Il baratto amministrativo sembrerebbe avere il suo fondamento nel decreto “Sblocca Italia”, articolo 24 del Dl 133/201452
, che ha previsto per i comuni la possibilità, previa delibera, di dettare uno specifico regolamento che definisca i criteri e le condizioni per la realizzazione di interventi di riqualifica del territorio, proposti da cittadini singoli o associati. L’istituto del baratto amministrativo compare anche nel nuovo codice dei contratti pubblici (d.lgs. 50/2016 entrato in vigore ad Aprile di quest’anno) nel quale si attribuisce agli enti territoriali il potere di deliberare criteri e condizioni per la conclusione di contratti di partenariato sociale indicandone i presupposti, il possibile oggetto e la disciplina agevolativa.
Il primo aspetto da rilevare riguarda l’adozione del termine “baratto” che allude ad uno scambio tra due prestazioni. Ovviamente perché si tratti di baratto è necessario che lo scambio sia equivalente ossia il più proporzionato possibile tra la prestazione (ossia quella fornita dal cittadino che si impegna nella cura e nella valorizzazione) e la controprestazione (ossia quella amministrativa fornita dall’ente sottoforma di esenzione fiscale). Nel caso anche di una proporzione perfetta tra le due prestazioni ciò avrebbe ben poco a che fare con le iniziative di sussidiarietà in quanto, anche nei casi in cui siano previste agevolazioni, la logica
52 Art. 24 del d.l. 133/2014: «I Comuni possono definire i criteri e le condizioni per la
realizzazione di interventi su progetti presentati da cittadini singoli e associati, purche' individuati in relazione al territorio da riqualificare.
Gli interventi possono riguardare la pulizia, la manutenzione, l'abbellimento di aree verdi, piazze o strade ed in genere la valorizzazione di una limitata zona del territorio urbano o extraurbano. In relazione alla tipologia dei predetti interventi i Comuni possono deliberare riduzioni o esenzioni di tributi inerenti al tipo di attivita' posta in essere. L'esenzione e' concessa per un periodo limitato, per specifici tributi e per attivita' individuate dai Comuni, in ragione dell'esercizio sussidiario dell'attivita' posta in essere».
non è quella dello scambio ma di una sollecitazione e di un maggior sostegno53. Inoltre la difficoltà aumenta se si tratta di individuare i beneficiari all’interno di un’associazione, ossia quando ci si trova a dover decidere tra il soggetto collettivo e i singoli membri che ne fanno parte. Un problema ulteriore sorgerebbe nel caso in cui il beneficiario della suddetta agevolazione fiscale facente parte del “baratto” sia un soggetto indebitato con il fisco locale così da crearsi una situazione in cui il cittadino non è più un soggetto libero ma un soggetto obbligato. A tal proposito si è espressa anche la Sezione Regionale di Controllo per l’Emilia Romagna della
Corte dei Conti la quale, in risposta allo stesso quesito posto dal comune di
Bologna, afferma: «Non si ritiene, viceversa, ammissibile la possibilità di consentire che l’adempimento di tributi locali, anche di esercizi finanziari passati confluiti nella massa dei residui attivi dell’ente medesimo, possa avvenire attraverso una sorta di datio in solutum ex art. 1197 c.c. da parte del cittadino debitore che, invece di effettuare il pagamento del tributo dovuto, ponga in essere una delle attività previste dalla norma e relative alla cura e/o valorizzazione del territorio comunale. La Sezione ritiene che tale ipotesi non solo non rientrerebbe nell’ambito di applicazione della norma in quanto difetterebbe il requisito dell’inerenza tra agevolazione tributaria e tipologia di attività svolta dai soggetti amministrati, elementi che, peraltro, devono essere preventivamente individuati nell’atto regolamentare del Comune, ma potrebbe determinare effetti pregiudizievoli sugli equilibri di bilancio considerato che i debiti tributari del cittadino sono iscritti tra i residui attivi dell’ente»54. Inoltre sempre la Corte dei
Conti dà una lettura del suddetto articolo dello “Sblocca Italia” in chiave di
53 Per approfondire si veda Fabio Giglioni, Le ragioni per dire no al “baratto amministrativo”, 16
Dicembre 2015, www.labsus.org, sito visitato il 15 Luglio 2016.
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sussidiarietà e non di “baratto amministrativo” rimandando quindi all’art. 118 della Costituzione, come da noi più volte già menzionato. A questo proposito la Corte richiama l’indisponibilità dell’obbligazione tributaria che può essere derogabile in forza di disposizioni di legge a patto che l’ente utilizzi un’apposita delibera che fissi i “criteri” in base ai quali i cittadini possano presentare determinati progetti; che esista un rapporto di stretta inerenza tra l’esenzione dei tributi deliberata dall’ente e le attività di cura e valorizzazione promosse dal cittadino; e che l’esenzione dai tributi sia concessa per un periodo limitato di tempo, per specifici tributi e per attività specificatamente individuate dall’ente.
Il fatto che persino la Corte dei Conti abbia richiamato il principio di sussidiarietà e non un concetto di semplice “baratto” ci permette di richiamare il concetto sottolineando le differenze. Infatti i cittadini che si impegnano nella cura e nella valorizzazione del territorio mettono a disposizione della comunità il tempo, i propri strumenti di lavoro, le proprie conoscenze, abilità e le stesse relazioni che si creano per rendere la città più bella e vivibile. Come sostenuto dal professor Arena infatti: «è come se i cittadini attivi, oltre a pagare le imposte locali come gli altri contribuenti, aggiungessero virtualmente al bilancio del comune preziose risorse aggiuntive non sotto forma di denaro ma sotto forma appunto di tempo, competenze, relazioni, etc»55. È, quindi, quel “valore aggiunto” a cui fa riferimento il professor Arena nello stesso articolo: «Perché c’è poi tutta la parte importantissima ma impalpabile e quasi impossibile da misurare rappresentata dal capitale sociale prodotto dai cittadini attivi, dagli effetti positivi che la cura condivisa dei beni comuni produce in termini di miglioramento della coesione sociale, della ricostruzione dei legami di comunità, della produzione di
55 Gregorio Arena, Perché la Corte dei Conti dice no al baratto amministrativo, 5 Aprile 2016,
fiducia reciproca... tutti beni relazionali fondamentali per il benessere di una comunità, che i cittadini attivi producono in abbondanza quando si prendono cura dei beni comuni. E non c’è riduzione delle imposte che possa “compensare” adeguatamente l’immenso valore di tutti questi beni»56. Un cittadino sicuramente
più solidale anche nei confronti di quegli abitanti che, legittimamente, ritengono che tali compiti spettino ai dipendenti del comune.
56 Gregorio Arena, Perché la Corte dei Conti dice no al baratto amministrativo, 5 Aprile 2016,