Il trasporto locale119 nel nostro Paese è stato tra i primi servizi d’interesse economico a essere oggetto di una disciplina di settore. Una disciplina che ha seguito il processo di liberalizzazione e privatizzazione del mercato dei trasporti, e la riorganizzazione dell’azione amministrativa avviata negli ultimi decenni del secolo scorso, per regolare il vertiginoso sviluppo delle tecniche e dei modi e l’evolversi del comparto dei trasporti (terrestre, marittimo e aereo) verso forme d’integrazione sistemica in uno spazio integrato globale120.
Il trasporto locale ha costituito il nucleo originario della riserva di monopolio pubblico progressivamente estesa ai trasporti ferroviari, postali e aerei, nazionali e internazionali, e il nocciolo duro più complesso da regolare nel passaggio verso la liberalizzazione e privatizzazione di un mercato dei trasporti sempre più integrato121.
119 Il trasporto pubblico locale è stato tra i primi servizi compresi nell’elenco dell’art. 1 della legge
n.103/1903 per i quali era prevista l’assunzione diretta dello stesso da parte dei Comuni. La disposizione è stata ripresa dall’art.1 del testo unico sugli enti locali del 1925, riordinato nel 1990 dal D.lgs. n. 142/90 in attuazione della legge di delega n.59/90, legge Bassanini, che anticipò la riforma costituzionale del Titolo V Regioni, Province e Comuni, verso un nuovo assetto neo- federale del nostro ordinamento. La disciplina del trasporto pubblico costituisce lex specialis rispetto al testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali in materia di servizi pubblici locali di rilevanza economica.
120 C. INGRATOCI, op. cit., 277-278, “Il processo di liberalizzazione e privatizzazione che sin
dall’ultimo decennio del secolo scorso ha interessato il mercato dei trasporti, ivi inclusi i servizi regionali e locali, ha determinato una significativa riorganizzazione dell’intervento pubblico in questo settore dell’economia.” Si veda l’ampia bibliografia citata nelle note da 1 a 7 per un
ragguaglio esaustivo della dottrina sula liberalizzazione dei trasporti, e del trasporto pubblico locale.
121 Gli obiettivi principali definiti nel Libro bianco della Commissione del 12 settembre 2001, “La
politica europea dei trasporti il momento delle scelte”, consistono nel garantire servizi di trasporto passeggeri sicuri, efficaci e di qualità grazie a una concorrenza regolamentata che assicuri anche la trasparenza e l’efficienza dei servizi di trasporto pubblico di passeggeri, tenendo conto, in particolare, dei fattori sociali, ambientali e di sviluppo regionale, o nell’offrire condizioni tariffarie specifiche a talune categorie di viaggiatori, ad esempio i pensionati, e nell’eliminare le disparità fra imprese di trasporto provenienti da Stati membri diversi che possono alterare in modo sostanziale la concorrenza. Si veda il considerando n. 4 del Regolamento (CEE) del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2007, n. 1370/2007 relativo ai servizi pubblici di trasporto di passeggeri su strada e per ferrovia, che abroga i regolamenti del Consiglio (CEE) n. 1191/69 e n. 1107/70.
Nell’elencazione dei servizi pubblici municipalizzati, contenuta all’art. 1 n. 4) e n. 15) della legge n. 103/1903122, come novato dal Testo Unico della legge comunale e provinciale n. 2458/1925123, non si riscontra un generico riferimento alla materia del trasporto, ma la specifica indicazione di compiti per la costruzione e gestione di tramvie a trazione animale o meccanica e per l’impianto ed esercizio di omnibus, automobili e ogni altro mezzo simile “diretto a provvedere alle pubbliche comunicazioni”.
L’attività economica da intraprendere a cura dell’ente locale consisteva pertanto solo nella costruzione e gestione di tramvie e nell’impianto e esercizio di omnibus. Quest’attività si qualificava come pubblica, in ragione degli oneri di un esercizio diretto, prioritariamente, a provvedere alle pubbliche comunicazioni, e, che, pertanto, si distingueva da quello privato, in conto proprio e di terzi, retto dalle leggi del libero mercato.
Era, quindi, attività economica d’interesse delle comunità locali, che l’imprenditore privato non trovava conveniente esercitare e che l’ente locale poteva assumere, senza interferire con la libertà del mercato dal momento che l’utilità collettiva del servizio reso superava i costi di esercizio non remunerati in regime di libero mercato.
Dall’unitaria attività produttiva del servizio di trasporto di persone e cose, cominciavano, così, a emergere, sotto il profilo giuridico, segmenti che si caratterizzavano per la particolarità del modo, delle tecniche, dell’uso del mezzo e dei bisogni da soddisfare, e formavano oggetto di distinte discipline giuridiche settoriali. Un percorso che ha trovato nei codici civile e della navigazione del 1942, una prima organica sistemazione.
All’art. 1678 c.c. il legislatore precisa che il trasporto è l’oggetto di un contratto con il quale un soggetto si obbliga, verso corrispettivo, a trasferire persone o cose da un luogo a un altro. In tal modo, il vettore soddisfa un interesse economico consistente nel ricevere il prezzo del servizio, mentre l’utente sodisfa l’interesse a trasferire se stesso o un suo bene da un luogo ad un altro.
122 L. 29 marzo 1903, n. 103, Assunzione diretta dei pubblici servizi da parte dei comuni, in G.U. 3
aprile 1903.
Al successivo art. 1679, comma 1, c.c. si specifica che, coloro che per concessione amministrativa, esercitano servizi di linea124 per il trasporto di persone e cose, sono obbligati ad accettare le richieste di trasporto che siano compatibili con i mezzi ordinari dell’impresa, secondo le condizioni generali stabilite o autorizzate nell’atto di concessione e rese note al pubblico. Il legislatore considera il trasporto un servizio pubblico essenziale, dettando norme tese a garantirne la fruizione da parte di chiunque.
L’art. 1680 c.c., infine, recita: “le disposizioni generali di questo capo si applicano anche ai trasporti per via di acqua o via d’aria e a quelli ferroviari e postali se non siano derogate dal codice della navigazione e dalle leggi speciali”. Indipendentemente dal mezzo impiegato, si applica, quindi, la disciplina generale del codice civile, salvo che sussistano norme speciali destinate – per la loro natura – a prevalere su quelle generali.
Appare leggibile, alla luce di queste disposizioni generali, la trasformazione intervenuta nella disciplina del mercato. Nelle citate leggi (del 1903 e del 1925) il trasporto urbano (con tramvie e omnibus) veniva considerato un’attività non conveniente sotto il profilo contabile, dei costi e dei ricavi, ma vantaggiosa sotto il profilo della coesione sociale e dello sviluppo.
Come l’imprenditore privato poteva esercitare un’attività economica anche in perdita per conseguire un vantaggio economico diverso dal corrispettivo, senza violare le regole della concorrenza, anche il Comune poteva esercitare attività contabilmente in perdita nel rapporto tra costi e ricavi per conseguire vantaggi sociali, senza che le regole della concorrenza venissero violate.
In sostanza si riconosceva all’ente pubblico rappresentante della collettività la stessa facoltà del privato di produrre in perdita per conseguire un maggior utile o vantaggio collettivo.
Nelle codificazioni del 1942, l’interesse a provvedere alle pubbliche comunicazioni si espande dalla tranvia e omnibus urbano ai diversi modi di trasporto di linea di passeggeri e merci per via di terra, di acqua e di aria e concorre a qualificare come “servizio pubblico” tutte le modalità e le tecniche di
124 La linea di trasporto in dottrina è stata qualificata “un’entità giuridica che è costituita da una
potestà conformativa esercitata dall’Autorità amministrativa”. così M.S. GIANNINI, Diritto pubblico dell’economia, Bologna, 1989, 195.
trasporti di linea di persone e cose d’interesse economico generale, oggetto di discipline speciali.
Sotto il profilo giuridico, un servizio di trasporto di linea d’interesse economico locale o nazionale è tale se l’esercizio è stato assunto, in forza di un atto normativo, dallo Stato o dagli enti locali. I servizi di trasporto pubblico di linea si individuano chiaramente e si distinguono nettamente dai servizi di trasporto privato in conto proprio (uso del mezzo su infrastruttura pubblica) e in conto terzi (impresa di trasporto privato di persone e cose) perché: a) sono servizi (attività di rilevante interesse economico) diretti a provvedere alle pubbliche comunicazioni e, pertanto, b) il loro esercizio è attribuito alla competenza dell’Ente territoriale, Stato, Provincia e Comune, per fornire il servizio di trasporto di persone e cose a chiunque lo richieda, c) nel rispetto di condizioni generali di contratto stabilite o autorizzate nell’atto di concessione e rese note al pubblico, se non derogate da leggi speciali.
Ciò che qualifica il trasporto come servizio pubblico non è l’oggettiva rilevanza dell’interesse all’esercizio dell’attività, né il soggetto che la pone in essere, ma gli obblighi che l’Ente pubblico impone nella gestione di segmenti del mercato del trasporto.
Le linee di servizi pubblici di trasporto di persone e cose, a trazione animale, in un ambito circoscritto dai confini dell’ente territoriale, si articolavano in reti di servizi. La rete costituiva così l’estensione territoriale della competenza dell’ente a provvedere alle pubbliche comunicazioni.
Lo sviluppo tecnologico dei mezzi a trazione meccanica ha esteso, a tutto il territorio nazionale, lo spazio delle pubbliche comunicazioni e la linea ferrata di trasporto di passeggeri e merci è divenuta oggetto di riserva da parte dello Stato, che ha nazionalizzato la gestione e la costruzione della rete.
Anche l’interesse pubblico si è esteso: la gestione dell’attività di trasporto ferroviario risponde non solo all’esigenza di provvedere alla pubblica comunicazione di persone e cose ma anche allo sviluppo e alla coesione nazionale125.
125 Le ferrovie sono state assunte dallo Stato come servizio pubblico essenziale gestito
direttamente dall’azienda autonoma FS con la L. 22 aprile 1905, n. 137 e dal R. D. 15 giugno 1905 n. 59. La gestione diretta a mezzo azienda è stata sostituita dalla gestione indiretta di un ente
Nell’ambito del servizio di trasporto pubblico d’interesse generale, il servizio di trasporto pubblico locale mantiene una sua specificità e autonomia rispetto ai trasporti ferroviari, marittimi e postali, retti da leggi speciali: ciò che lo individua e qualifica è la competenza attribuita agli enti locali di provvedere alle esigenze delle collettività che istituzionalmente rappresentano.126
L’“impianto ed esercizio di omnibus, automobili e di ogni altro simile mezzo, diretto a provvedere alle pubbliche comunicazioni e la costruzione e gestione di tramvie” costituisce, dunque, il primo nucleo del servizio di trasporto pubblico che il R.D. 15 ottobre 1925, n. 2578127, ha individuato e attribuito ai Comuni e alle Province, da esercitare nei limiti territoriali delle relative competenze, secondo il modello organizzativo dell’azienda speciale o in economia, salvo che non sia il caso di adottare questo modello “per la tenue importanza, in rapporto a quella del comune”.
Si trattava, dunque, di un servizio orientato a soddisfare esigenze di mobilità e di coesione sociale anche a costo di diseconomie a carico dell’impresa di trasporto e che pertanto richiedeva un intervento finanziario consistente da parte dello Stato, culminato nella riserva di gestione dell’attività offerta in regime di monopolio.
Istituite, agli inizi degli anni ’80, le Regioni a statuto ordinario, il trasporto pubblico locale si presentava come un comparto rilevante del mercato del trasporto, connotato da uno squilibrio economico strutturale. La legge quadro 10 aprile 1981, n. 151128, prevedeva misure per il riequilibrio dei bilanci delle
pubblico economico istituito con legge 17 maggio 1985 n. 210, fino alla concessione del servizio a una Società per azioni interamente partecipata dallo Stato con delibera CIPE 12 agosto 1992, n. 60.
126 M. A. SANDULLI, Affidamento dei servizi di trasporto pubblico locale su strada e riforma dei
servizi pubblici locali, in federalismi.it; C. BENTIVOGLI, R. CULLINO, D. M. DEL COLLE, Regolamentazione ed efficienza del trasporto pubblico locale: i divari regionali, in Banca d’Italia, Questioni di Economia e Finanza, n. 20/2008, 4; M. ALDERIGHI, G. SPARACINO, Le gare e i contratti di servizio nel trasporto pubblico locale, in Economia dei Servizi, n. 1/2008; C. IAIONE, La regolazione del trasporto pubblico locale, bus e taxi alla fermata delle liberalizzazioni, Napoli,
2008; E. MOSTACCI, G. ROMEO, La regolamentazione del trasporto pubblico locale in Europa:
un’analisi comparata, in I Servizi pubblici negli ordinamenti europei, 944 ss.
127 R. D. 15 ottobre 1925, n. 2578, rubricato ”Approvazione del testo unico della legge
sull'assunzione diretta dei pubblici servizi da parte dei comuni e delle provincie”.
128 Legge quadro n. 151 del 1981, per “l’ordinamento, la ristrutturazione e il potenziamento dei
trasporti pubblici locali, Istituzione di un Fondo nazionale per il ripiano dei disavanzi di esercizio e per gli investimenti nel settore” in G.U. 24 aprile 1981, n. 113.
aziende speciali e una disciplina organica della programmazione e dell’esercizio del servizio, ma confermava il modello di gestione diretta da parte dell’ente locale competente, secondo le seguenti formule: in economia, con azienda speciale, in concessione all’impresa privata.
2. Il D.lgs. n. 422/97 modificato dal D.lgs. n. 400/99: Individuazione delle