.I. Regolazione, utilità sociale e diritti degli utenti.
.I. a) Contratto di servizio e Carta dei servizi: funzione e classificazione.
Conseguenze dell’opzione ermeneutica accolta in ordine alle tutele accordabili agli utenti.
.I. b) Consumatore e utente.
.I. c) Rapporto ente affidante e gestore: il ruolo del contratto di servizio. .I. d) Rapporto gestore e utente del servizio: le carte dei servizi.
.I. e) Statuto e diritti degli utenti del servizio idrico.
.II. Natura, ruolo e funzioni dell’Autorità di regolazione del servizio idrico integrato.
.III. Natura delle posizioni giuridiche soggettive facenti capo all’utente del servizio idrico integrato.
.I. Regolazione, utilità sociale e diritti degli utenti.
.I. a) Contratto di servizio e Carta dei servizi: funzione e classificazione. Conseguenze dell’opzione ermeneutica accolta in ordine alle tutele accordabili agli utenti.
Nel presente capitolo si vorrebbe sostenere come la tutela degli utenti del servizio idrico possa essere considerata il riflesso dell’evoluzione della disciplina inerente l’erogazione dei servizi pubblici, a sua volta, fortemente condizionata dal ruolo assunto dallo Stato in un dato momento storico e dalla politica economica adottata.
Addirittura, si potrebbe rileggere e spiegare lo stesso concetto di servizio pubblico in termini di relazione intercorrente tra il soggetto erogatore e l’utenza servita. Invero in dottrina114 vi sarebbe stato chi, per superare la nota contrapposizione tra teoria soggettiva e oggettiva (e su cui cfr. cap. I, § .V.), avrebbe ipotizzato di poter qualificare il servizio come “pubblico” in quanto e nella misura in cui lo stesso sia rivolto al pubblico degli utenti per la soddisfazione dei bisogni della collettività e per il fatto che, a monte, un ente locale lo abbia assunto come doveroso.
114In dottrina ha espresso una simile posizione: G. PALLIGIANO, L’evoluzione legislativa della
gestione dei servizi pubblici locali dalla legge Giolitti al Testo unico degli enti locali (Atti del convegno “La riforma dei servizi pubblici locali di rilevanza economica” di Vallo della Lucania dd. 26 giugno 2009
Dal nostro punto di vista, spiegare il concetto di servizio pubblico locale in termini di relazione tra gestore ed utente consentirebbe di valorizzare la scissione tra la fase dell’assunzione del servizio e della relativa erogazione. All’uopo, se il primo momento, che può dirsi espressione dell’esercizio dei poteri organizzativi -autoritativi della P.A., si caratterizza per la presenza dell’atto di assunzione del servizio (manifestazione della volontà politica dell’Ente affidante di cui all’art. 112 T.U.E.L.) da cui deriverebbero in capo ai singoli delle aspettative giuridicamente rilevanti e a cui si correla inscindibilmente la stipula del contratto di servizio; la seconda fase, contrassegnata dall’erogazione del servizio mediante l’attuazione dei precetti contenuti nel contratto e nella carta del servizio, dovrebbe contribuire ad appalesare l’effettiva latitudine e la dimensione concreta delle posizioni soggettive riconosciute agli utenti.
A ben guardare, si potrebbe spingere oltre il ragionamento, sostenendo come la posizione giuridica soggettiva complessiva riferibile all’utente sia una fattispecie a formazione progressiva: definita nel suo quid dal contratto di servizio (quali e quanti diritti) e poi declinata e precisata nel quomodo dalle carte dei servizi (principi che debbono ispirare l’erogazione del servizio).
Una siffatta indagine verrà condotta in due distinte fasi: in primo luogo si indugerà sulla qualificazione del cd. contratto di servizio previsto in generale per i servizi pubblici e sulla convenzione valida per il settore idrico, siccome disciplinanti i rapporti tra Ente affidante (o A.A.T.O.) e soggetto gestore; ed in seconda battuta ci si soffermerà sull’interpretazione e sul valore da accordare alle cd. carte
del servizio.
.I. b) Consumatore ed utente.
L’indagine in commento necessita la previa definizione di talune coordinate fondamentali, che torneranno utili nel prosieguo della trattazione: innanzitutto la
nozione di consumatore e di utente.
Sul punto è d’uopo il riferimento al D. Lgs. 6 settembre 2005, n. 206 (conosciuto come il cd. Codice del consumo), con cui il nostro ordinamento ha dato attuazione alla direttiva 2005/29/CE, relativa alle pratiche commerciali sleali tra imprese e consumatori nel mercato interno. Lo scopo della direttiva in commento era quello di conseguire un elevato livello di tutela dei consumatori e l’armonizzazione delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri in materia di pratiche commerciali sleali e lesive degli interessi economici dei consumatori. Per far ciò la fonte comunitaria avrebbe assegnato un ruolo centrale alla figura del consumatore all’interno del meccanismo concorrenziale, facendone dipendere dalla stessa libertà di scelta l’affermazione del principio di concorrenza.
All’art. 3, il prefato decreto propone la prima115 organica definizione di consumatore, applicabile anche all’utente, descrivendolo come “la persona fisica che
agisce per scopi estranei all’attività imprenditoriale, commerciale, artigianale o professionale eventualmente svolta”.
La qualificazione di una parte contrattuale come “consumatore” appare dunque legata a due aspetti: alla natura del soggetto che conclude il contratto nonché agli scopi in vista dei quali lo stesso agisce. Pertanto la stessa persona fisica potrebbe essere considerata come consumatore in relazione a determinati contratti, e professionista rispetto ad altri.
Nonostante il Codice del consumo ponga sullo stesso piano consumatore ed utente, occorre evidenziare come le esigenze che i due profili soggettivi mirano a soddisfare mediante la stipula dei contratti siano sensibilmente diverse. Il tèlos cui sono finalizzati i contratti di utenza attiene al soddisfacimento di esigenze basilari, inerenti l’erogazione di beni e servizi imprescindibili per la vita: si pensi
115 Prima dell’emanazione del Codice del consumo nel nostro ordinamento non esisteva una definizione di consumatore valida a fini generali, poiché ciascuna disciplina recava una precipua e parziale definizione, esplicante una portata limitata al proprio ambito di riferimento.
alla distribuzione dell’acqua potabile, dell’energia elettrica, del gas, all’allacciamento alla fognatura, alla linea telefonica, etc. Diversamente, le esigenze che il consumatore mira a soddisfare mediante la stipula dei contratti sottoposti alla disciplina di cui al D. Lgs. 206/2005 sono le più varie, potendo involgere l’acquisto di beni necessari quanto di beni voluttuari.
In buona sostanza, il termine “utente” verrebbe impiegato per designare le persone fisiche che usufruiscono di servizi pubblici essenziali per scopi estranei all’attività professionale o imprenditoriale eventualmente esercitata.
A ben guardare, si potrebbe sostenere come gli utenti non siano altro che una specie del genere “consumatore”: una tesi che parrebbe avvalorata dal disposto dell’art. 101 Cod. cons. che ricollega inequivocabilmente la posizione dell’utente all’erogazione dei servizi pubblici. La norma testé citata invero dispone: “Lo Stato
e le regioni, nell’ambito delle rispettive competenze, garantiscono i diritti degli utenti dei servizi pubblici attraverso la concreta e corretta attuazione dei principi e dei criteri previsti dalla normativa vigente in materia (co. 1). Il rapporto di utenza deve svolgersi nel rispetto di standard di qualità predeterminati e adeguatamente resi pubblici (co. 2). Agli utenti è garantita, attraverso forme rappresentative, la partecipazione alle procedure di definizione e di valutazione degli standard di qualità previsti dalle leggi (co. 3). La legge stabilisce per determinati enti erogatori di servizi pubblici l’obbligo di adottare, attraverso specifici meccanismi di attuazione diversificati in relazione ai settori, apposite carte dei servizi (co.
4).”116
In nuce è possibile rimarcare le differenze intercorrenti tra consumatore ed
utente valorizzando lo stesso télos perseguito dalla direttiva 2005/29/CE. Come anticipato poc’anzi, la direttiva comunitaria assegnava un ruolo prioritario alla libertà di scelta del consumatore: condizione essenziale per l’affermazione della
116 In punto a rapporti tra la disciplina pubblicistica dettata in tema di servizi pubblici ed il Codice del consumo, la Suprema Corte ha precisato che l’art. 101 D. Lgs. 205/2006 consentirebbe a Stato e Regioni, nell’ambito delle rispettive competenze, di dettare norme che applichino i principi stabiliti dal codice, tenendo conto delle peculiarità del singolo servizio pubblico e delle modalità di espletamento dello stesso. Sic: Cass. civ., sez. III, 2 aprile 2009, n. 8093.
libera concorrenza. Diversamente dal consumatore, l’utente non avrebbe margini di scelta, puntando a soddisfare bisogni essenziali, spesso avverabili soltanto grazie all’attività e ai servizi resi da imprese in regime di monopolio naturale (come accade nel settore idrico) o imposto ex lege.
Ma vi è di più.
Dall’analisi del complesso ordito normativo in materia, parrebbe potersi ricavare come, a differenza del semplice consumatore, l’utente sia titolare di diritti (che qualificheremo infra) ma anche di doveri di “solidarietà sociale”, dovendo destinare parte del proprio reddito a garanzia del raggiungimento degli
standards previsti per l’erogazione dei servizi, a prescindere da valutazioni
squisitamente soggettive. In altri termini, in questo settore il comportamento dei singoli sembrerebbe suscettibile di ripercuotersi sulla collettività, poiché il consumo individuale produrrebbe delle esternalità positive per tutti i consociati (poiché ad essi corrispondono i benefici correlati all’inclusione sociale117).
Tale condizione può apparire di solare evidenza laddove si analizzi il sistema di commisurazione della tariffa adottato per il servizio idrico: in tal senso appare congruo passare in rapida rassegna le principali tappe della legislazione nazionale e comunitaria più recente.
Sul versante interno, occorre rilevare come, sotto la vigenza della Legge Merli, il Legislatore avesse commisurato il costo del servizio idrico alla sommatoria di due voci: una inerente il servizio di acquedotto, una comprensiva dei servizi di fognatura e di depurazione (cfr. gli artt. 16 e 17). Il costo addebitato all’utente per l’allacciamento alla rete fognaria veniva calcolato in base alla quantità di acqua scaricata (a sua volta determinata in misura pari all’80% dell’acqua prelevata, sì da tener conto anche dell’acqua persa dalle reti per guasti o per allacciamenti abusivi); mentre la quota dovuta per la fase di depurazione veniva rapportata alla quantità e, per gli insediamenti produttivi, alla qualità delle acque scaricate. Giova evidenziare come, all’epoca, la parte di tariffa destinata al sevizio
di depurazione fosse dovuta dagli utenti qualora nel Comune fosse stato in funzione l’impianto di depurazione centralizzato, anche laddove lo stesso non avesse provveduto alla depurazione di tutte le acque provenienti dagli insediamenti civili.
In parziale modifica, l’art. 14 della Legge Galli parametrava il costo del servizio idrico alla sommatoria tra il costo del servizio di acquedotto, il costo dei servizi di fognatura e quello di depurazione. Per quest’ultima voce, era stato precisato come l’importo fosse dovuto anche nei casi in cui l’impianto di depurazione non fosse esistito o fosse risultato inattivo. Peraltro, il costo relativo al servizio di fognatura veniva parametrato all’ammontare complessivo dell’acqua scaricata (con un’equazione che collegava il volume d’acqua fornita al totale dell’acqua prelevata, all’ammontare dell’acqua accumulata: sì da non tener conto di eventuali perdite occulte delle reti private).
Sull’art. 155 del D. Lgs. 152/2006, ripropositivo del sistema di calcolo sposato dalla Legge Galli, si abbatteva recentemente la scure della Consulta, che dichiarava l’illegittimità costituzionale della norma, nella parte in cui prevedeva che la quota di tariffa fosse dovuta anche in caso d’inesistenza o inattività dell’impianto di depurazione118. Sul punto si evidenzia come, anche sotto la vigenza del Testo unico ambientale, la quota di tariffa dovuta per il servizio di fognatura fosse stata parametrata al volume complessivo d’acqua fornita (quindi senza esonerare i privati dal pagamento di quote riferibili a perdite delle reti o ad
118Cfr. sentenza 8 ottobre 2008, n. 335, che concludeva per lo scorporo della quota di tariffa riferita al servizio di depurazione delle acque reflue nel caso in cui non fossero esistiti impianti di depurazione, riconoscendone così implicitamente la natura di tributo.
Ancora, forse in contrasto con la volontà abrogatrice espressa dal popolo italiano in occasione del referendum del giugno 2011, il Legislatore ha previsto un’ipotesi in cui la tariffa debba coprire i costi integrali di un segmento del servizio idrico, ossia il servizio di acquedotto. Laddove gli enti presentino uno squilibrio strutturale di bilancio, suscettibile di provocare il dissesto finanziario, è stato ammesso il ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale. Appare significativo notare come, tra gli altri aspetti, il piano di riequilibrio finanziario dovrà tendere ad assicurare con i proventi della relativa tariffa la copertura integrale dei costi della gestione del servizio di smaltimento dei rifiuti solidi urbani e del servizio di acquedotto (nuovo art. 243, bis T.U.E.L.).
allacciamenti abusivi).
Volgendo l’attenzione all’ordinamento comunitario, si potrà costatare come la direttiva quadro 2000/60/CE, al considerando n. 38, abbia introdotto il fondamentale principio del full cost recovery, disponendo espressamente: “Può
risultare opportuno che gli Stati membri ricorrano a strumenti economici nell’ambito di un programma di misure. Il principio del recupero dei costi dei servizi idrici, compresi quelli ambientali e delle risorse, in relazione ai danni o alle ripercussioni negative per l’ambiente acquatico, dovrebbe essere preso in considerazione, in particolare, in base al principio “chi inquina paga”. A tal fine, sarà necessaria un’analisi economica dei servizi idrici, basata sulle previsioni a lungo termine della domanda e dell’offerta nel distretto idrografico”.
Dalla disamina della normativa or ora rappresentata è possibile inferire come, sotto un primo aspetto, l’onnicomprensività della tariffa del servizio idrico, che deve coprire anche i costi per il ripristino della risorsa eventualmente inquinata, sia la manifestazione palese della vocazione e direzione “sociale” del sistema di calcolo adottato (o da adottarsi). Sotto un altro aspetto, è opportuno rilevare come, in nuce, lo stesso affidamento all’Autorità d’ambito (oggi all’Autorità per l’energia elettrica ed il gas) del compito di determinare la tariffa dovrebbe garantire livelli uniformi di tutela sia dei cittadini che dell’ambiente, asservendo l’uso della risorsa a dei criteri di solidarietà119.
In estrema sintesi, l’esempio fatto ci rammostrerebbe come la tariffa del servizio idrico rappresenti il corrispettivo di una prestazione commerciale complessa che, sebbene determinato nel suo ammontare dalla legge (ovverossia ai parametri e criteri di calcolo cui è soggetta la stessa A.E.E.G.), troverebbe la propria fonte in seno al contratto di utenza. A fronte del pagamento della tariffa, l’utente riceverebbe quindi un complesso novero di prestazioni, consistenti sia nella somministrazione della risorsa, sia nella fornitura dei servizi di fognatura e
119Sul punto sia consentito il rinvio alla sentenza della Corte costituzionale, 24 luglio 2009, n. 246.
di depurazione, sia nell’accantonamento di somme destinate alla manutenzione delle infrastrutture o al ripristino qualitativo -quantitativo della risorsa.
Approfondendo la particolare posizione dell’utente un servizio pubblico, non appare importuno ricordare come certa dottrina120 lo abbia altresì distinto dal cittadino tout court, poiché soltanto quest’ultimo potrebbe dirsi titolare di diritti fondamentali, laddove i diritti riconosciuti in capo all’utente sarebbero
finanziariamente condizionati o dalla tariffa o dalla previsione di spesa ex art. 81
Cost..121
Una tale posizione è ancor più condivisibile a seguito delle recenti novelle legislative, che rimaneggiavano sia il testo costituzionale (segnatamente l’art. 81 e l’art. 97)122 che il Testo unico sull’ordinamento degli Enti locali (segnatamente
120 Sic: F. MERUSI, Servizi pubblici instabili, Il Mulino ricerca, 1990.
121E’ sensibilmente migliorata la posizione dell’utente, anche grazie all’influenza dell’Unione europea, che ha orientato la regolamentazione nazionale verso l’adozione di moduli organizzativi ispirati ai principi di continuità del servizio, di adeguatezza, di eguaglianza, di economicità. Ciò è avvenuto, ad esempio, con l’importazione del cd. contratto di servizio, assorto a modello generale di regolazione dei rapporti tra PP.AA. e gestori. In merito, si rinvia a A. MOZZATI, Contributo allo
studio del contratto di servizio. La contrattualizzazione dei rapporti tra le amministrazioni e i gestori di servizi pubblici, Torino, 2010.
122Art. 81 Cost. nel testo in vigore dall’esercizio finanziario relativo all’anno 2014.
“Lo Stato assicura l'equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e
delle fasi favorevoli del ciclo economico.
Il ricorso all'indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali.
Ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte.
Le Camere ogni anno approvano con legge il bilancio e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo. L'esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi.
Il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l'equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni sono stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei principi definiti con legge costituzionale”.
Art. 97 Cost. nel testo applicabile a decorrere dall’esercizio finanziario relativo all’anno 2014. “Le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l'ordinamento dell'Unione europea, assicurano l'equilibrio
dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico.
I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e la imparzialità dell'amministrazione.
l’art. 147).
.I. c) Rapporto ente affidante e gestore: il ruolo del contratto di servizio.
La locuzione “contratto di servizio” suole designare l’atto con il quale un’amministrazione pubblica affida ad un’impresa (privata, pubblica o mista) l’esercizio di un dato servizio, trasferendole al contempo la titolarità di pubbliche funzioni e la disponibilità dei beni strumentali allo svolgimento dell’attività.
L’istituto trae le proprie origini dall’ordinamento comunitario e, più precisamente, dal Regolamento (CEE) n. 1893/91 del Consiglio del 20 giugno 1991 dettato in materia di obblighi inerenti alla nozione di servizio pubblico nel settore dei trasporti per ferrovia, su strada e per via navigabile. Più precisamente, l’art. 14 del Reg. cit. descriveva il negozio in commento come il “contratto concluso
tra le autorità competenti ed un’impresa di trasporto”, finalizzato a fornire alla
collettività dei servizi di trasporto adeguati a rendere concorrenziale la regolazione degli obblighi di servizio pubblico123.
dei funzionari.
Agli impieghi nelle Pubbliche Amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge”. 123Regolamento (CEE) n. 1893/91 del Consiglio del 20 giugno 1991, art. 14:
1. Per "contratto di servizio pubblico" s'intende un contratto concluso fra le autorità competenti di uno Stato membro e un'impresa di trasporto allo scopo di fornire alla collettività servizi di trasporto sufficienti.
In particolare il contratto di servizio pubblico può comprendere:
- servizi di trasporto conformi a determinate norme di continuità, regolarità, capacità e qualità; - servizi di trasporto complementari;
- servizi di trasporto a determinate tariffe e condizioni, in particolare per talune categorie di passeggeri o per taluni percorsi;
- adeguamenti dei servizi alle reali esigenze.
2. Il contratto di servizio pubblico comprende tra l'altro i seguenti punti:
a) le caratteristiche dei servizi offerti, segnatamente le norme di continuità, regolarità, capacità e qualità; b) il prezzo delle prestazioni che formano oggetto del contratto, che si aggiunge alle entrate tariffarie o comprende dette entrate, come pure le modalità delle relazioni finanziarie tra le due parti;
c) le norme relative alle clausole addizionali e alle modifiche del contratto, segnatamente per tener conto dei mutamenti imprevedibili;
Successivamente, il Regolamento (CE) n. 1370/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio del 23 ottobre 2007, relativo ai servizi pubblici di trasporto di passeggeri su strada e per ferrovia, proponeva all’art. 2, lett. i) una rivisitazione dell’istituto de quo, definendolo come quell’atto, o insieme di atti, “giuridicamente
vincolanti che formalizzano l’accordo tra un’autorità competente e un operatore di servizio pubblico mediante il quale all’operatore stesso è affidata la gestione e la fornitura dei servizi di trasporto pubblico di passeggeri soggetti agli obblighi di servizio pubblico; il contratto può, altresì, secondo l’ordinamento giuridico degli Stati membri, consistere in una decisione adottata dall’autorità competente:
- che assume la forma di un atto individuale di natura legislativa o regolamentare, oppure - che specifica le condizioni alle quali l’autorità competente fornisce essa stessa i servizi o ne affida la fornitura a un operatore interno”.
Giova precisare come gli obblighi di servizio pubblico surriferiti rendano necessario il coordinamento dei rapporti tra ente affidante e soggetto erogatore mediante la definizione delle condizioni economiche e di servizio che permettano all’operatore di assumersi l’onere dell’espletamento dell’attività anche in condizioni di mercato non concorrenziali.
A detta della dottrina124 sarebbero tre gli aspetti salienti del regolamento in commento, innovatori del precedente assetto, ovverossia l’aver disciplinato: le