provvedére anzi lo rende più cogente, nel senso che sensibilizza l ’organo desti
natario ad assolvere la funzione assegnatagli e non svolta nel tempo previsto.
Sotto questo profilo, coincidente con quello delineato dalla Corte di Cassa
zione, può essere apprezzata e valutata la inerzia del legislatore ordinario
circa l’attuazione delle norme costituzionali profviste di un termine: restano,
quindi, validi, medio tempore, gli istituti — come ha detto la Corte — di cui
è prevista la soppressione o la revisione; e valido resta anche, finché non sia
costituzionalmente immutato, l ’obbligo del legislatore di adeguare gli istituti
alla norma programmatica ».
Il
Guarivo,op. oit., 114, osserva che la norma dell’ art. VI ha operato
nel senso non già di stimolare il legislatore, ma di frenarlo. Il vero è che da
un lato l ’equivocità del precetto della norma costituzionale, dall’altro le gravi
difficoltà che si incontrano nella riforma di molte giurisdizioni speciali, e in
special modo di quella tributaria, su cui v. nel testo, hanno reso il legisla
tore ordinario assai perplesso in merito alla attuazione dell’art. 102. D ’altro
canto è da osservare che il principio dell’unità della giurisdizione, in quest’ ul
timo enunciata, è sembrato meno essenziale di quanto lo ritenne il potere costi
tuente nel porre quella norma; in altri termini si tende da più parti a dare
al principio stesso quel significato relativo, storicamente contingente, che si
è già visto essere sottolineato dal
Cammeo,ma che a mio parere è stato, bene
o male, superato dalla posizione della norma costituzionale, per quanto essa
abbia previsto una serie di eccezioni che temperano quel principio, secondo
il filone della nostra tradizione storica (v. supra per quanto attiene agli organi
della giustizia amministrativa). Per l ’eccessiva rigidezza del precetto costi
tuzionale v.
Mortati, in Qiur. compì, cass. civ., 1949, I, 230.
Sulla questione prospettata nel testo v. pure, in senso diverso da quello
proposto dal
Carbone, Azzariti(Gaetano), in Foro it., 1949, IV, 17;
Baschieri, Bianchi D ’Espinosa, Giannatasio,La Costituzione it., p. 453;
Stendardi,in
Foro padano, 1954, IV, 27 e s. V. infine il chiaro monito del
Bat.t.adore Pallie r i,La costituzione italiana nel decorso quinquennio, in Foro pad., 1954, IV, 63
al legislatore ordinario di non violare la Costituzione non attuandola; così
facendo « si è accentuato il discredito per la legge. Si è avezzato il popolo
italiano a considerare questa, anche nella sua forma più elevata, come la legge
costituzionale, cosi di poco momento, a cui si può passar sopra e che, co
munque, deve cedere il passo di fronte ad altre esigenze considerate più im
portanti ». Anche l ’attuazione del precetto contenuto nell’ art. VI, comunque
poi esso voglia essere interpretato, si impone quindi al legislatore ordinario,
pur dopo la scadenza del termine ivi previsto.
— 13 —
q u a n to m e n o d is c u t ib ile che è g iu s t ific a t a p iù d a r a g io n i d i e q u ità ch e d i s t r e tt o d ir it t o . C h iu s a l a p a r e n te s i, è d a c h ie d e r s i p o i in che se n so v a d a in te s a q u e s t ’o p e r a d i r e v is io n e , g ia c c h é m e n tr e d a u n la t o e s s a è s t a t a in te r p r e ta t a co m e s o p p r e s s io n e d i g iu d ic i s p e c ia li o com e t r a s fo r m a z io n e d e g li s t e s s i in se z io n i s p e c ia liz z a t e d e l g iu d ic e o r d in a r io (1 9), d a l l ’a lt r o si è d a to a lla p a r o l a « r e v i s i o n e » u n s ig n ific a to p iù l im it a t o , q u a le r io r d in a m e n t o te c n ic o d e lle g iu r is d iz io n i s p e c ia li, c o s ì d a d a r e a lle s te sse u n a s t r u t t u r a p i ù c o n so n a a i p r in c ip i s u lla g iu r i s d i z io n e , q u a li s i p o s s o n o r ic a v a r e a n c h e d a l l a C o s t itu z io n e ( 2 0 ) ; p r im o f r a t u t t i i l p r in c ip io , e s p r e s s o n e l l ’a r t . 2 4 , p e r c u i « la d if e s a è d ir it t o in v io la b ile in o g n i s t a t o e g r a d o d e l p r o c e d im e n to » .
È e v id e n te ch e con l a p r im a d e lle in te r p r e t a z io n i s u r r i f e r it e le s o lu z io n i che a l le g is la t o r e si im p o n g o n o , in t e m a d i g iu r is d iz io n i s p e c ia li, so n o in e llu tt a b ilm e n t e : o l a s o p p r e s s io n e d i e sse , con i l c o n se g u e n te c o n fe r im e n to d e lla r e la t i v a m a t e r ia a l g iu d ic e o r d in a r io , o p p u r e la c r e a z io n e d i s e z io n i s p e c ia liz z a t e d e l g iu d ic e o r d in a r io . E n t r a m b e le s o lu z io n i p r o s p e t t a t e , se a p p l ic a t e a l c o n te n z io s o t r i b u t a r io , p o r ta n o a m o d ific a z io n i s o s t a n z ia li che n o n p o s s o n o n o n d e s ta r e p r e o c c u p a z io n e c ir c a l a lo r o p r a t ic a efficenza e r e a l i z z a b i l i t à , in q u a n to (co m e s ’è g ià a v u t o o c c a sio n e d i a c c e n n a r e ) p o r te r e b b e r o a d u n a u m e n to s e n s ib ilis s im o d e i m a g i s t r a t i t o g a t i ; in o ltr e l a m a t e r ia d e lla v a lu ta z io n e d e lla b a s e im p o n ib ile n e l la m a g g io r p a r t e d e i c a s i n o n è id o n e a a c o s t itu ir e l ’o g g e tto d e ll’ a c c e r ta m e n to d i g iu d ic e , a p p a r t e n e n te a l l ’o rd in e g iu d iz ia r io , s ia p u r e a s s is t i t o d a g iu d ic i l a i c i . A q u e s to p r o p o s ito m i c o r r e d e b ito r ic o r d a r e p e r c o m p le te z z a ch e se co n d o u n a u t o r e v o le s c r it t o r e (2 1) l ’a r t . 11 3 d e lla C o s t itu z io n e , d i im m e d ia ta a p p l ic a zio n e — se n z a b is ó g n o c io è d i u n a a p p o s it a le g g e o r d in a r ia — a v r e b b e a b r o g a to le d is p o s iz io n i lim it a t iv e d e lla c o m p e te n z a d e ll’ a u t o r it à g iu d iz ia r ia o r d in a r ia r is p e t t o a lle q u e s t io n i d i v a lu t a z io n e , c o sic c h é il g iu d ic e o r d in a r io s a r e b b e g ià o g g i in v e s t it o d e l p o te r e d i co n o sc e re d e lle q u e s tio n i s te s s e , p u r se n za n e c e s s ità d i r if o r m e s o s t a n z ia li d e l co n te n z io so t r i b u t a r io . A m io p a r e r e , l a p o r t a t a d e ll’a r t . 11 3 n o n è sì a m p ia , d is c ip lin a n d o e sso s o lo i r a p p o r t i t r a g iu r is d iz io n e e a m m in i s t r a z io n e ; m a in d u b b ia m e n te a n c h e q u e s ta o p in io n e ch e h o r a m m e n t a t o sta a d im o s tr a r e (s e p u r v e n e fo s s e b is o g n o ) l a g r a v i t à e l ’u r g en za d i a ffr o n ta r e e r is o lv e r e i l p r o b le m a d e lla r if o r m a d e l c o n te n z io so t r ib u t a r io . P e r t o r n a r e a q u a n to si d ic e v a p o c ’a n z i, in m e r it o a l l a r e a l i z z a b i l i t à p r a t ic a d i u n a c o n c e n tr a z io n e d i t u t t e le c o n t r o v e r s ie t r i b u t a r ie — q u a lu n q u e n e s ia il c o n te n u to — d a v a n t i a l g iu d ic e o r d in a r io od a se z io n i s p e c ia li d i e sso , m i p a r e che u n t e m p e r a m e n to d e l s is te m a
(19) Y. la Relazione al progetto di riforma del contenzioso tributario,
c it., in questaRivista, 1951,
I ,103
s. ; Azzariti, inMoneta e credito, 1951, 489.
(20) Relazione al progetto di riforma del contenzioso tributario, cit., in
Giur. it., 1954, IV, 146;
Allorio,in Moneta e credito, 1951, 484 e in Dir. proc.
trib., cit., p. 57 s.
(21) M
ieleG., Riflessi della costituzione sul contenzioso tributario, in
Riv. trim. dir. pubbl., 1951, 836; contra
Guarino,op. cit., 112.
— 14
o r a e s p o s to p o tre b b e c o n siste r e n e l p o te n z ia m e n to d e l c o n t r o llo a m m i n i s t r a t i v o d e ll’a tt o d i im p o s iz io n e , con o p p o r t u n i r ic o r s i g e r a r c h ic i, p r o p r i o im p r o p r i n o n c o n ta . N o n s i n a s c o n d e che se d e tt o c o n t r o llo d i p e r sè s e m b r a id o n eo a r id u r r e a s s a i i l n u m e r o d i c o n tr o v e r s ie , d e s t i n a te a d e sse re p o r ta te a v a n t i i l g iu d ic e o r d in a r io o d a s e z io n i s p e c ia liz z a te , e s s o in c o n tr a p e rò u n a v iv a d iffid e n za, p o ic h é e s s o p a r e im p o r t a r e u n a r in u n c ia a d u n a p iù efficiente g u a r e n t ig ia g iu r is d iz io n a le , o g g i c o s t it u it a d a lle c o m m issio n i. N e l l a s o s ta n z a p r o b a b ilm e n te le cose n on c a m b ie r e b b e r o d i m o lto r is p e t t o a l l ’a t t u a le o r d in a m e n to (se m p r e che la t u te la a m m in is tr a t iv a to sse o p p o r tu n a m e n te c o s t i t u i t a ) ; v e r r e b b e r o m en o d u e g r a d i d i c o g n iz io n e p e r le q u e s t io n i d i d ir itt o (c o m m is s io n i p r o v in c ia li e C o m m issio n e C e n t r a le ), m e n tr e re ste r e b b e i n v a r i a t a la co g n iz io n e r is p e t to a lle q u e s tio n i d i se m p lic e e s tim a z io n e .
L ’ a lt r a so lu z io n e — che r a v v i s a l a p o s s i b i l it à d e lla s o p r a v v iv e n z a , p u r con m o d ific a z io n i d e ll’a t t u a le s is te m a d e l c o n te n z io so si p u ò a r t ic o la r e in u n a g a m m a p iù r ic c a d i a lt e r n a t iv e ch e v a le l a p e n a d i b re v e m e n te i llu s t r a r e , r is p e t to a l c o n te n z io so t r ib u t a r io .
I a alternativa.
— C o n s e r v a z io n e d e lle a t t u a l i c o m m is s io n i, c o n v e n ie n te m e n te m o d ific a te n e lla s t r u t t u r a e n e l p r o c e d im e n to , c o s ì d a r a f fo r z a r n e la g iu r is d iz io n a lit à . S i im p o n e a llo r a i l p r o b le m a d i s n e llir el’iter
a t t u a le , a b o le n d o in t u tt o o d in p a r t e la f a s e d a v a n t i a l g iu d ic e o r d in a r io che d iv e r re b b e m a g g io r m e n t e p le o n a s t ic a , to g lie n d o o g n i d u b b io (a n c o r o g g i s u s s is te n te ) s u lla g iu r is d iz io n a lit à d e lle c o m m is s io n i. S i p u ò p e n s a r e così a n ch e a s is t e m i m i s t i q u a n d o si v o g li a c o n s e r v a r e , in p a r te , le a t t u a li c o m m is s io n i ed a lm e n o u n g r a d o d i m e r it o a v a n t i a l g iu d ic e o r d in a r io , o ltr e a l r ic o r s o a v a n t i l a c o r te d i c a s s a z io n e , a i se n s i d e ll’a r t . 111.2a alternativa.
— C r e a z io n e d i u n o r g a n o g iu r is d iz io n a le s p e c ia le c u i a t t r ib u ir e t u tt a la m a t e r ia t r i b u t a r ia , co n e s c lu s io n e d i o g n i in g e re n z a d e l g iu d ic e o r d in a r io . È q u e s ta l a s o lu z io n e , fo r s e , in a s t r a t t o , p r e fe r ib ile (co m e si è g ià a v u to o c c a s io n e d i o s s e r v a r e p o c o f a ) , m a d i f fic ilm e n te r e a liz z a b ile p e r le r a g io n i p r a t ic h e d ia n z i r ic o r d a t e . R a g io n i ch e n o n se m b r a p o tr e b b e r o e sse re f a c ilm e n t e s u p e r a te c o n l ’is tit u z io n e d i a p p o s ite t a s s e g iu d iz ia r ie ch e d o v r e b b e r o r e s t a r e a d u n liv e llo a s s a i b a s s o p e r n o n re n d e re p r o ib it iv o il g iu d iz io (2 2).È c h ia r o che d a q u e ste d ue p r o s p e t t iv e fo n d a m e n t a li (m a n te n im e n to d e lle a t t u a l i c o m m is s io n i, c r e a z io n e di u n n u o v o g iu d ic e sp e c ia le ) p o s so no t r a r s i in c o n c re to n u m e r o s i s is te m i d i c o n te n z io so t r i b u t a r io , p u r i o m is ti, t u t t i te o r ic a m e n te c o m m e n d e v o li a n ch e se n on t u t t i e g u a lm e n te r e a liz z a b ili con f a c i l i t à p e r i m o t i v i g ià e s p o s ti.
P r i m a d i p r o s e g u ir e o ltr e , v o r r e i p e r u n m o m e n to a t t i r a r e la v o s t r a a tte n z io n e s u l seg u e n te p r o b le m a d i f o n d o : l ’ a r t. 1 0 2 , d u n q u e, m e n tr e m o s t r a i l d is fa v o r e v e r so le g iu r is d iz io n i s p e c ia li, a u s p ic a l a c r e a
-(22) MI paiono assai ottimistiche le previsioni formulate al riguardo dal
Maffezzoni,op. elt., 262 s., pensando al gran numero dei ricorsi, pendenti
avanti le commissioni tributarie di ogni grado. Per ora non risulta siano pub
blicati dati ufficiali in proposito, oltre quelli già riportati nella Relazione della
commissione, pubblicata in questa Rivista, 1951, I, 102.
15 —
zio n e d i se z io n i s p e c ia liz z a t e d a c r e a r s i p r e s s o i l g iu d ic e o r d in a r io . I n q u e sto m o d o c ’è i l p e r ic o lo che c a m b i p iù l ’e t ic h e t ta ch e la s o s t a n z a d e lle cose , d a to ch e la le g g e c o s t itu z io n a le n o n d ice q u a li s ia n o i r e q u is it i c u i le se z io n i s te sse d e b b o n o r is p o n d e r e p e r n o n d iv e n ir e ... a lo r o v o lt a g iu d ic i s p e c ia li. E g ià la d o t tr in a s i è a ff a t ic a t a p e r t r o v a r e u n c r it e r io d is c r e tiv o t r a g iu d ic i s p e c ia li e g iu d ic i o r d in a r i... s p e c ia liz z a t i, g iu n g e n d o p e rò — a q u a n to m i c o n s ta — a c o n c lu s io n i p iu t t o s t o p e s s i m i stic h e e s c o n s o la n ti (2 3 ). L a p r e s e n z a d i u n a m a g g io r a n z a d i m a g i s t r a t i o r d in a r i (a p p a r t e n e n t i cioè a l l ’o r d in e g iu d iz ia r io ) n o n s e m b r e r e b b e i n v e r o e le m e n to su fficien te p e r l a d is t in z io n e t r a i d u e i s t i t u t i , c o sic c h é la a s s e r it a u n it à d e lla g iu r is d iz io n e p u ò c o r r e r e s e r ia m e n te i l r is c h io d i r e s t a r e s u lla c a r t a e d i n o n t r o v a r e in v e c e r is p o n d e n z a n e l n o s t r o o r d in a m e n to p o s itiv o . P e r q u a n to , in v e r o , fin o a d o r a i l le g is la t o r e o r d in a r io a b b ia te n u to in p r o p o s it o u n a t t e g g ia m e n to ch e d e fin ire i d i c a u ta a tte s a . 7. — A t t e g g ia m e n t o , p e r v e r o , g iu s t ific a t o d i fr o n t e a s ì c o m p le s s a e diffìcile p r o b le m a t ic a . I l le g is la t o r e o r d in a r io , i n f a t t i , fin o a d o g g i n o n h a a ffr o n ta to con d e c isio n e i l p r o b le m a im p o s t o g li d a l l ’o s s e r v a n z a d e ll’o b b lig o s a n c ito n e l l’ a r t . V I d e lle d is p o s iz io n i t r a n s i t o r i e . A q u a n t o m i c o n sta , l ’u n ic a P u b b lic a A m m in is t r a z io n e ch e h a g ià d a a n n i p o s t o a l l o stu d io i l p r o b le m a d e lla r if o r m a d e lle g iu r is d iz io n i s p e c ia li, i n t e r e s s a n t i l ’A m m in is t r a z io n e s t e s s a , è s t a t a l a A m m i n is t r a z i o n e d e lle F i n a n z e che h a p r o s p e t t a t o a n ch e a l l a p u b b lic a o p in io n e i t e r m in i d e lla q u e stio n e e le s o lu z io n i che p o t e v a n o e s s e r e fo r m u l a t e . A n z i , a l fine d i c h ia r ir e i l p r e c e tto c o s t itu z io n a le , è d ’u o p o r ic o r d a r e ch e n e l fe b b r a io d e l 1953 f u p r e s e n ta to d a l M i n i s t r o d e lle F i n a n z e , d i c o n c e rto con i l M i n is t r o d e lla G iu s t i z i a , u n d is e g n o d i le g g e c o s t it u z io n a le , co n c u i s i c h ia r iv a ch e « l a so lu z io n e d e lle c o n t r o v e r s ie t r i b u t a r ie p u ò con le g g e o r d in a r ia e sse re a ffid a ta a d o r g a n i s p e c ia li d i g iu r is d iz io n e t r i b u t a r ia , fe r m o il d is p o s t o d e l seco n d o c o m m a d e ll’ a r t . I l i d e lla C o s t itu z io n e ». D is e g n o d i le g g e ch e n o n h a a v u t o p iù s e g u ito , c o n l a fine d e lla p r e cedente le g is la t u r a .
M e d ia n te t a le le g g e c o s t itu z io n a le , s i s a r e b b e r o s u p e r a t i o p p o r t u n a m e n te i d u b b i n o n lie v i (2 4 ) ch e a n c o r a o g g i a ffio ra n o in m e r ito a l l ’in te r p r e ta z io n e d e g li a r t i . 10 2 e V I , p iù v o l t e r ic o r d a t i, e s u lla p o s s i b i l i t à q u in d i d i u n a s o p r a v v iv e n z a d e l c o n te n z io s o s p e c ia le t r i b u t a r io s u lla c u i o p p o r t u n ità — in lin e a p r a t i c a — m i p a r e n o n p o s s a n o s u s s is te r e m o l t i d u b b i, s a lv o p o i v e d e re q u a le d e lle v a r ie s t r a d e p r o s p e t t a t e sia p iù a g e v o le se g u ire , e lo s i è d e l r e s t o d e tto a n c h e p o c o f a . È a u g u r a b ile , a m io a v v is o , che la P u b b lic a A m m i n is t r a z i o n e fin a n z ia r ia c o n tin u i n e g li s tu d i in t r a p r e s i c o s ì d a r e a liz z a r e p r o n t a m e n te q u e lla d e lle r if o r m e d e l c o n te n z io so t r i b u t a r io ch e e s s a r it e r r à r is p o n d e n t e