, n. 231, il quale, all’articolo 49, ha cercato di attuarlo prevedendo degli specifici limiti all’uso del denaro contante313e degli assegni.
Tali disposizioni sono state modificate varie volte fino all’ultima modifica risalente al “decreto Salva - Italia”314, nell’ambito della c.d.
“manovra Monti”, il quale ha stabilito che tutti i pagamenti di importo pari o superiore a 1.000 euro non possono essere effettuati in contanti, ma devono circolare attraverso l’uso di strumenti di trasferimento di denaro, rilasciati da determinati intermediari, che sono in grado di lasciare tracce, utili ai fini di eventuali indagini.
Tuttavia, mentre nell’articolo 49, comma 17, del decreto legislativo n.231/2007, si lasciavano ferme le disposizioni relative ai pagamenti effettuati allo Stato o ad altri enti pubblici e alle erogazioni da questi disposte verso gli altri soggetti, è proprio grazie all’articolo 12, comma 2, del decreto legge 201/2011 che tali norme sono state finalmente estese anche nei confronti della Pubblica Amministrazione,
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rafforzando così i cambiamenti che erano già stati apportati in precedenza, soprattutto dalla legge del 13 agosto 2010, n. 136.
In particolare, la necessità di dare attuazione al principio di tracciabilità dei flussi finanziari anche nell’ambito dei contratti pubblici era molto sentita, poiché vi era la consapevolezza che le organizzazioni malavitose operavano, si finanziavano e, soprattutto, riciclavano denaro di provenienza illecita, anche attraverso l’esecuzione e la fornitura di lavori e servizi pubblici.
In questo contesto, si è sviluppata una normativa molto articolata che sostanzialmente prevede il rispetto da parte di tutti i soggetti facenti parte della “filiera delle imprese” coinvolte nell’appalto pubblico degli obblighi antiriciclaggio, intesi come obblighi volti ad assicurare la trasparenza dei movimenti di denaro coinvolti e la possibilità di individuare i veri beneficiari delle operazioni poste in essere, per controllare che non vi siano infiltrazioni mafiose.
a. Il contesto normativo antecedente alla legge 13 agosto 2010, n. 136 e successivi interventi.
La legge in esame, intitolata “Piano straordinario contro le mafie, nonché delega al Governo in materia di normativa antimafia”315
, è intervenuta in un panorama normativo molto variegato, in cui non esisteva, di fatto, al di là di alcune norme che si occupavano solo parzialmente del problema, una disciplina organica e specifica sulla tracciabilità dei flussi finanziari in materia di appalti pubblici.
Nel D.lg. 12 aprile 2006, n. 163, ossia il “Codice dei contratti pubblici”, l’articolo 176, rubricato “Affidamento a contraente
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generale”, così come modificato dal d.lgs. 31 luglio 2007, n. 113, si prevede che il contenuto degli accordi per la sicurezza antimafia delle infrastrutture e degli insediamenti produttivi di carattere strategico deve conformarsi alle decisioni del CIPE316, le quali possono prevedere delle misure per il controllo dei flussi finanziari, inclusi quelli relativi alle risorse a carico totalmente o parzialmente dei promotori nel c.d. “project financing” (articolo 175 del Codice) e quelli che derivano da qualsiasi altra modalità di incarico a progetto. Inoltre, viene precisato che lo schema di controllo finanziario è definito anch’esso dal CIPE, il quale ha la facoltà di indicare anche soglie inferiori ai limiti previsti dalla normativa di prevenzione del riciclaggio.
In seguito, era intervenuta la legge 18 giugno 2009, n. 69 (“Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile”), in cui, all’articolo 14 rubricato “Trasparenza dei flussi finanziari dei Fondi strutturali comunitari e del Fondo per le aree sottoutilizzate”, è stato stabilito che “per prevenire l’indebito utilizzo delle risorse stanziate nell’ambito della programmazione unitaria della politica regionale per il periodo 2007-2013, con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con i Ministri interessati, sono definite le modalità e le procedure necessarie a garantire l'effettiva tracciabilità dei flussi finanziari relativi all'utilizzo, da parte dei soggetti beneficiari delle agevolazioni, delle risorse pubbliche e private impiegate per la realizzazione degli interventi oggetto di finanziamento a valere sui Fondi strutturali comunitari e sul fondo per le aree sottoutilizzate, di cui all'art. 61 della legge 27 dicembre 2002, n. 289, e successive modificazioni. Le amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive
316 Tali decisioni sono adottate sulla base delle indicazioni fornite dal Comitato di coordinamento per l’alta sorveglianza delle grandi opere (istituito ai sensi dell'art. 15, comma 5, del decreto legislativo 20 agosto 2002, n. 190).
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modificazioni, sono tenute, nell'utilizzo delle risorse dei predetti Fondi loro assegnate, ad applicare le modalita' e le procedure definite dal decreto di cui al periodo precedente”.
Molto rilevanti sono anche le misure contenute nell’articolo 3- quinquies del decreto legge 25 settembre 2009, n. 135, recante le disposizioni necessarie a garantire la trasparenza e la libera concorrenza nella realizzazione delle opere e degli interventi collegati allo svolgimento dell’Expo Milano 2015. Infatti nel suddetto articolo si stabilisce (comma 5) che “per l'efficacia dei controlli antimafia nei contratti pubblici e nei successivi subappalti e subcontratti aventi ad oggetto lavori, servizi e forniture e nelle erogazioni e concessioni di provvidenze pubbliche, è prevista la tracciabilità dei relativi flussi finanziari”, la quale è possibile attraverso la costituzione di elenchi di fornitori e prestatori di servizi, non soggetti a rischio di infiltrazioni mafiose, conservati presso la prefettura di Milano.
In conclusione è opportuno annoverare anche il decreto legislativo 21 novembre 2007, n. 231317, rubricato “Attuazione della direttiva 2005/60/CE concernente la prevenzione dell'utilizzo del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività criminose e di finanziamento del terrorismo nonché della direttiva 2006/70/CE che ne reca misure di esecuzione”. Anche se il decreto citato non è riferito alla materia degli appalti, esso vi si ricollega in quanto dispone una puntuale disciplina per il controllo delle operazioni finanziarie sospette, con l’obiettivo dichiarato di combattere il riciclaggio e il finanziamento del terrorismo.
La legge 136/2010318 era quindi molto attesa poiché la sua finalità principale è quella di prevenire le infiltrazioni mafiose nelle imprese,
317 Ampiamente analizzato nel precedente capitolo secondo del presente elaborato di tesi.
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