Questa linea di attività del progetto si è proposta di tracciare alcuni problemi che pos- sono sorgere utilizzando in campo irriguo i classici strumenti di valutazione e selezione degli investimenti pubblici. La compilazione di “schede di valutazione”, tra l’altro, richiede la col- laborazione dei vari attori coinvolti nella realizzazione dell’opera, dall’Amministrazione finanziatrice, ai progettisti e, principalmente, ai Consorzi di bonifica. È quindi necessario con- tare sulla trasparenza e la confrontabilità tra i dati dei progetti presentati dai vari Enti irrigui. Non deve però assumersi che la semplice adozione di “schede di valutazione” dei progetti, basate su grandezze di tipo fisico, economico, finanziario e ambientale, che seguo- no i vari aspetti classici dell’analisi costi-benefici, consentano di effettuare una esaustiva valutazione economica di un progetto di investimento irriguo. Si ritiene, infatti, che l’indivi- duazione di indicatori tecnici ed economici con cui inquadrare i maggiori effetti dei vari investimenti irrigui (dalla prospettiva dell’Ente che le gestirà, da quella dell’agricoltura che le userà, da quella della collettività che le finanzierà ottenendone ricadute economiche e ambientali, Price Gittinger) non sia sufficiente, da sola, a definire la redditività di un proget- to di investimento o a permettere la selezione fra più progetti.
Questo perché, in primis, l’investimento pubblico in infrastrutturazione irrigua coin- volge scenari economici, finanziari e fisici che si svolgono in lunghi intervalli temporali. Essi dipendono, oltre che dai normali tempi (che nel nostro paese possono definirsi “tecni- ci”) necessari alla programmazione, finanziamento e realizzazione dell’opera, dalla capaci- tà dell’utenza di adattare le proprie tecniche colturali al nuovo regime irriguo. Tutto ciò genera un’enorme incertezza sui parametri da cui dipende la redditività di un investimento e, per converso, sollecita a interrogarsi sulla capacità dell’opera di agire anche in condizio- ni diverse da quelle attese nel progetto. In breve nelle proposte d’investimento è rilevante valutare sia lo scenario in cui l’opera sarà teoricamente produttiva sia quello in cui saprà effettivamente produrre cambiamenti nonostante il considerevole mutato contesto socio- economico.
L’ulteriore specifico problema del settore è la capacità dei Consorzi di Bonifica, veri protagonisti sia nella fase di progettazione che di gestione delle opere, di saper valorizzare l’investimento pubblico nel settore in una prospettiva d’incertezza e cambiamento. Insomma, insieme alle “schede di progetto” basate sui classici metodi di valutazione econo- mica, bisogna affiancare un sistema di giudizio più articolato, che prenda in considerazione l’insieme delle attività svolte e il complesso ruolo giocato da ogni Consorzio. Questo tipo di sistema non è ancora in uso nel nostro Paese e va adeguatamente definito.
Dall’altra parte va riaperta una discussione nel nostro Paese sull’importanza del ruolo integrato che svolgono questi Enti. Questa discussione deve portare a scelte specifiche sui Consorzi, perché le difficoltà nella gestione ordinaria delle loro attività in alcuni casi limite
fanno sì che l’obiettivo dell’attività non sia tanto il soddisfacimento delle esigenze dei pro- pri consorziati ma la sopravvivenza dell’Ente stesso. In queste situazioni gli obiettivi di effi- cienza nell’impiego dell’acqua e di economicità nella gestione della struttura divengono molto difficili da raggiungere.
4.1
Gli Enti irrigui e la gestione di progetti infrastrutturali irrigui
Sembra quindi utile, concentrare l’attenzione delle Istituzioni che programmano gli interventi infrastrutturali, oltre che sugli indicatori tecnico-economici legati alla redditività dei progetti di investimento, sulla possibilità, da parte degli Enti beneficiari, di gestire nel miglior modo possibile il progetto finanziato, sia nella esecuzione delle opere che nel loro funzionamento.
A questo proposito appare ancora più necessaria una riorganizzazione dell’attività irrigua dei Consorzi di Bonifica che, se adeguatamente supportati nel loro funzionamento dalla regolare riscossione dei ruoli irrigui, hanno nel tempo dimostrato la capacità di funge- re da volano per le economie locali. Ciò in un contesto di continua evoluzione del quadro di riferimento sia della normativa nel settore idrico sia per le incertezze degli scenari relativi alla PAC e ai mercati agricoli, con l’inasprimento della crisi economica.
La valutazione economica degli investimenti irrigui discussa in questo lavoro può fornire un iniziale contributo in questa direzione, facendo riferimento a un insieme di stru- menti consolidati dal punto di vista teorico e sui quali esiste ormai un’ampia esperienza in ambito internazionale.
Nell’applicazione ai problemi specifici del settore irriguo non mancano tuttavia le aree d’incertezza e di difficoltà nell’uso di tali strumenti, in particolare per quanto riguarda l’applicazione di metodi di analisi degli investimenti a progetti con finalità diverse dal solo aumento della produttività e del conseguente beneficio economico da parte dell’utente (ad esempio progetti con finalità anche di risparmio idrico, di aumento dell’efficienza della distribuzione, di tutela ambientale ed eco sistemica dei cicli dell’acqua). Tuttavia, sia la ricerca, sia gli adattamenti pragmatici dei metodi di valutazione alle nuove esigenze stanno mettendo a disposizione degli operatori strumenti progressivamente più appropriati per risol- vere tali problemi.
Per valutare la possibilità di applicare i metodi trattati ai progetti irrigui in Italia, si deve poi considerare:
a) che non tutte le procedure sono attualmente in uso (in particolare quelle riferite alle valutazioni economiche dei beni ambientali);
b) che molti degli Enti che dovrebbero essere chiamati a usarle necessitano di un sup- porto tecnico (e di impronta economica) per applicarle;
c) che non si devono creare nuovi oneri burocratici ed economici, che non nascano da reali necessità, a carico dei Consorzi di Bonifica.
Tenendo conto delle esigenze e delle difficoltà evidenziate fino ad adesso, una stra- tegia di adozione di procedure di valutazione economica dei progetti irrigui potrebbe conte- nere i seguenti elementi:
a. realizzare studi di contesto a livello regionale o nazionale per fornire riferimenti economici e di scenario per i parametri più difficilmente quantificabili dai Consorzi. Questi studi potrebbero riguardare i mercati e le politiche agricole e, inoltre, potrebbero fornire repertori di valori delle esternalità ambientali in relazio- ne a differenti settori e contesti di utilizzo della risorsa idrica;
b. identificare una griglia per classificare gli investimenti irrigui per finalità e dimen- sioni. A questa griglia ci si può riferire per differenziare le esigenze di valutazione come prevedono le norme sulla Valutazione d’impatto ambientale17;
c. sviluppare un manuale di linee guida operative per realizzare studi di valutazione, contenente schemi di raccolta dati e criteri di valutazione delle principali voci; d. introdurre progressivamente le procedure di valutazione nei processi di selezione
delle opere irrigue tra le Amministrazioni e i vari Enti interessati alla realizzazio- ne delle opere;
e. formare i soggetti interessati nei vari contesti.
Un altro suggerimento che appare, però, di un certo interesse riguarda il procedimen- to stesso di valutazione delle varie proposte d’investimento irriguo non disgiungere l’anali- si del progetto da quella delle condizioni in cui opera l’Ente che lo deve realizzare. Tra i vari soggetti proponenti possono, infatti, esistere differenze rilevanti nell’adattarsi alle difficoltà del sistema economico generale. Questi divari possono condizionare la progettazione delle opere, influenzandone il grado di aderenza alle reali esigenze del territorio, la capacità di gestire l’esecuzione ed il funzionamento dell’opera nelle mutate condizioni economiche e strutturali.
In particolare, sembra utile ragionare, come si fa nel valutare le proposte d’investi- mento delle imprese, all’interno del loro business plan. Con quest’approccio si può capire quale è la generale capacità dell’impresa/Consorzio di affrontare le incombenze finanziarie, tecniche e le risorse umane in modo da massimizzare i risultati conseguibili con il finanzia- mento da assentire.
Questo può avvenire considerando in primo luogo gli indicatori operativi e finanzia- ri più generali che ne rivelino l’assetto organizzativo e funzionale delle sue strutture. In secondo luogo considerando specifici aspetti del progetto che attivino in fase di gestione del- l’opera il ruolo della struttura tecnica dell’Ente (propria o acquisita).
17 Ad esempio, per i progetti di dimensioni minori si potrebbero richiedere informazioni semplificate, mentre per i progetti maggiori si potrebbe richiedere una vera e propria analisi costi-benefici.