1 INDICE
INTRODUZIONE ……… pag 6
PARTE I^
CAPITOLO 1: IL GRUPPO PUBBLICO LOCALE
1.1 Aziendalizzazione e gestione strategica del gruppo pubblico locale ………. pag 9 1.2 La nascita dei gruppi pubblici locali ………... pag 9 1.3 Il ruolo dell’Ente locale: azienda, holding ed authority ……… pag 11 1.4 Le strategie imprenditoriali dell’ente locale per la gestione dei servizi
pubblici locali ……….… pag 13 1.4.1 L’azienda multi servizi
1.4.2 L’ azienda intercomunale 1.4.3 Il sistema integrato di aziende. 1.4.4 Il polo imprenditoriale autonomo
1.5 Le tipologie di gruppo pubblico locale ……… pag 15 1.5.1 Il gruppo tradizionale
1.5.2 Il gruppo misto
1.6 La Holding comunale come nuova forma organizzativa per la gestione
delle partecipate ……… pag 22 1.7 Le funzioni e le competenze dell’ufficio Partecipazioni dell’Ente ………..… pag 24 1.8 I rapporti tra Comune ed aziende di servizi ed il sistema delle decisioni
nel gruppo pubblico locale ……….... pag 26 1.9 La Balanced score card come strumento di pianificazione dell’azione
del gruppo comunale ………... pag 29
CAPITOLO 2: ESTERNALIZZAZIONE E FORME GESTIONALI DEI SERVIZI PUBBLICI LOCALI
2.1 Definizione e considerazioni sul concetto di servizio pubblico locale ….….... pag 31 2.2 Le origini della municipalizzazione dei servizi pubblici locali in Italia …….. pag 33 2.3. Le riforme degli anni ’90 ………... pag 34 2.3.1. Le forme di gestione dei servizi pubblici locali negli anni ’90.
2 2.4.1 I servizi pubblici a rilevanza industriale
2.4.2. I servizi pubblici privi di rilevanza industriale
2.5 Il D.L. 269/2003 convertito nella legge 326/2203 e la legge finanziaria
per il 2004 ………...…..… pag 40 2.5.1. I servizi a rilevanza economica
2.5.2. I servizi privi di rilevanza economica
2.6 Le recenti riforme dei servizi pubblici locali a rilevanza economica ..………. pag 43 2.6.1. Le novità introdotte dall’ art 23bis della legge 133 del 2008 e le successive modifiche apportate dall’art 15 della legge 166 del 2009.
2.6.2. Il regolamento di attuazione dell’art. 23bis della legge 112 del 2006, e successive modificazioni, in materia di servizi pubblici locali di rilevanza economica.
CAPITOLO III: LA GOVERNANCE DELLE AZIENDE DI SERVIZI PUBBLICI LOCALI
3.1 Introduzione alla corporate governance ………... pag 48 3.2 I modelli di governance delle società alla luce della riforma del 2003……... pag 49 3.2.1 il sistema tradizionale
3.2.2 il sistema dualistico 3.2.3 il sistema monistico
3.3 La corporate governance dei servizi pubblici locali ………... pag 55 3.4 L’assetto delle competenze ………... pag 58 3.5 La funzione di controllo dell’Ente sulle partecipate ………... pag 61 3.6 I momenti e gli strumenti del controllo ………...……….. pag 64
CAP IV: RENDICONTAZIONE E ACCOUNTABILITY DEL GRUPPO PUBBLICO LOCALE
4.1 Le relazioni Ente locale- aziende di servizi- cittadini /utenti ……….…. pag 69 4.1.1 Le relazioni Ente locale – aziende dei servizi pubblici
4.1.2 Le relazioni Ente locale – cittadini/utenti
4.1.3 Le relazioni aziende dei servizi pubblici – cittadini/utenti
4.2 L’informativa contabile del gruppo: il bilancio consolidato .…………...….... pag 72
4.2.1 Le funzioni del bilancio consolidato nel governo dei gruppi pubblici locali 4.2.2 I contenuti e i riferimenti normativi del bilancio consolidato
3 4.2.3 Il processo di redazione del bilancio consolidato
4.3 Quando la rendicontazione contabile non è più sufficiente ………. pag 81 4.3.1 Il bilancio sociale dell’ente locale
4.3.2 Il bilancio ambientale nell’ente locale 4.3.3 Il bilancio di sostenibilità nell’ente locale
4.4 La qualità dei servizi come fattore determinante di successo ……….…. pag 90 4.4.1 La carta dei servizi
PARTE II^
CASE HISTORY N.1: IL COMUNE DI FERRRA ……….. pag 96 CASE HISTORY N.2: IL COMUNE DI PISA ……….……….. pag 121 CASE HISTORY N.3: IL COMUNE DI MILANO ………... pag 151
CONCLUSIONI ………... pag 175 BIBLIOGRAFIA ………. pag 181
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INTRODUZIONE
Il presente lavoro si pone l’obiettivo di rappresentare il vasto mondo delle aziende di servizi pubblici locali e di come i Comuni, che nella maggior parte dei casi ne sono i soci di maggioranza se non addirittura soci unici, si strutturano per la loro gestione. Il settore dei servizi pubblici locali è, sin dagli inizi degli anni ’90, in continua evoluzione sia a causa delle scelte del nostro Legislatore sia per le scelte del Legislatore Comunitario che, soprattutto negli ultimi dieci anni, hanno imposto ai Paesi membri una sempre maggiore apertura ai mercati e una libera concorrenza ai soggetti privati. Nel corso degli anni si è assistito ad una lunga serie di leggi, decreti legislativi e direttive europee, che hanno modificato radicalmente sia i meccanismi di affidamento sia le modalità di gestione dei servizi pubblici locali. Basti pensare che fino agli anni ’80 il settore dei servizi pubblici locali era per lo più caratterizzato dalla presenza delle aziende municipalizzate mentre oggi vi sono società quotate in borsa e leggi che tentano di limitare sempre più la presenza di soggetti pubblici.
In questo scenario in continua evoluzione i Comuni hanno dovuto modificare non solo la loro struttura ma anche il loro “modus operandi” passando da “ente-azienda”, che gestisce direttamente i servizi pubblici locali, ad “ente-holding” che gestisce i servizi attraverso società controllate, e che in futuro dovrà assumere sempre più il ruolo di “ente-authority” vista la recente modifica legislativa imposta dalla legge 133 del 2008 e dal regolamento attuativo emanato alla fine del 2009.
Ed è proprio per questo percorso evolutivo che i Comuni non possono più ragionare come soggetti indipendenti costellati da una serie di società slegate l’una dall’altra, ma bensi devono strutturarsi come gruppi locali, capaci di far fronte alle sempre maggiori esigenze e fabbisogni espressi dalle comunità di riferimento.
Ad oggi, uno dei maggiori problemi avvertiti dalle amministrazioni locali è senza dubbio quello della governance dei gruppi di imprese di servizi pubblici; oggi il Comune si configura come una società capogruppo che indirizza e controlla l’operato di numerose società operative deputate alla prestazione dei servizi ed alla gestione anche di funzioni pubbliche di particolare rilievo per le comunità amministrate; per compiere questo passo l’ente deve dotarsi di un gamma di modelli gestionali affinchè possa costituirsi come centro d’indirizzo strategico e di coordinamento.
5 Il presente lavoro si struttura in due parti: la prima, di carattere teorico, è una disamina del contesto legislativo – economico- sociale in cui i Comuni si trovano ad operare al fine di realizzare la propria mission in termini di erogazione dei servizi pubblici locali; la seconda parte invece si compone di tre case history: il Comune di Ferrara, il Comune di Pisa, ed il Comune di Milano, nel quale sto effettuando uno stage proprio nella Direzione Centrale Aziende Partecipate.
La prima parte del lavoro è strutturata in 4 capitoli, ognuno dei quali affronta tematiche diverse ma che alla fine riguardano sempre il legame Comune – Aziende di servizi pubblici.
Il primo capitolo ha per oggetto il gruppo pubblico locale: in questa parte del lavoro si è cercato di illustrare le cause e le motivazioni che hanno portato alla nascita dei gruppi pubblici locali, ed in particolare di come si è evoluto il ruolo assunto dall’ente in qualità di capogruppo. Si parte con le strategie messe in atto dall’ente per la gestione dei servizi pubblici, ovvero nella scelta dei possibili modelli aziendali a cui affidare la gestione dei servizi; in seguito si è cercato di illustrare le varie tipologie di forme in cui il gruppo pubblico locale può articolarsi per gestire al meglio i rapporti tra ente ed aziende. Ad oggi infatti i Comuni per la gestione dei rapporti informativi, per l’attività di coordinamento e direzione o per l’attività di controllo possono decidere se affidare queste funzioni ad un ufficio interno ( come Pisa e Milano) oppure creare una società ex novo, una holding comunale, a cui conferire le proprie partecipazioni societarie, come nel caso del Comune di Ferrara. Il primo capitolo si conclude con uno sguardo al sistema delle competenze e delle decisioni dei diversi soggetti che orbitano nel gruppo pubblico.
Il secondo capitolo ripercorre le tappe legislative riguardanti i servizi pubblici locali, partendo dalla prima legge sulla municipalizzazione, passando per le varie riforme degli anni ’90 e 2000, per giungere fino ai giorni nostri; è possibile cosi capire anche come sono cambiate le modalità di affidamento dei servizi e le relative modalità di gestione. Il terzo capitolo rappresenta un po’ il fulcro dell’intero lavoro: in questa parte del lavoro viene trattata la governance delle aziende di servizi pubblici, ovvero tutti quegli assetti proprietari e le relative regole di funzionamento del gruppo: in altre parole tutte le regole che determinano la struttura societaria, le prerogative e le responsabilità dei diversi organi delle varie società e le regole di funzionamento del gruppo aziendale in termini di rapporti formali tra i diversi soggetti. Particolare attenzione viene data al
6 ruolo che l’ente svolge in qualità di socio delle aziende, con particolare riferimento alla funzione di controllo.
Il quarto capitolo ed ultimo capitolo di questa prima parte affronta il tema della rendicontazione e dell’accountability nel gruppo pubblico locale, ponendo particolare attenzione ai rapporti tra ente – aziende – cittadini. Vengono cosi trattati i documenti contabili e sociali che un gruppo dovrebbe essere tenuto redigere e comunicare al fine di poter illustrare nel modo più veritiero e trasparente possibile ai propri cittadini/utenti il proprio operato: nello specifico vengono trattati il bilancio consolidato per quanto riguarda l’ informativa contabile, mentre per ciò che riguarda l’ informativa “sociale” il bilancio sociale, il bilancio ambientale ed il bilancio di sostenibilità.
La seconda parte del lavoro come già accennato all’inizio si compone di uno studio di 3 realtà comunali, realizzato mediante interviste ai soggetti interni agli enti presi in esame che ricordo essere quelli di Ferrara, Pisa e Milano. Per ogni Comune viene illustrata la realtà in cui opera, le modalità con cui gestisce le diverse aziende di servizi pubblici di cui sono soci e più in generale di come si struttura e si configura il proprio gruppo. Inoltre per ogni Comune vengono analizzate le principali società di servizi pubblici locali, con particolare riferimento a quelle aventi rilevanza economica; in questo modo è stato possibile eseguire anche un paragone tra i diversi Comuni.
