Emanuela Curnis
SOMMARIO: 1. Introduzione. 2. Gli Istituti Italiani di Cultura e la loro fun-
zione. 3. Gli IIC e la loro dislocazione geografica. 4. Il Personale in servizio presso gli IIC. 5. Finanziamento degli IIC. 6. Criticità.
1. Introduzione
Promuovere la cultura e la lingua italiane significa valorizzare il no- stro patrimonio nazionale, frutto della nostra creatività e della ricerca che viene svolta nel nostro Paese. La cultura italiana è quindi un patri- monio che non è fine a se stesso, ma funzionale alla crescita del nostro Paese e per questo motivo, secondo un nuovo approccio, si lega la cul- tura alla promozione del Sistema Paese. Chi si occupa della promozione della cultura? In Italia hanno tale compito il MiBACT (Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo) e il MIUR (Ministero del- l’Istruzione, dell’Università e della Ricerca). All’estero, invece, gli strumenti di promozione sono le Ambasciate, i Consolati, l’Enit (Agen- zia Nazionale del Turismo) e, soprattutto, gli Istituti Italiani di Cultura (IIC). Questi ultimi, alcuni dei quali risalenti agli anni ’20, sono oggi regolati dalla legge del 22 dicembre 1990, n. 401, e dal regolamento attuativo della stessa, il decreto 27 aprile 1995, n. 392, come successi- vamente modificati e integrati. Tale legge, nel disciplinare in maniera organica gli Istituti, il loro ruolo e la loro organizzazione, li definisce il principale strumento operativo di promozione della lingua e della cultu- ra italiane all’estero. Essi ricevono indicazioni sulle priorità strategiche e sulle linee d’azione da Roma, in quanto il sistema di promozione deve essere integrato e deve essere funzionale alla promozione complessiva del nostro Paese. Gli indirizzi provengono, in primo luogo, dal Ministe-
ro degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale, ma anche dal MiBACT e dal MIUR.
Peraltro, per favorire un approccio integrato e sistemico, di recente è stato costituito un “Gruppo di Lavoro consultivo per la promozione del- la lingua e della cultura italiana” del quale fanno parte, oltre ai Ministe- ri sopra menzionati, la CRUI (Conferenza dei Rettori delle Università Italiane), l’Accademia della Crusca, l’Accademia dei Lincei, la Presi- denza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per l’editoria, il CNR (Consiglio Nazionale delle Ricerche), la Commissione Nazionale Ita- liana per l’Unesco, la Società Dante Alighieri e la Conferenza Stato- Regioni. Quindi abbiamo, da una parte, Enti Istituzionali e, dall’altra, i principali rappresentanti e promotori della nostra cultura, intesa in sen- so ampio. Quindi, non solo mostre e conferenze ma anche editoria, ci- nema, design, turismo, ricerca, scienza e tecnologia, missioni archeolo- giche, arte contemporanea. E queste, infatti, sono le linee direttrici che, insieme agli altri soggetti del Sistema Paese, stiamo promuovendo al- l’Estero e abbiamo indicato agli IIC come base della loro programma- zione.
2. Gli Istituti Italiani di Cultura e la loro funzione
Gli Istituti Italiani di Cultura sono le strutture che, per legge, sono deputate alla promozione della lingua e della cultura italiane all’estero.
In particolare, essi:
a) stabiliscono contatti con istituzioni, enti e personalità del mondo cul- turale e scientifico del Paese ospitante e favoriscono proposte e pro- getti per la conoscenza della cultura e delle realtà italiane o comun- que finalizzati alla collaborazione culturale, accademica e scientifi- ca;
b) forniscono documentazione e informazioni sulla vita culturale italia- na e sulle relative istituzioni;
c) promuovono iniziative, manifestazioni culturali, mostre, partecipa- zioni a Fiere del Libro, seminari di ricerca scientifica e tecnologica o di promozione delle missioni archeologiche o di promozione del no- stro turismo;
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d) sostengono iniziative per lo sviluppo culturale delle comunità italia- ne all’estero, per favorire sia la loro integrazione nel Paese ospitante che il rapporto culturale con la patria d’origine;
e) assicurano la collaborazione a studiosi e studenti italiani nella loro attività di ricerca e di studio all’estero;
f) promuovono e favoriscono iniziative per la diffusione della lingua italiana all’estero, avvalendosi anche della collaborazione dei lettori d’italiano presso le Università del Paese ospitante e delle Università italiane, mediante l’organizzazione di corsi di lingua e cultura italia- ne e il rilascio di certificazioni di conoscenza dell’italiano.
Nello svolgimento delle loro funzioni, gli IIC interagiscono e svilup- pano collaborazioni con realtà locali straniere, come musei e università, ma anche con la realtà locale italiana, dalle Ambasciate ai Consolati, che svolgono una funzione di indirizzo e vigilanza, dai lettori che il Mi- nistero degli Esteri invia in alcune Università ai Dipartimenti di Italia- nistica attivi in alcune Università, alle scuole italiane all’estero, parita- rie o statali, agli esperti scientifici o culturali ex art 168 del d.P.R. 18/67, sempre inviati all’estero dal Ministero.
Nella programmazione delle loro attività gli Istituti si attengono alle linee strategiche segnalate dal Ministero, di concerto con il summen- zionato “Gruppo di Lavoro consultivo”. Di recente, oltre che sugli aspetti della cultura italiana classica e contemporanea, l’attenzione si è focalizzata su settori particolarmente rilevanti per lo sviluppo del Paese, quali il turismo culturale, le industrie creative (design, architettura, pubblicità) e culturali (editoria, musica, cinema), la ricerca scientifica e tecnologica. Peraltro, quest’anno la “Settimana della Lingua e della Cultura Italiana”, appuntamento ormai tradizionale che si svolge in au- tunno, sarà dedicata al tema del design, anche in considerazione della tenuta, a partire da aprile, dopo vent’anni di assenza, della XXI Esposi- zione Internazionale della Triennale di Milano (nel 2015 il tema era la musica, nel 2014 l’editoria).
Le attività degli Istituti vengono costantemente promosse sui loro si- ti internet, recentemente rinnovati nella grafica e nelle funzionalità, così come su social media quali Facebook, Twitter e Instagram e attraverso mailing-list. Altre informazioni possono essere reperite nella Relazione annuale al Parlamento sugli IIC prodotta dal Ministero degli Affari
Esteri e della Cooperazione Internazionale e in una recente Relazione della Corte dei Conti, a seguito dell’indagine avviata dalla stessa nel giugno del 2014 sul funzionamento operativo e sulle attività degli Isti- tuti di cultura.
3. Gli IIC e la loro dislocazione geografica
Gli IIC sono, attualmente, 83. Nel novero sono comprese anche le sedi di Tripoli, al momento non operativa a causa della situazione in Libia, e di Damasco, che funziona, anche se a ranghi ridotti, grazie a un volenteroso contrattista locale che, condizioni di sicurezza permettendo, istruisce le pratiche necessarie per consentire agli studenti siriani di fre- quentare Università italiane.
Gli IIC sono concentrati prevalentemente in Europa: ben 33 nei Pae- si dell’UE e 8 in quelli al di fuori dell’Unione europea. Ve ne sono poi 9 nella regione del Medio Oriente e del Mediterraneo, 3 in Africa sub- sahariana, 18 nelle Americhe e 12 tra Asia e Oceania. La concentrazio- ne in Europa è un retaggio storico, legato ai rapporti che, da decenni, intratteniamo con questi Paesi.
Tuttavia l’obiettivo è di ampliare via via la nostra area di azione. In- fatti, le ultime chiusure di IIC, avvenute nel 2014 in attuazione della cosiddetta “Spending Review”, hanno riguardato IIC con sede preva- lentemente in Europa. Recentemente, è stato avviato l’iter per l’apertura di una nuova Sede in un’area promettente che ha dimostrato un forte interesse per l’Italia.
Peraltro, per rendere la Rete degli IIC più flessibile, la riforma del 2013 della legge 401/1990 ha introdotto la possibilità di accreditare gli Istituti di Cultura in Paesi diversi da quelli in cui hanno sede. Gli IIC a Belgrado e Sydney sono stati i primi ad essere accreditati in altri Paesi (rispettivamente, Montenegro e Nuova Zelanda, con decorrenza 1° gen- naio 2016). Ha seguito quello di Bruxelles, dal 1° aprile 2016 compe- tente anche per il Lussemburgo (dove si è chiuso l’Istituto nel 2014), mentre sono ancora in corso le procedure per l’estensione delle compe- tenze dell’IIC di Bogotá a Panama e di quello di Lima in Ecuador.
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Altra innovazione introdotta dalla riforma del 2013 è stata quella di permettere di destinare il Personale dell’Area della Promozione Cultu- rale anche presso Ambasciate e Consolati in Paesi privi di IIC, per rea- lizzare quelle attività di promozione della cultura italiana normalmente svolte dal singolo diplomatico e che potranno ora essere demandate a professionisti della materia.
4. Il Personale in servizio presso gli IIC
Gli IIC sono Uffici all’estero del Ministero degli e Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale, al pari di Ambasciate e Consolati. Chi ci può lavorare? Non i diplomatici e il normale personale del Mini- stero degli Esteri ma i cosiddetti funzionari dell’Area della Promozione Culturale, generalmente chiamati “APC”. Essi sono dipendenti del Mi- nistero degli Esteri e della Cooperazione Internazionale che accedono a tale incarico con un concorso ad hoc, per l’ammissione al quale sono richieste una laurea nell’area umanistica, sociale o scientifica, la cono- scenza di almeno due lingue straniere e una competenza molto vasta sul patrimonio culturale del nostro Paese. Sono quindi dei “professionisti della cultura” e una volta entrati, dopo un periodo al Ministero, possono essere assegnati all’estero per svolgere le funzioni di Direttore (dirigen- ziale o ordinario), Capo Sezione o di Addetto, a seconda dell’esperien- za maturata. Auspicabilmente in ogni Istituto dovrebbero prestare ser- vizio un Direttore e un Addetto. Tuttavia, a seguito della progressiva riduzione del Personale dell’APC, acuitasi negli ultimi anni, anche un giovane di 25-30 anni può dirigere un Istituto, con la qualifica di “Ad- detto Reggente”. È inoltre sempre più frequente il caso in cui, per le stesse ragioni di limitatezza dell’organico degli APC, il posto-funzione di Direttore risulti vacante e la reggenza ad interim dell’Istituto venga assunta dal Capo della Rappresentanza diplomatico-consolare territo- rialmente competente.
In base alla legge 401/90, gli IIC possono essere diretti anche dai cosiddetti “chiara fama”, personalità di prestigio culturale ed elevata competenza che il Ministro degli Affari Esteri può nominare, con de- creto, in alcuni Istituti considerati di particolare rilevanza.
Attualmente vi sono otto Istituti di “chiara fama”, su un totale di dieci ammessi dalla legge, localizzati nelle principali città del mondo, ovvero New York, Mosca, Berlino, Londra, Pechino, Tokyo e Parigi, cui recentemente si è aggiunta Istanbul. Quindi, ci sono figure esterne all’Amministrazione che per due o massimo quattro anni possono svol- gere il ruolo di Direttore di alcuni Istituti. A cosa è riconducibile questa scelta di nominare esterni? Secondo le valutazioni del Ministro degli Esteri, si tratta di Paesi con cui l’Italia intrattiene dei rapporti privile- giati, in particolare in campo culturale, e nei quali una persona con una profonda conoscenza del Paese, una cultura e una rete di contatti molto più vasta dei funzionari dell’APC, può dare un contributo maggiore, rispetto al semplice APC, nella promozione della nostra cultura. Si trat- ta poi dei Paesi e delle capitali più importanti e quindi frutto di un re- taggio storico. C’è la volontà politica di aprire anche nuovi IIC di “chiara fama” in Paesi emergenti, Ministero dell’Economia e delle Fi- nanze permettendo.
Sempre in base alla legge 401/90, presso gli Istituti Italiani di Cultu- ra possono prestare servizio anche contrattisti di ruolo del MAECI, as- sunti con contratto a legge italiana (ruolo ad esaurimento) o a legge lo- cale, nonché Esperti appartenenti ad altre Amministrazioni dello Stato, Università ed Enti pubblici non economici, nominati ai sensi del- l’art. 16, comma 1, e personale aggiuntivo a contratto, anche di cittadi- nanza non italiana, assunto localmente dagli Istituti, ai sensi dell’art. 17 della legge summenzionata, a gravare sui loro bilanci. A volte, il ricor- so a quest’ultima categoria di Personale, che include anche i docenti di corsi di lingua, solleva alcune criticità, per ragioni connesse alla neces- sità di contemperare la normativa locale in materia giuslavoristica con alcuni principi cardine del nostro ordinamento, richiamati espressamen- te dalla legge 401/90 e dal suo regolamento attuativo.
5. Finanziamento degli IIC
Come vengono finanziati gli IIC? Essendo Uffici del Ministero degli Esteri, ricevono fondi da quest’ultimo, come peraltro espressamente previsto dalla legge 401/90. La dotazione annuale del 2016 è pari a 12.6
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milioni di euro, da ripartirsi su una Rete di 83 Istituti. Si tratta, tuttavia, di una somma insufficiente, soprattutto se comparata con quella a di- sposizione di Istituzioni simili dei nostri principali partner. In virtù del fatto di essere dotati di autonomia finanziaria, gli Istituti sopperiscono di fatto alla scarsità della dotazione ministeriale attraverso il ricorso a varie forme di autofinanziamento, come le sponsorizzazioni e, soprat- tutto, l’organizzazione di corsi di lingua italiana, in gestione diretta o indiretta e la fornitura di servizi correlati. Il ricavato si aggira sui 14 mi- lioni di euro e supera dunque la dotazione finanziaria a disposizione del Ministero degli Esteri. Altra possibile fonte di finanziamento sono gli Accordi Culturali stipulati con una pluralità di Paesi e aventi una dota- zione finanziaria specifica per la realizzazione di attività in ambito cul- turale (ad es., nel 2015, nell’ambito degli Accordi bilaterali di coopera- zione culturale con Croazia e Bosnia Erzegovina, è stata Paesi è stata allestita a Zagabria (ottobre-novembre) e Sarajevo (novembre-dicem- bre) la mostra “Capolavori dalla Collezione Farnesina. Uno sguardo sull’arte italiana dagli anni Cinquanta ad oggi”, corredata da un catalo- go ad hoc e composta da una cinquantina di opere).
Per facilitare il lavoro degli Istituti in materia amministrativo-conta- bile e di tenuta dei bilanci, a partire dalla fine del 2014 il Ministero de- gli Affari Esteri ha promosso una uniformazione delle procedure e la dematerializzazione dei documenti contabili consentendo, tra l’altro, di ridurre i tempi e i costi, garantire la coerenza e la univocità delle strut- ture di bilancio e dei documenti a corredo dei bilanci e attuare dal cen- tro un controllo più diretto ed immediato sulla gestione amministrativo- contabile degli IIC. A tal fine ha avviato una revisione del regolamento degli IIC, culminata nell’adozione del Decreto Interministeriale 3 di- cembre 2015, n. 211, e ha introdotto un programma informatico ad hoc, “Sistema Informativo Gestionale degli Istituti Italiani di Cultura”, che consente ora la gestione telematica di tutte le fasi dei bilanci degli Isti- tuti, dall’elaborazione degli stessi e dei documenti da allegare, alla loro trasmissione, all’approvazione da parte del MAECI. Permette altresì la predisposizione e stampa dei passaggi di consegne; l’imputazione delle singole spese alle varie voci di bilancio; la tenuta e l’aggiornamento dei registri previsti dalla normativa; la gestione elettronica delle fatture
emesse da soggetti residenti in Italia; la gestione di ogni fase degli eventi, dal loro inserimento alla loro chiusura e rendicontazione.
6. Criticità
La principale criticità è legata alla esiguità del Personale dell’Area della Promozione Culturale attualmente in servizio. A causa dei pen- sionamenti intervenuti negli ultimi anni e previsti nel breve periodo, alla fine del 2016 risulteranno in servizio, negli Istituti e presso l’Am- ministrazione Centrale, circa 110 APC, su un organico totale stabilito per legge di 149 unità. Come riconosciuto dalla Corte dei Conti nella summenzionata relazione sulle attività degli IIC, “risulta imprescindibi- le l’esigenza di indire procedure di concorso, almeno nei limiti in cui si intenda conservare l’attuale assetto organizzativo alla rete estera”. In assenza di un nuovo concorso, un numero consistente di Istituti è desti- nato a rimanere privo di funzionari dell’APC e a essere gestito, per pe- riodi di tempo anche prolungati, dalla Rappresentanza diplomatico- consolare di riferimento. Tuttavia quest’ultima, nonostante gli sforzi, a causa delle altre numerose incombenze che gravano sulla stessa, non potrà necessariamente dedicare all’Istituto tutta l’attenzione necessaria alla gestione di una struttura complessa, che richiede competenze parti- colari e che, in alcune materie, è sottoposta a regole specifiche.
Altra problematicità è ricollegabile alla limitatezza della dotazione finanziaria annuale, soprattutto laddove l’IIC, per una pluralità di ra- gioni – non da ultimo l’assenza di personale specializzato –, non sia in grado di acquisire da altre fonti le risorse per il suo funzionamento e per la realizzazione di attività.
Occorre inoltre rilevare le difficoltà che gli IIC incontrano, a volte, nel contemperare la normativa locale con quella italiana, cui sono co- munque sottoposti, con rischio di contenziosi – soprattutto con riferi- mento al personale aggiuntivo a contratto e ai docenti – anche molto onerosi. Peraltro, alcune disposizioni italiane, quali quelle sulla sicurez- za sul lavoro o sugli appalti o sulla certificazione unica richiedono competenze specifiche e complesse che gli APC, in generale, non pos- siedono e impongono loro di dedicare un tempo considerevole a in-
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combenze burocratiche, eventualmente a scapito della promozione della nostra lingua e cultura e delle attività proprie di un IIC. Peraltro, alcuni limiti posti dalle esigenze di contenimento della spesa pubblica, ad esempio in materia di ricorso a consulenze o all’acquisto di beni e ser- vizi, possono influire negativamente sul buon funzionamento degli IIC.