Strumenti operativi: il verbale unico

La previsione dell’art. 10, comma 4, in merito alla adozione di un modello unico di verbale, ad uso degli organi di vigilanza in materia di lavoro, previ-denza e assistenza obbligatoria, ha subito svariati mutamenti di rotta per ap-prodare ad una disciplina univoca nel corso degli ultimi anni.

Si deve annotare in proposito che l’art. 3, comma 4, prevedeva la possibilità che la Commissione centrale di coordinamento dell’attività di vigilanza sta-bilisse «le linee di indirizzo per la realizzazione del modello unificato del verbale di rilevazione degli illeciti in materia di lavoro, di previdenza e assi-stenza obbligatoria ad uso degli organi di vigilanza». Nonostante la mancata adozione del decreto interministeriale previsto dalla norma, la direttiva Sac-coni del 18 settembre 2008²⁶ prima, e la nota ministeriale del prot. n. 25 del

25 Sia consentito in proposito il rinvio a D.MESSINEO, La semplificazione del contenzioso avverso i verbali ispettivi, cit.

26 Che così recitava: «Nella nuova organizzazione dei servizi ispettivi, peraltro, la semplifi-cazione normativa impone anche un alleggerimento degli oneri burocratici connessi alla procedura ispettiva. La Direzione Generale per l’attività ispettiva avrà cura di formalizzare

9 gennaio 2009²⁷, successivamente, avevano consentito di dar corso ad una fase di sperimentazione basata su norme amministrative interne vincolanti per gli enti.

Con il collegato lavoro (art. 33 della l. n. 183/2010²⁸) sembra giungere a compimento il processo di semplificazione del verbale ispettivo. Per la pri-ma volta il novellato art. 13 del d.lgs. n. 124/2004 introduce un regime spe-ciale per gli accertamenti di tali violazioni, che si concretizzano nella notifi-ca di un unico verbale di accertamento e notifinotifi-cazione.

Viene previsto cioè, a livello legislativo (e non più da prassi amministrati-ve), l’obbligo per tutti i verbalizzanti (Inps, Inail e Ministero del lavoro) di redigere un unico verbale a conclusione delle verifiche ispettive.

Il legislatore, dunque, aggirando l’ostacolo²⁹ normativo che richiedeva complesse procedure burocratiche per arrivare alla redazione del verbale unico (si veda supra), modifica totalmente l’art. 13 del d.lgs. n. 124/2004, allo scopo di uniformare i comportamenti di tutto il personale ispettivo³⁰, cristallizzando, in tal modo, regole comuni per la formulazione del verbale e la sua notificazione³¹.

una apposita modulistica semplificata, unica ed unitaria». Cfr. anche mess. Inps 27 aprile 2009, n. 9402.

27 La nota menzionata prendendo spunto dalla direttiva del Ministro del lavoro 18 settembre 2008 sui servizi ispettivi ed attività di vigilanza crea un obbligo di applicazione per tutti i funzionari ispettivi.

28 La norma riformata recita testualmente: «decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali […] sentito il Ministro per l’innovazione e le tecnologie, previo parere del Centro nazionale per l’informatica nella pubblica amministrazione, previa intesa con la Conferen-za permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano» (corsivo dell’A., ndr).

29 La competenza regionale delle Asl da cui sarebbe scaturito l’obbligo di coinvolgere la conferenza Stato-Regioni era esclusa dalla delega a parere di molti commentatori. Cfr. D.

MESSINEO, Razionalizzazione e coordinamento dell’attività di vigilanza, cit., 188, e www.certificazione.unimore.it, Indice A-Z, voce Sicurezza (obbligo di).

30 L’art. 13 del d.lgs. n. 124/2004, come riformulato dall’art. 33 della l. n. 183/2010, fa rife-rimento al personale ispettivo richiamando implicitamente l’art. 6 del d.lgs. n. 124/2004 che definendo le funzioni ispettive si riferisce espressamente a Ministero del lavoro, Inps, Inail ed Inpdap (quest’ultimo oramai assorbito dall’Inps).

31 In realtà uno sforzo interpretativo volto al coordinamento da parte delle amministrazioni pubbliche (Ministero del lavoro, Inps e Inail) era stato fatto anche in relazione al codice di comportamento degli ispettori (si veda il protocollo d’intesa 7 aprile 2005, 24 marzo 2006 e il d.d. 20 aprile 2006). Erano state emanate più circolari (circ. Min. lav. n. 13/2006, circ.

Inps n. 60/2006, e circ. Inail n. 30/2006) volte ad uniformare i profili comportamentali per tutti gli accertamenti ispettivi. Diverso ragionamento è stato fatto in relazione al recente nuovo codice di comportamento degli ispettori del lavoro approvato con d.m. 15 gennaio 2014 che sostituisce integralmente il precedente d.d. 20 aprile 2006. Come indicato nella

Le previsioni legislative, di cui all’art. 10, comma 4, e all’art. 3, comma 4, dunque, si possono considerare implicitamente superate.

Ciò dimostra che laddove il Ministero decida di utilizzare le proprie attribu-zioni di indirizzo e coordinamento, come previste peraltro espressamente nell’art. 2 del d.lgs. n. 124/2004, si ottengono buoni risultati in tema di ra-zionalizzazione e semplificazione dell’azione amministrativa, a cui seguono opportuni ed adeguati provvedimenti legislativi.

Rimangono anche qui, cionondimeno, punti oscuri su cui che occorrerebbe fare chiarezza e che permetterebbero un ulteriore passo verso una integra-zione tra gli organi ispettivi. Per fare un esempio, gli ispettori del Ministero del lavoro, pur determinando gli imponibili contributivi e fiscali nei verbali, spesso e volentieri non quantificano i contributi in quanto non dispongono dell’accesso ai software di calcolo Inps o di altri analoghi; allo stesso modo, i funzionari di vigilanza Inps ed Inail possono contestare alcune sanzioni amministrative (ad es. la maxisanzione³²) che scaturiscono dalle violazioni in materia di lavoro, ma non possono emettere ordinanza e dovranno redige-re rapporto alla DTL competente che potredige-rebbe (sulla base di indicazioni dif-ferenti del Ministero del lavoro) anche non concordare sugli illeciti ammini-strativi contestati e procedere ad archiviazione . Il verbale unico, dunque, rappresenta solo un primo passo verso il coordinamento degli organi di vigi-lanza nei cui confronti la direzione generale attività ispettiva³³ esercita un’attività di controllo e vigilanza ma chiaramente non è sufficiente. In altri termini si è agito solo sullo strumento ma non sulla implementazione della competenza di coloro i quali detto strumento adoperano. Pertanto, la – pur lodevole – iniziativa legislativa rischia di rimanere una scatola vuota, se non arricchita da una struttura unica di coordinamento che adotti le decisioni e le strategie necessarie³⁴.

circ. Min. lav. 4 marzo 2014, n. 6, il nuovo codice viene emanato a seguito dell’entrata in vigore, in data 19 giugno 2013, del d.P.R. n. 62/2013, pubblicato in GU, 4 giugno 2013, n.

129, recante Codice dei dipendenti pubblici, ai sensi dell’art. 54 del d.lgs. n. 165/2001, e pertanto non vi è alcun obbligo che altre amministrazioni (Inps e Inail) si uniformino allo stesso come accaduto con il precedente.

32 A seguito dell’art. 33 della l. n. 183/2010 la c.d. maxisanzione (cioè la sanzione relativa al lavoro sommerso prevista dall’art. 3 del d.l. n. 12/2002) può essere irrogata a tutti gli or-gani di vigilanza che effettuano accertamenti in materia di lavoro, fisco e previdenza (Inps, Inail, Enpals, Ipsema, Agenzia delle entrate, Guardia di finanza, ecc.).

33 Cfr. art. 2 del d.lgs. n. 124/2004.

34 Non si deve dimenticare, sul punto, che il Ministero del lavoro ha tentato di raggiungere il coordinamento auspicato anche con altri organi di vigilanza. Ad es. la convenzione 29 settembre 2010 sottoscritta tra il Ministero del lavoro ed il Ministero della difesa per assicu-rare una «più stretta cooperazione tra i Comandi provinciali dell’Arma dei Carabinieri e

Di-L’ultimo punto da definire attiene alla fede privilegiata attribuita ai verbali ispettivi. L’art. 10, comma 5, in conformità ai principi di buon andamento ed efficacia della pubblica amministrazione, ha previsto l’utilizzazione degli elementi acquisiti in sede di vigilanza anche da parte di altri soggetti, ai fini dell’adozione dei provvedimenti sanzionatori, purché tali elementi siano contenuti nei verbali di accertamento che, come è noto, godono tutti della medesima fede privilegiata³⁵. La norma in particolare prevede che «i verbali di accertamento, redatti dal personale ispettivo sono fonti di prova, ai sensi della normativa vigente, relativamente agli elementi di fatto acquisiti e do-cumentati e possono essere utilizzati per l’adozione di eventuali provvedi-menti sanzionatori, amministrativi e civili, da parte di altre amministrazioni interessate». L’articolato non fa altro che ripercorrere quanto indicato dalla giurisprudenza di merito che ha riconosciuto efficacia probatoria dei verbali ispettivi, ma ha ribadito che comunque, tutti gli elementi riportati devono essere supportati in giudizio da rigorosi elementi probatori. Ciò perché il singolo verbale fa fede sino a “querela di falso” non per quanto è affermato ma per i fatti e le circostanze che il pubblico ufficiale attesta essere avvenuti in sua presenza³⁶. L’onere della prova, che spetta all’amministrazione pub-blica procedente, impone che il riferimento ai verbali di altre pubbliche amministrazioni non esime dall’onere di supportare, con adeguata motiva-zione logico giuridica, quanto verbalizzato in modo da assicurare la corri-spondenza della fattispecie astratta di illecito amministrativo al fatto concre-to³⁷. Il giudice, difatti, nel caso di impugnazione dei verbali ispettivi, deve

rezioni Territoriali del lavoro» e la convenzione 26 ottobre 2010 tra il Ministero del lavoro e la Guardia di finanza per una collaborazione tra i comandi provinciali della Guardia di finanza e le direzioni territoriali del lavoro per rintracciare il lavoro sommerso ed illegale.

35 Cfr., ex multis, Cass. 11 giugno 2001, n. 7832; Cass., sez. un., n. 12545/1992; Cass. , sez.

un., 24 luglio 2009, n. 17355.

36 La giurisprudenza ribadisce in proposito che per i fatti attestati dal pubblico ufficiale nell’atto pubblico come avvenuti in sua presenza o da lui compiuti comportano l’estendersi dell’efficacia a tutti gli accadimenti e le circostanze pertinenti alle violazioni menzionate nell’atto indipendentemente dalle modalità statica o dinamica della loro percezione, fermo restando l’obbligo del pubblico ufficiale di descrivere le particolari condizioni soggettive ed oggettive dell’accertamento, giacché egli deve dare conto nell’atto pubblico non soltanto della sua presenza ai fatti attestati, ma anche delle ragioni per le quali detta presenza ne ha consentito l’attestazione. Si veda amplius, sul punto, V.LIPPOLIS, Le nuove procedure in materia ispettiva, in La Circolare di Lavoro e Previdenza, 3 gennaio 2011, n. 1, 17.

37 Il classico esempio è quello relativo alla singola dichiarazione del lavoratore in merito alle proprie condizioni di lavoro, che non può costituire prova in quanto resa da persona in-teressata e pertanto deve essere supportata da ulteriori dichiarazioni. Cfr. in tal senso circ.

Min. lav. 9 dicembre 2010, n. 41; art. 12 del codice di comportamento degli ispettori

valutare in base all’art. 116 c.p.c., secondo il quale sono liberamente ap-prezzate dal giudice, nel complesso del materiale raccolto, le circostanze che il pubblico ufficiale indichi di aver appreso dalle dichiarazioni altrui o che siano frutto di proprie deduzioni³⁸. Ciò che rileva è l’importanza da attribui-re a dette circostanze «per determinaattribui-re l’eventuale rilevanza delle stesse ai fini probatori, senza però potere attribuire ad esse il valore di un vero e pro-prio accertamento in punto di fatto dal quale conseguirebbe, inammissibil-mente, l’onere, a carico della parte che l’Ente previdenziale ritiene obbliga-ta, di fornire la prova della insussistenza dei fatti a lei contestati. Dal che la conseguenza che ben può la valutazione del complesso delle risultanze pro-batorie operata direttamente dal giudice risultare in contrasto con quanto in-dicato nell’accertamento ispettivo»³⁹.

5. Conclusioni

Purtroppo la politica non ha percepito la reale importanza della riforma pro-spettata dall’art. 10 della norma in commento. La portata innovativa della norma ha spiazzato alcune menti tradizionaliste che hanno preferito non af-frontare il cambiamento di rotta. La politica, difatti, da una parte vorrebbe semplificare e snellire le procedure amministrative ma dall’altra manifesta indolenza e mancanza di coraggio. L’effetto finale prodotto è quello di una costellazione di norme estemporanee o non finanziate o di impossibile ap-plicazione pratica operativa (si veda supra).

La circostanza che molte norme sono rimaste lettera morta deve però servire da stimolo per un cambiamento di alcune tradizioni obsolete e vetuste che affondano le loro radici sulla difesa ad oltranza di privilegi antistorici, con-diti da pervicaci istinti di conservazione. È venuto il momento di guardare al futuro, ad un’amministrazione pubblica moderna e snella, che possa

provato con d.m. 15 gennaio 2014; circ. Min. lav. n. 6/2014, cit. In giurisprudenza si veda Cass. 23 giugno 2008, n. 17049; Cass. 25 giugno 2003, n. 10128; Cass. 10 dicembre 2002, n. 17555. In dottrina si veda amplius, D.MESSINEO, La nuova conciliazione monocratica nella riorganizzazione dei servizi ispettivi, in LG, 2005, n. 8, e C.SANTORO, Il valore pro-batorio dei verbali ispettivi, in Boll. ADAPT, 14 gennaio 2014, n. 2.

38 Cfr. Cass. n. 17049/2008, cit.; Cass. 23 novembre 2009, n. 24662. Cfr. anche Cass. n.

15073/2008, secondo cui il giudice adito può attribuire al materiale raccolto in sede ammi-nistrativa il valore di prova sufficiente delle circostanze riferite al pubblico ufficiale, «qua-lora il loro specifico contenuto probatorio o il concorso di ulteriori elementi renda inutile il ricorso ad altri mezzi istruttori che confermino o meno le risultanze ispettive».

39 Cfr. Cass. n. 17555/2002, cit.

re all’ispezione del lavoro non come un ostacolo o un impedimento all’attività produttiva ma, come afferma il Parlamento europeo, come una

«strategia per migliorare le condizioni di lavoro in tutta Europa».

FOCUS

La Corte costituzionale con sentenza 11 ottobre 2005, n. 384 (in GU, 1^o s.s., 19 ottobre 2005, n. 42), ha dichiarato la parziale incostituzionalità, fra gli altri, dell’art. 10, comma 1, laddove la banca dati avrebbe dovuto riguardare un setto-re della più ampia borsa continua del lavoro che, in difformità dalle setto-regole di quest’ultima, avrebbe escluso le Regioni. La Corte ha ritenuto paradossale che l’ente costituzionalmente competente in materia di tutela del lavoro non potesse accedere alla banca dati centrale. Illegittimo pertanto sarebbe stato il decreto di costituzione della banca dati, vertendosi in materia di competenza concorrente.

Il giudice delle leggi ha ritenuto pertanto l’ultimo periodo del comma 1, non fosse costituzionalmente legittimo in quanto non prevedeva un’intesa con la Conferen-za Stato-Regioni sul decreto ministeriale che regolava la banca dati, incidendo questa su una materia di competenza regionale.

SCHEDA DI SINTESI

Norma Finalità Attuazione Criticità

Art. 10, comma 1 Istituzione di una

Art.10, comma 3 Gruppi di

Art. 10, comma 4 Modello unificato di verbale di

Articolo 11

di Davide Venturi^*

Sommario: 1. Natura e funzione dell’istituto. – 2. Il triplice volto della conciliazione mono-cratica: conciliazione preventiva, conciliazione contestuale e conciliazione a seguito di diffida accertativa. – 3. Aspetti procedurali. – 4. Efficacia della conciliazione mono-cratica. – 5. Il titolo esecutivo: mancata attuazione dell’accordo.