La complessità dell’impianto normativo finora descritto si riflette sul piano dell’altrettanto complesso meccanismo di riparto delle competenze legislative e delle funzioni amministrative. Alcuni profili di complessità appartengono specificamente al settore indagato, altri assumono una rilevanza più generale ed estesa ad altri servizi di interesse economico, essendo comunque in grado di fornire una cornice significativa della difficoltà di delineare un sistema stabile in questo settore.
Com’è noto, la l. costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, in sede di modifica dell’art. 117 della Costituzione, individua tra le materie di legislazione concorrente le “grandi reti di trasporto e di navigazione” ed i “porti e aeroporti civili”, non presentando alti riferimenti diretti ai trasporti, e specificamente al trasporto locale233.
Secondo l’interpretazione della dottrina, ciò significa che la materia del TPL rientra nell’ambito della competenza residuale delle Regioni234.
D’altra parte, però, la materia del TPL, al pari degli altri servizi pubblici locali, “interferisce” con altre materie di competenza esclusiva dello Stato, quali, ad esempio, la concorrenza (art. 117, secondo comma, lett. e), Cost.), i “livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali” (art. 117, secondo comma, lett. m), la tutela dell’ambiente (art. 117, secondo comma, lett. s, Cost.). Tale ricostruzione ha, tuttavia, prodotto alcune incertezza interpretative in sede applicativa, molte delle quali sono state sottoposte all’attenzione della Corte costituzionale.
Occorre, a tal riguardo, ricordare che la Corte costituzionale non mette in dubbio che la materia del TPL rientri nel novero delle competenze residuali
233 P
OZZANI P., La normazione nazionale e regionale del trasporto pubblico. ruolo delle
regioni e ripartizione delle risorse, in ROVERSI MONACO F.,CAIA G. (a cura di), Il
trasporto pubblico locale, cit., 120. 234 C
LARONI A., Diritto pubblico dei trasporti, I servizi di trasporto pubblico locale:
94 delle Regioni235, ma non manchi di riconoscere la sussistenza di alcune implicazioni ulteriori prodotte dall’incidenza, sulla materia dei trasporti pubblici locali, e dei servizi pubblici locali in generale, della tutela della concorrenza (di competenza legislativa esclusiva statale), affermando che le regole di accesso al mercato dei servizi di trasporto e le modalità di affidamento della gestione, in quanto riconducibili direttamente alla «tutela della concorrenza», sono di esclusiva spettanza dell’autorità statale, a norma dell’art. 117, comma 2, lett. e) Cost.236. Tale ricostruzione è coerente con il
consolidato orientamento della giurisprudenza costituzionale sul tema dell’inquadramento, nel sistema costituzionale, della tutela della concorrenza alla luce della riforma del titolo V, parte seconda, della Costituzione. Si ricordi, a tal proposito, le sentenze della Corte costituzionale 13 gennaio
235 Corte costituzionale, sent. 8 giugno 2005, n. 222:« Non vi è dubbio che la materia del
trasporto pubblico locale rientra nell’ambito delle competenze residuali delle Regioni di cui al quarto comma dell’art. 117 Cost., come reso evidente anche dal fatto che, ancor prima della riforma del Titolo V della Costituzione, il decreto legislativo 19 novembre 1997, n. 422 (Conferimento alle Regioni ed agli enti locali di funzioni e compiti in materia di trasporto pubblico locale, a norma dell’art. 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59) aveva ridisciplinato l’intero settore, conferendo alle Regioni ed agli enti locali funzioni e compiti relativi a tutti i «servizi pubblici di trasporto di interesse regionale e locale con qualsiasi modalità effettuati ed in qualsiasi forma affidati» ed escludendo solo i trasporti pubblici di interesse nazionale (cfr., in particolare, gli artt. 1 e 3). In questo stesso testo normativo l’art. 20, comma 5, prevede espressamente che le risorse statali di finanziamento relative all’espletamento delle funzioni conferite alle Regioni ed agli enti locali siano «individuate e ripartite» tramite decreti del Presidente del Consiglio dei ministri «previa intesa con la Conferenza permanente tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano». Questa Corte ha ripetutamente affermato che il legislatore statale non può porsi «in contrasto con i criteri e i limiti che presiedono all’attuale sistema di autonomia finanziaria regionale, delineato dal nuovo art. 119 della Costituzione, che non consentono finanziamenti di scopo per finalità non riconducibili a funzioni di spettanza statale» (sentenza n. 423 del 2004): nell’ambito del nuovo Titolo V della Costituzione non è quindi di norma consentito allo Stato prevedere propri finanziamenti in ambiti di competenza delle Regioni (cfr. sentenze numeri 160 e 77 del 2005, 320 e 49 del 2004), né istituire fondi settoriali di finanziamento delle attività regionali (cfr. sentenze n. 16 del 2004 e n. 370 del 2003). Le eccezioni a questo divieto sono possibili solo nell’ambito e negli stretti limiti di quanto previsto negli artt. 118, primo comma, Cost., 119, quinto comma, (cfr. sentenze n. 49 e n. 16 del 2004), 117, secondo comma, lettera e), Cost.».
236 In tale senso, Corte costituzionale, sent. 13 gennaio 2014, n. 2; Corte costituzionale,
95 2004, n. 14, con riferimento alla materia degli aiuti di stato, e 27 luglio 2004, n. 272, con riferimento alla materia dei servizi pubblici locali. Quest’ultima, che mutua in parte le argomentazioni formulate dalla prima circa l’inquadramento della materia concorrenza nell’ambito dell’assetto costituzionale, ha avuto quale oggetto la verifica della legittimità costituzionale della normativa al tempo vigente in tema di servizi pubblici locali sotto il profilo dell’intervento del legislatore statale in ambiti che si asseriva spettassero a quello regionale. La Corte ha affermato la legittimazione del legislatore statale a dettare una disciplina in materia di servizi pubblici locali, che ritiene essere «agevolmente ricondotta nell’ambito della materia «tutela della concorrenza», riservata dall’art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, alla competenza legislativa esclusiva dello Stato». A tal scopo, la Corte costituzionale afferma che la tutela della concorrenza «non può (…) essere intesa soltanto in senso statico, come garanzia di interventi di regolazione e ripristino di un equilibrio perduto, ma anche in quell'accezione dinamica, ben nota al diritto comunitario, che giustifica misure pubbliche volte a ridurre squilibri, a favorire le condizioni di un sufficiente sviluppo del mercato o ad instaurare assetti concorrenziali». La Corte esclude che la disciplina in questione sia afferente alla competenza legislativa statale in tema di “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali” (art. 117, secondo comma, lettera m, della Costituzione), “giacché riguarda precipuamente servizi di rilevanza economica e comunque non attiene alla determinazione di livelli essenziali” e alle “funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane” (art. 117, secondo comma, lettera p), giacché “la gestione dei predetti servizi non può certo considerarsi esplicazione di una funzione propria ed indefettibile dell’ente locale”237.
237 C
ASALOTTI F., La Corte costituzionale e i criteri di riparto delle competenze con
riferimento ai servizi pubblici locali dopo la riforma del Titolo V Parte II della Cost.: la sentenza n. 272 e l'ordinanza n. 274 del 2004, in www.forumcostituzionale.it, 2004;
96 Come pure affermato dalla giurisprudenza costituzionale successiva, la disciplina delle modalità dell’affidamento dei servizi pubblici locali di rilevanza economica è ricondotta alla tutela della concorrenza, stante la sua diretta incidenza sul mercato e la sua funzionalità alla gestione unitaria del servizio238. Ciò avviene perché l’esercizio della competenza esclusiva - trasversale - della «tutela della concorrenza» può intersecare qualsivoglia titolo di potestà regionale, seppur nei limiti necessari ad assicurare gli interessi cui essa è preposta, secondo criteri di adeguatezza e proporzionalità239.
Un ragionamento analogo a quello appena ricostruito è stato recentemente utilizzato in relazione alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali (art. 117, comma 2, lett. m), Cost.), e della tutela dell’ambiente (art. 117, secondo comma, lett. s, Cost.) che devono essere garantiti ai cittadini su tutto il territorio nazionale240.
In ogni caso, come autorevolmente rilevato, l’apposizione di un accento preferenziale sulla esistenza della competenza statale esclusiva, derivante dalla prevalente affermazione del valore della concorrenza, non manca di porre una serie di interrogativi «sia quanto alle vie che l’ordinamento segue per dare razionalità all’intervento statale sia quanto al necessario raccordo fra livelli centrali e locali di intervento, essendo evidente che le scelte in concreto che riguardano il territorio sono pur sempre riferibili ai poteri locali»241.
LAMBERTI L., La disciplina dei servizi pubblici locali nella costituzione riformata e la
tutela della concorrenza, in www.amministrazioneincammino.luiss.it.
238 In tal senso, Corte costituzionale, sent. 2 marzo 2013, n. 41; Corte costituzionale, sent. 21 marzo 2012, n. 62; Corte costituzionale, sent. 25 novembre 2011, n. 320; Corte costituzionale, sent. 4 aprile 2011, n. 128; Corte costituzionale, sent. 10 novembre 2010, n 325.
239 Corte costituzionale, sent. 2 marzo 2013, n. 41.
240 Corte costituzionale, sent. 14 novembre 2013, n. 273.
97 È su questo terreno, dell’evoluzione del rapporto tra livelli centrali e locali di intervento sui trasporti pubblici locali, come del resto avviene anche avuto riguardo per gli altri servizi pubblici locali, che si esplicano le principali linee direttrici dell’europeizzazione del settore.