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UN PERCORSO PER LA LETTURA DEI CRITERI DI
SELEZIONE PER LA COMPETITIVITÀ
Redazione a cura di: Emanuele Dupont Peer review: Roberto Cagliero Attività svolta nell’ambito del Progetto PH – Valutazione PSR Piemonte 2007/13 Gennaio 2014
Sommario
1. Presentazione, ammissione e finanziamento delle domande ... 5
2. I meccanismi di azione dei criteri di selezione ... 8
3. La coerenza dei criteri di selezione ... 12
4. Una lettura dell’azione dei criteri ... 16
5. Alcuni aspetti puntuali dei meccanismi di selezione ... 25
6. Alcune considerazioni finali ... 29
7. Documentazione di riferimento ... 31
Allegati: CRITERI DI SELEZIONE ... 32
Una serie di approfondimenti sui criteri di selezione sono stati condotti all’interno della Valutazione in itinere del PSR della Regione Piemonte1 prendendo in esame i bandi delle misure più significative. Con il presente contributo si vuole dare conto del percorso utilizzato per leggere e osservare il grado di funzionamento dei criteri di selezione.
L’indagine è stata condotta da diversi punti di vista, partendo dall’esame dei criteri così come esposti nei bandi; si è poi verificata la coerenza dei criteri con gli obiettivi di misura e con i fabbisogni evidenziati dall’analisi SWOT. L’esame dei meccanismi e dell’applicazione e dei criteri ha permesso di stimare quanto siano stati in grado si selezionare per le priorità stabilite. Più in generale lo studio ha permesso di evidenziare a quali condizioni l’utilizzo dei criteri può diventare più incisivo e di trarre i suggerimenti e le raccomandazioni utili per una loro appropriata definizione, anche in vista del prossimo periodo di programmazione
1 Il punto di partenza per tali Approfondimenti è stata la necessità di rispondere a una richiesta dei Servizi della Commissione, avanzata in sede di osservazioni al Rapporto Intermedio di Valutazione del Programma di Sviluppo Rurale della Regione Piemonte, in cui si chiedeva di realizzare uno studio tematico in grado di stabilire se i criteri di selezione siano stati utilizzati in modo appropriato, se siano stati in grado di selezionare le priorità strategiche previste dalla normativa.
1. Presentazione, ammissione e finanziamento delle
domande
Le domande di sostegno presentate in risposta agli avvisi di bando del Programma di Sviluppo Rurale (PSR) possono ottenere il finanziamento richiesto – aiuti, incentivi, contributi, premi – solo se rispondono in modo preciso a quanto contenuto nelle specifiche dei bandi stessi. Per prima cosa, chi presenta la domanda deve avere le caratteristiche previste per i beneficiari per quel determinato bando; i beneficiari, a seconda delle misure, possono essere imprenditori agricoli professionali, titolari di aziende agricole, giovani agricoltori, imprese del settore agro‐ industriale o forestale, consorzi irrigui, allevatori, operatori agrituristici, comuni, microimprese ecc. Si tratta di porte di ingresso precise e con specifiche puntuali e rappresentano un primo importante meccanismo di selezione. Le domande devono, poi, contenere ciò che si intende realizzare, cioè gli interventi e i progetti che si desiderano concretizzare (se si tratta di investimenti) o gli impegni da assumere (nel caso di compensazioni, quando si intendono, per esempio, adottare comportamenti produttivi eco‐sostenibili). Anche per progetti e impegni, evidentemente, la corrispondenza tra la domanda e i dettagli operativi e tecnici contenuti nel bando dovranno combaciare. Se la domanda risponde correttamente alle specifiche di ingresse di un bando, diventa ammissibile. Nella visione comunitaria, una domanda ammessa rappresenta, infatti, il punto di incontro tra le strategie comunitarie ‐ valide cioè per tutte le agricolture dei 27 Stati membri ‐ e le necessità o le intenzioni del singolo operatore rurale, in un qualsiasi luogo dell’Unione. Operativamente, questo incontro si realizza tra il livello delle misure dei PSR, e dei relativi bandi, con le domande, cioè le attese e la progettualità degli attori locali. Se tutto torna e tutte le condizioni di ammissibilità2 risultano soddisfatte in sede di istruttoria, le domande risultano ammesse e possono essere finanziate, anche se non è detto che necessariamente saranno finanziate. Possono, infatti, verificarsi due casi: sommando tutte le domande ammesse si resta al di sotto della dotazione finanziaria assegnata al bando; oppure si sfora il budget disponibile.Nel primo caso, risulta che le domande presentate, poi ammesse e infine finanziate, sono in numero ridotto rispetto alle attese, cioè ai fondi messi a disposizione del bando. Ci si può allora interrogare sui motivi di questo disallineamento: l’informazione sul bando è arrivata a poche persone? Il bando era fatto male? L’aiuto messo a disposizione (importo massimo o percentuale) non era convincente? Gli interventi o le azioni proposti dal bando interessano poco o niente?
Nel secondo caso, non è possibile invece finanziare tutte le domande, ma solo una parte, in relazione alle concrete risorse finanziarie disponibili. Gli interrogativi sono, allora, di tutt’altro ordine: il bando ha funzionato bene, però quali domande finanziare e quali no?
Proprio in considerazione di questo caso, anzi nella convinzione che questo rappresenti l’ordinarietà delle situazioni e gli stanziamenti messi a disposizione siano meno di quelli richiesti, la Commissione Europea impone, per Regolamento, che tutte le misure del PSR siano
2
Comunemente vengono indicati anche come criteri di ammissibilità. È tuttavia preferibile usare il termine condizione (elegibility condition) in quanto si tratta di procedimento logico diverso da quello dei criteri: mentre l’ammissibilità è condizione del tipo entra/non entra, SI/NO, tanto che frequentemente vengono anche interpretati come condizioni di esclusione; i criteri determinano una graduatoria di merito finalizzata alla selezione.
dotate di criteri per stabilire quali siano le domande, tra quelle ammesse, da finanziare, abbandonando le altre, pur ammesse. Questi criteri sono definiti criteri di selezione (selection criteria) e in linea generale dovrebbero derivare logicamente dall’impianto logico delle misure: obiettivi, strategie, ambiti di rilevanza dei singoli interventi. In diversi casi, soprattutto per l’asse Competitività, nelle schede di misura si dedica ai criteri un apposito paragrafo titolato, appunto, Criteri di priorità (o Priorità). Prima dell’attivazione della misura – cioè quando da parte della Giunta Regionale è approvato il primo bando per l’ammissione ai finanziamenti con la riserva delle risorse pubbliche dedicate ‐ è necessario che i criteri di selezione vengano sottoposti al Comitato di Sorveglianza3. Per questa occasione, le priorità delle misure vengono spesso tradotte in uno specifico punteggio numerico.
Il percorso di una domanda (Misura 121)
Le domande di aiuto vengono compilate dai richiedenti direttamente nel sistema informatico; durante il caricamento, il sistema provvede a eseguire una serie di controlli (formali e di congruità). La procedura calcola il punteggio ottenuto della singola domanda sulla base dei criteri di selezione e si determina il cosiddetto punteggio autoattribuito.
Alla scadenza del bando il sistema produce una graduatoria delle domande tra tutte quelle validamente entrate nel sistema.
Le DD di presa d'atto delle graduatorie contengono, nella generalità dei casi, "la parte utile della graduatoria": il numero di domande che gli enti istruttori possono lavorare e, in caso positivo, approvare e ammettere a finanziamento. La parte utile è calcolata in base al confronto tra la spesa richiesta e le risorse assegnate, non attraverso la definizione di un punteggio minimo di qualità dei progetti presentati. Inoltre, in alcuni si attiva un meccanismo di scorrimento delle graduatorie, in seguito a utilizzazione di risorse ulteriormente disponibili. È possibile la rideterminazione del punteggio autoattribuito delle singole domande, ma solo in diminuzione, con conseguente riposizionamento nella graduatoria generale, sia in seguito alle risultanze dell’istruttoria sia in fase di accertamento finale.
I criteri possono essere diversi e diversamente articolati, ma in generale sono riuniti per tipologie territoriali, settoriali e generali; a ogni criterio è attribuito un punteggio e il punteggio globale delle domande si ottiene dalla somma dei differenti parziali. Alle singole domande ammesse è, in altri termini, attribuito un punteggio complessivo che dovrebbe esprimere il livello di aderenza della domanda/progetto agli obiettivi e alle priorità individuate dalle misure e dai bandi.
A questo punto, avendo un elenco di domande ordinate dal valore di punteggio (graduatoria) diventa agevole e giustificato decidere, tenuto conto delle risorse disponibili, quali domande finanziare (che diventano quindi domande ammesse e finanziate) da quelle che non potranno ottenere il sostegno pubblico.
3 Articolo 78 (Competenze del comitato di sorveglianza) del REGOLAMENTO (CE) n. 1698/2005 DEL
CONSIGLIO, del 20 settembre 2005, sul sostegno allo sviluppo rurale: a) è consultato, entro i quattro
mesi successivi all'approvazione del programma, in merito ai criteri di selezione delle operazioni finanziate. I criteri di selezione sono riesaminati secondo le esigenze della programmazione.
È evidente che molta parte della strategia del PSR si basa sull’individuazione di obiettivi valutati come strategici, di azioni/interventi in grado di conseguirli e dei modi per misurare il grado di raggiungimento degli obiettivi stessi (valutazione, indicatori): il “sistema di puntamento” costituito dalla individuazione dei beneficiari, dai criteri di ammissibilità e da quelli di selezione ne costituisce la parte centrale.
Principali indicazioni
Utilizzare un glossario ragionato e comune a tutte le parti del processo, sia quelle interne all’amministrazione, sia gli enti delegati, sia l’OP, sia i professionisti, i servizi informativi, fino ai beneficiari.
L’uso non definito e condiviso dei termini genera confusione e incomprensioni rilevanti, che limitato l’efficienza delle procedure, siano di presentazione, di ammissione o anche di controllo e valutazione. Semplificare l’iter dei processi, eliminando ogni passaggio ridondante tra la presentazione e la graduatoria finale. Ridurre il numero e la portata di modifiche ammissibili per ogni domanda presentata, per non inficiare l’azione iniziale dei criteri di selezione.
È sostanzialmente inutile costruire graduatorie su progetti che successivamente subiscono modifiche così rilevanti da mutarne il senso e gli obiettivi Ogni modifica rallenta in modo consistente l’iter della domanda.
2. I meccanismi di azione dei criteri di selezione
In questo capitolo, si intende esplorare i diversi aspetti del funzionamento dei criteri di selezione, avendo a mente anche le attuali proposte della Commissione per il prossimo periodo di programmazione4. Nelle pagine seguenti, sostanzialmente si analizza e si discute la struttura e il contenuto dei criteri di selezione, così come approvati dal Comitato di Sorveglianza ed esposti nei bandi, con i relativi punteggi.
Sono stati analizzati, nel dettaglio, i criteri di selezione e la loro applicazione sulle seguenti misure del PSR 2007‐13 del Piemonte: 112 Insediamento di giovani agricoltori 121 Ammodernamento delle aziende agricole 123 Accrescimento del valore aggiunto dei prodotti agricoli 211 Indennità compensative per svantaggi naturali zone montane 214 Pagamenti agroambientali 311 Diversificazione verso attività non agricole
Come prima operazione si è provveduto alla descrizione del funzionamento dei criteri di selezione: quali criteri sono stati utilizzati dalle diverse misure, quali i punteggi numerici attribuiti (parziali, generali, massimi e minimi), il loro peso relativo e quanto di volta in volta è stato messo in atto.
Può essere utile esaminare sin da subito la seguente tavola 1, a carattere riassuntivo, che permette di dare conto delle diverse modalità con cui i criteri di selezione sono stati stabiliti per le diverse misure del Programma piemontese. Tavola 1 – Applicazione di tipologie di criteri per alcune misure Criteri Misure 112 121 123 211 214 311 322 Territoriali x x x x Settoriali x x x Per tipo di interventi x Generali x x Solo elenco x x
I criteri risultano raggruppati secondo le tipologie e la terminologia utilizzata nelle diverse misure; in due casi (misure 112 e 311) si tratta di un semplice elenco, senza raggruppamento; la misura 211 ha un criterio particolare basato più che su una reale selezione, su una
4 Proposta di REGOLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO sul sostegno allo sviluppo
rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) COM(2011)627/3. Articolo 9, paragrafo 1, lettera c, punto iv) (Dal PSR si evince che: …) è stato elaborato un approccio adeguato
che stabilisce i principi per la definizione dei criteri di selezione dei progetti e delle strategie di sviluppo locale e che tiene conto dei pertinenti obiettivi.
esclusione all’interno della stessa area (area D5) e, quindi, più simile a un criterio di ammissibilità.
Se si considerano i criteri utilizzati nelle procedure delle misure che hanno adottato una esposizione solo via elenco (E) e se si considerano anche i criteri di ammissibilità (A), allora la situazione dei criteri adottati si potrebbe leggere come nella tabella 2.
Risulta per tanto evidente la differenza di approccio tra le misure dei tre assi del PSR.
L’asse Competitività propone una applicazione sulle tre tipologie di criteri (territoriali, settoriali e generali, ma anche per il tipo di intervento in alcuni casi), l’asse II concentra l’attenzione solo sugli aspetti territoriali, mentre le misure dell’asse III hanno i criteri territoriali, ma con modalità ammissibilità/esclusione6.
Tavola 2‐ Meccanismi di applicazione dei criteri per alcune misure
Criteri Misure 112 121 123 211 214 311 322
Territoriali E x x A x AE A
Settoriali E x x x
Per tipo di interventi x
Generali E x x X* E
A: ammissibilità; E: definizione di un elenco * Criteri (generali) aggiuntivi in caso di parità di punteggio
Riportando, poi, ai criteri i punteggi loro attribuiti nei diversi bandi, si ottiene la tavola 3 che propone il punteggio totale per misura. La tavola è stata costruita tenendo conto del punteggio massimo ottenibile dalle domande, ritenuto come modo più adeguato7 per condensare e raffrontare i valori dei punteggi; si può in questo senso pensare al punteggio massimo come alla domanda che meglio risponde a tutte le caratteristiche richieste dal bando.
Mentre il contenuto dei criteri di selezione territoriali e settoriali è chiaro e deducibile in modo diretto dagli obiettivi delle misure, più articolato è quello relativo ai criteri generali che conviene quindi esaminare più da vicino. La tavola 4 è stata compilata allo scopo sia di dettagliare i singoli criteri generali sia per verificare se esistano criteri ricorrenti nelle diverse misure. In tabella sono riportati i parametri che compaiono in almeno due misure, mentre quelli che compaiono solo in una misura sono riportati in nota.
I criteri generali non sono riconducibili a uno schema unico, né sembrano facilmente generalizzabili e a volte vengono stabiliti anche se non strettamente richiesti dalle modalità di implementazione di una misura. È, inoltre, da notare come criteri con punteggi poco significativi, o con esiti molto contenuti sul punteggio totale (ad esempio, il criterio di genere per la misura 112 ha un punteggio pari a 1 e contribuisce per il 1,2% sul totale), possono risultare ininfluenti e solo rendere le procedure più pesanti (cfr capitolo 5). È infine da
5Nel caso in cui l’ammontare dei contributi ammessi ecceda la disponibilità finanziaria, al fine di favorire
le aziende maggiormente svantaggiate secondo un criterio altitudinale e di fertilità dei suoli, inizialmente si interverrà escludendo dal contributo le coltivazioni proprie dei fondi valle o delle zone più fertili, passando via via, (qualora necessario) alle coltivazioni tipiche delle medie valli ed infine delle alte vallate secondo il seguente ordine di esclusione
6
La misura 311 esclude le aree A e B; la misura 322 è riservata alle aree C e D.
7
Il punteggio minimo non avrebbe molto significato (= domande prive di contenuto), così come l’eventuale determinazione di un punteggio medio (= domande mediocri).
segnalare come alcune misure, ipotizzando la possibilità di domande con pari punteggio, introducano criteri supplementari discriminanti come ad esempio la misura 2148. Tavola 3 – Criteri per tipologia: punteggi e loro peso percentuale rispetto al punteggio totale CRITERI V.A. e % su totale Misure 112 121 123 a 211 214.1 311 322 Territoriali % 25 30,1% 12 19,4% 8 12,3% A 38 100,0% 32c 71,4% A Interventi/ Settoriali % 33 39,8% 20 32,3% 28b 43,1% 230 100,0% Generali % 25 30,1% 30 48,3% 29 44,6% 17 34,6% Punti totali 83 62 65 38 49 230 a: Sono riportati i punteggi del settore “carne” che risulta mediano rispetto al totale. b: Somma dei punteggi per tipo intervento + punteggi settoriali specifici. c: 30 punti per area D + 2 punti se aree sensibili dal punto di vista ambientale. Tavola 4 ‐ Criteri generali e loro punteggi Criterio Misura 112 121 123 211 214 311 322 Giovani agricoltori (36‐40 anni) 3 15 2 Impegni ambientali 2+4 2 Tracciabilità e certificazione 2 18 Sicurezza, risparmio idrico, ambiente, benessere animale 2 6 Biologico 3 2 8 Occupazione 4 5 5 Donna 1 1 1 Totale 21a 29b 26c 10d a‐ 2 punti aggiuntivi per adesione a corso personalizzato; + 2 punti per consulenza aziendale b – 1 punto aggiuntivo per interventi relativi ad allevamento di razze locali c‐ 3 punti aggiuntivi in assenza di acquisto di fabbricati o terreni d‐ 7 aggiuntivi punti per IAP; + 2 punti se azienda a carattere familiare 8 Alle domande aventi parità di punteggio complessivo verranno applicati, nell’ordine, gli ulteriori parametri di preferenza, in base al titolare della domanda: 1) imprenditore agricolo professionale; 2) più giovane. Se dopo l’applicazione di questi ulteriori criteri risultassero ancora domande aventi pari, verranno prescelte le domande dei titolari del sesso meno rappresentato in graduatoria.
Principali indicazioni Costruire i criteri di selezione partendo da uno schema unico di base o almeno comune, da completare a seconda delle esigenze particolari, in modo che serva come schema‐guida, invece di costruire i criteri di selezione misura per misura. Comprendere nello schema base anche le condizioni di ammissibilità, in modo da avere chiaro il percorso logico, di significato e di prevalenza: condizioni di entrata o di esclusione e priorità finalizzate alla selezione di merito. Introdurre tra i criteri generali solo quelli effettivamente importanti, qualificanti e coerenti. Bilanciare adeguatamente la portata delle diverse tipologie di criteri.
3. La coerenza dei criteri di selezione
In questo capitolo si intende sostanzialmente focalizzare l’attenzione su un lettura della coerenza tra obiettivi di misura e priorità/criteri, nonché tra criteri e fabbisogni ex‐ante espressi nella parte di analisi del Programma. Nel testo presente9 non si fa distinzione tra coerenza e pertinenza intendendo per coerenza l’insieme dei due concetti; nel linguaggio comune, in modo complessivo, si potrebbe dire che quello che importa è che i criteri colgano nel segno e funzionino nel modo voluto. Più nel dettaglio, nell’ambito della programmazione, con coerenza si intende il fatto che i criteri di selezione traducano correttamente gli interventi e le azioni di misura e interpretano compiutamente gli obiettivi specifici di misura; che gli obiettivi di misura corrispondano agli obiettivi specifici del PSR e questi alle sfide e ai bisogni individuati dal programma e che gli obiettivi siano presi in carico nel modo dovuto.
Restando a livello terminologico – considerando sia il testo del PSR, sia le decisioni del Comitato di Sorveglianza, sia gli atti amministrativi ‐ è facile notare un uso non sempre univoco degli stessi vocaboli per indicare le stesse cose. Ad esempio, si può usare il termine “priorità” per definire il livello di priorità assegnato alle singole aree o azioni, priorità che, una volta attribuito il valore in punteggio, diventano “criteri di selezione” o “criteri di priorità”; “priorità per Area” o “localizzazione prioritaria”. Il termine “finalità” si sovrappone a quello di “obiettivi”; allo stesso modo le espressioni “obiettivi specifici del PSR”, “obiettivi specifici di asse” e “obiettivi specifici di misura”, pur consentite possono creare confusione. E ancora “fondamento” o “quadro logico”, “giustificazione” della misure sono usati indifferentemente. Una analisi della coerenza dei criteri di selezione era già stata effettuata nei diversi documenti di valutazione prodotti da Ires Piemonte e dal Nuval Piemonte (valutazione ex ante e valutazione di metà percorso), dove per ogni misura sono state compilate due tabelle:
una matrice che mette in relazione i fabbisogni e le azioni chiave del PSR, confrontando gli obiettivi specifici con gli obiettivi operativi e questi con i fabbisogni (relazione diretta/principale o di relazione indiretta/secondaria);
una matrice che da conto del livello di coerenza tra gli obiettivi prioritari della misura e i criteri di selezione, esprimendo tale livello come alto, medio, basso.
In sintesi, l’approccio prevede la verifica della coerenza formale tra i criteri di selezione, le azioni/interventi, gli obiettivi di misura e la coerenza con i fabbisogni individuati ex ante. Si tratta per lo più di un esercizio di tipo compilativo che è stato, comunque, affrontato perché nei diversi passaggi (dalla definizione della strategia generale fino alla scrittura dei bandi può passare un certo tempo e possono essere interessati soggetti diversi; così come possono cambiare le esigenze) si potrebbe allentare la logica che deve, invece, legarli.
L’analisi si risolve nel confronto e nella osservazione formale che i contenuti siano collegati e completi nei diversi livelli, al fine di verificarne la coerenza, e in linea generale, gli esiti sono risultati positivi per le misure poste sotto osservazione.
A titolo di esempio, la tavola 5 riporta la sintesi della valutazione condotta sulla misura 121 e riporta la tipologia di criteri adottata per incontrare gli obiettivi della misura, in relazione al tipo di intervento. Nei criteri di tipo territoriale e settoriale sono prese in considerazione le
9 La Commissione europea utilizza spesso l’espressione “criteri pertinenti e coerenti con gli obiettivi” in quanto due dimensioni di
analisi distinti. Dovendo distinguere i due termini consideriamo il significato di coerenza come connessione logica (= che non si contraddice) e pertinenza come attinenza materiale (=che si riferisce direttamente) di argomenti, che riguarda lo stesso ambito.
tipologie di intervento previste dalla misura: a ognuna di esse sono assegnanti, in riferimento ad ognuna delle 4 aree PSN e per ognuno dei 10 settori produttivi presi in considerazione, i livelli di priorità (espressi in modo qualitativo) e la relativa quantificazione in punteggi (vedi allegato). I criteri generali vanno a ricoprire azioni di tipo più puntuale o criteri di tipo trasversale (ad esempio, richiedente donna). La verifica ha dato sostanzialmente un esito abbastanza positivo in quanto nella maggior parte dei casi il giudizio di coerenza è risultato accettabile e superiore a un livello medio; solo in due casi si rileva un livello poco soddisfacente.
Tavola 5 ‐ Obiettivi di misura, loro attuazione negli interventi e criteri (Misura 121)
Obiettivi di misura Tipologie di intervento Criteri
adottati Livello di coerenza A. Miglioramento della qualità e del livello di sicurezza alimentare Miglioramento del livello di sicurezza e della qualità dei prodotti nonché all’implementazione di sistemi di tracciabilità e di certificazione Territoriali e settoriali Alto Produzioni biologiche e/o produzioni
di qualità Generali Basso
B. Miglioramento della redditività aziendale, anche ottenuto mediante la riduzione dei costi di produzione e l’incremento delle opportunità di reddito Riduzione dei costi di produzione Territoriali e settoriali Alto Riconversione e diversificazione della produzione Territoriali e settoriali Medio Trasformazione e commercializzazione diretta di prodotti aziendali e incremento delle opportunità di reddito Territoriali e settoriali Basso C. Miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro degli addetti Miglioramento della sicurezza sul lavoro Generali Medio – Basso D. Miglioramento delle condizione di igiene e benessere degli animali Miglioramento della tutela dell’ambiente e del livello di igiene e benessere animale Generali Medio ‐ Basso E. Miglioramento dello stato dell’ambiente, delle acque, del suolo, dell’aria Gestione dei reflui e degli scarti delle lavorazioni sia ai fini ambientali che agro energetici Territoriali e settoriali Alto Risparmio idrico e miglioramento della qualità dell’acqua Generali Medio‐ basso F. Risparmio energetico nella attività di produzione agricola nonché produzione e utilizzazione di energia da fonti rinnovabili Risparmio energetico Territoriali e settoriali Medio ‐ Alto
Risalendo più a monte nei livelli di programmazione, si è detto che occorre anche valutare la coerenza con i fabbisogni individuati dall’analisi SWOT in sede ex ante. Come per la precedente lettura di coerenza con gli obiettivi, si tratta di procedere sostanzialmente secondo un approccio di tipo formale, attraverso il confronto dei punteggi assegnati ai criteri e quelli assegnati alle aree e ai settori nelle matrici SWOT. Anche in questo caso, si può affermare come in generale i criteri proposti siano in genere formalmente in coerenza con gli esiti dell’analisi e dell’individuazione dei fabbisogni.
Nel caso dei criteri di selezione di tipo territoriale e settoriale per le misure ad investimento si è adottato un accorgimento per semplificare il quadro e rendere più immediata la verifica di coerenza. In pratica, si è definito un valore aggregato dei punteggi, inteso come somma o media, in modo da valutare il peso attribuito a una area o a un settore produttivo per l’insieme degli interventi previsti. Sempre a titolo di esempio, si riporta in modo sintetico l’analisi svolta per la misura 123, azione 1 “Accrescimento del valore aggiunto dei prodotti agricoli”, in relazione ai criteri di tipo territoriale (tavola 6). In questo caso si sono presi i considerazione i punteggi assegnati ai fabbisogni prioritari indicati per il sistema agricolo, forestale e alimentare, con attenzione a quelli collegati in modo diretto agli investimenti aziendali, vale a dire a quelli che direttamente si relazione agli obiettivi e agli interventi finanziabili dalla misura 123.110. Tavola 6‐ Criteri: punteggi per le priorità territoriali e valore aggregato per la Misura 123.1
Settore produttivo Area A Area B Area C Area D Totale
Cereali e riso 8 8 4 2 Medio alta Latte vaccino 6 8 4 2 Media alta Latte ovicaprino 4 2 8 8 Medio alta Vino 2 2 8 6 Medio bassa Carne bovina 4 6 2 8 Medio alta Carne suina 4 6 4 8 Medio alta Carni ovicapr., avicun. 6 6 8 8 Alta Uova 6 4 4 4 Medio bassa Patate 4 4 4 4 Medio bassa Florovivaismo 6 2 2 8 Medio bassa Miele 2 2 6 8 Medio bassa Orticolo 8 8 4 2 Medio alta Frutticolo 6 6 6 8 Medio alta Piante officinali 4 4 6 6 Medio alta Olio di oliva 2 2 2 2 Bassa Punteggio aggregato Medio alta (72/120) Medio alta (70/120) Medio alta (72/120) Alta (84/120)
Rilevanza dalla SWOT Medio alta Medio alta Alta Alta
Note: punteggi priorità: alta = 8pti; medio‐alta= 6pti; medio‐bassa=4pti; bassa=2pti
10
I fabbisogni relativi alle sfide health check non sono stati considerati, poiché la analisi si è focalizzata sul bando ordinario della misura e non sui bandi specifici health check.
Il punteggio aggregato di priorità assegnato alle diverse aree territoriali evidenzia una differenza a favore dell’area con problemi complessivi di sviluppo (Area D), mentre i punteggi per le altre aree risultano sostanzialmente allineati. All’area D sono stati, inoltre, assegnati bassi punteggi solo per i settori “cereali e riso”, “orticolo” “olio” e “latte vaccino”. Si tratta, almeno per i tre primi settori, della presa d’atto di una condizione concreta dell’agricoltura di montagna, derivata da condizioni squisitamente agronomiche delle colture11; per il settore “latte” invece sembra prevalere la logica della localizzazione degli stabilimenti di trasformazione attorno ai bacini principali dei consumi (oltre che della produzione). Evidentemente la produzione/trasformazione di latte e di suoi derivati in montagna dovrà poter contare su altri criteri e punteggi, come la certificazione e la qualità. In estrema sintesi, la valutazione della coerenza tra criteri di selezione territoriale e i fabbisogni individuati dall’analisi SWOT per la misura 123.1 è stata giudicata adeguata, anche se, data la contenuta dispersione e variabilità dei punteggi, tale giudizio ha un valore di massima. Principali indicazioni Porre attenzione a un uso univoco della terminologia all’interno di tutti i documenti e atti. Predisporre un apposito glossario comune, che tenga conto anche delle definizioni contenute nei documenti di programmazione comunitaria. Predisporre, durante la fase di programmazione, uno schema dove si sintetizzano gli elementi della coerenza dei criteri, per mantenere una visione complessiva e assicurare la coerenza nelle diverse e successive fasi. Esempio di tabella per illustrare la sequenza della definizione dei criteri di selezione Intervento / operazione Articolo SR Focus area Fabbisogno Tipo Benef. Criteri ammissib. Criteri selezione Peso / punteggi Investenti nelle imprese agricole 18 (4.1) 2A … … … … … Investenti nelle imprese agricole 18 (4.1) 5A … … … … … ….. … … … …
11 L’osservazione puntuale sottolinea e ricorda che la precisazione dei punteggi non è variabile indipendente dalla oggettiva situazione agronomica delle aree e dei settori, ma che con questa deve fare i conti.
4. Una lettura dell’azione dei criteri
Per ogni criterio di selezione ci si propone in questa parte di pesarne l’effetto nell’orientare la selezione delle domande nel senso indicato dal criterio stesso.
Il numero di domande che si aggiudica un certo punteggio di priorità dipende dalle risposte dei “territori – aziende ‐ progetti” al bando e il percorso logico di un processo di selezione potrebbe essere letto secondo diversi passaggi:
le graduatorie rappresentano un primo livello di selezione dei progetti rispetto ai criteri; le istruttorie validano o ridefiniscono, selezionando ulteriormente le domande; la dotazione finanziaria disponibile determina fino a quale domanda della graduatoria può essere erogato l’intervento. Si tratta di livelli di selezione non indipendenti, ma che interpretano necessità diverse.
Se, ad esempio, nessuna domanda prevede un tipo di investimento previsto dal bando, significa che l’analisi che ha portato a inserire quell’intervento o non è stata corretta, oppure sono sostanzialmente variate le esigenze rispetto alla analisi, oppure si tratta di una priorità contemplata a livello di indirizzo, ma che non trova ancora interessi attuativi nelle aziende. La graduatoria si definisce, dunque, su una selezione degli interessi per il bando e l’analisi della stessa può fornire utili indicazioni sull’efficacia dei criteri. L’istruttoria può rideterminare punteggi, non riconoscere certi requisiti vantati in domanda, provocare rinunce o altri effetti ancora.
Si ritiene, quindi, che il raffronto tra le domande presentate, le risultanze dell’iter di istruttoria e, infine, le domande finanziate, possa essere una procedura interessante per una valutazione dell’incidenza dei criteri per la concreta realizzazione degli investimenti.
Ritornando all’efficienza dei criteri di selezione e dei processi amministrativi, si potrebbero anche esaminare gli effetti dei diversi tassi di ammissione delle domande (quante domande ammesse ogni tante presentate), dei tassi di decadimento/rinuncia (domande presentate e poi ritirate perché non più ritenute interessanti per il richiedente), quelli derivanti dalla rideterminazione dei punteggi in istruttoria, o gli effetti degli scorrimenti di graduatorie per rifinanziamenti sull’insieme delle domande ammesse. Si può, tuttavia, assumere che in qualche modo tali questioni siano ricomprese nei risultati numerici (frequenze, percentuali prima e dopo istruttoria/finanziamento) che descrivono gli spostamenti delle domande finanziate per effetto dei criteri di selezione.
Anche per questo capitolo sull’azione dei criteri, si procederà, in modo sintetico e non certamente esaustivo, con l’illustrazione del percorso utilizzato e delle risultanze per alcune misure considerate.
Si tratta dunque di esemplificazioni, ma che potrebbero offrire stimoli e percorsi di lettura utili a rispondere al quesito: i criteri di selezione sono stati in grado di selezionare le domande portatrici delle priorità strategiche previste?
Misura 121 – Ammodernamento delle aziende agricole (bando 2008)
L’analisi dell’azione dei criteri può essere apprezzata esaminando le graduatorie dopo presentazione e con punteggio autoattribuito, ma soprattutto le graduatorie risultanti dopo l’istruttoria e, quindi, del parco delle domande che risultano ammesse a finanziamento. In presenza di meccanismi di riduzioni di punteggio tra le diverse liste (cfr capitolo 1), come è il caso del PSR del Piemonte per la misura 121, i due insiemi possono essere, infatti, anche molto diversi, così come il contributo relativo dei singoli criteri al punteggio totale, che determina le due graduatorie. Inoltre, parte delle domande istruite possono essere caratterizzate da diminuzioni di punteggio con intensità diverse a seconda delle priorità.
Mentre per le priorità di tipo territoriale e settoriale le variazioni riguardano un numero ridotto di domande (rispettivamente il poco più del 5% e poco meno del 10%) per le priorità di tipo generale la situazione è nettamente distinta fra variazioni praticamente nulle per il criterio Giovani agricoltori e diminuzioni sostanziali di punteggio per gli altri criteri; ad esempio un terzo delle domande che hanno dichiarato la presenza del criterio della sicurezza sul lavoro non ha trovato convalida in istruttoria, stesso discorso per il criterio di creazione di nuova occupazione dove la non convalida ha interessato circa una pratica su quattro.
Le priorità di tipo generale hanno visto pertanto ridotta la loro importanza sulla composizione del punteggio finale. A priori, infatti, il peso in percentuale sul punteggio finale era stimabile sull’ordine del 48% (cfr capitolo 2), mentre il peso reale stimato sulle domande istruite positivamente si è assestato a poco più del 30% (tavola 7). Tavola 7 – Misura 121: confronto dei punteggi medi per tipologia di criterio tra la fase di presentazione e quella di istruttoria Criteri Tot. territoriali settoriali generali
Valore massimo ottenibile 12,0 20,0 30,0 62 Composizione in percentuale 19% 32% 48% 100% Valore domande in presentazione 6,8 18,5 12,4 38 Composizione in percentuale 18% 49% 33% 100% Valore domande istruite e finanziate 7,1 19,1 15,5 42 Composizione in percentuale 17% 46% 37% 100% A ‐ Priorità territoriali La tavola 8 riporta la distribuzione, e le relative percentuali, dei punteggi, che interpretano le priorità di tipo territoriale, ottenuti dalle domande presentate (punteggio autoattribuito), rispetto ai valori attributi alle domande dopo l’istruttoria e finanziate, permettendo un confronto tra domande in graduatoria dopo la presentazione e le domande finanziate. Si ricorda che il punteggio massimo ottenibile era di 12 punti.
Le frequenze maggiori per le domande presentate si riferiscono ai punteggi 7 e 8 (cioè alle priorità medio‐alta per le zone A, B e C, cfr. Allegati) ottenuti dalla metà delle domande (51%); la percentuale di tali punteggi diventa ancora più elevata (60%) se riferite alle domande
finanziate, registrando un aumento di ulteriori 10 punti a svantaggio, ovviamente, dei punteggi più bassi, quelli attributi alle priorità bassa. Tavola 8 – Priorità territoriali della Misura 121: frequenze e percentuale per punteggio tra la presentazione e l’istruttoria Punteggio Presentazione Dopo istruttoria Differenza tra presentazione e istruttoria
Domande % Cumulato Domande % Cumulato Domande %
1 46 0,8 0,8 9 0,3 0,3 ‐37 ‐0,5 2 60 1,1 1,9 0 0,0 0,3 ‐60 ‐1,1 3 6 0,1 2,0 1 0,0 0,4 ‐5 ‐0,1 4 1.123 20,1 22,1 426 15,8 16,1 ‐697 ‐4,3 5 470 8,4 30,5 142 5,3 21,4 ‐328 ‐3,1 6 158 2,8 33,3 71 2,6 24,0 ‐87 ‐0,2 7 1.383 24,7 58,0 793 29,4 53,4 ‐590 4,7 8 1.476 26,4 84,4 830 30,7 84,1 ‐646 4,4 9 526 9,4 93,7 258 9,6 93,7 ‐268 0,2 10 155 2,8 96,5 94 3,5 97,1 ‐61 0,7 11 149 2,7 99,2 60 2,2 99,4 ‐89 ‐0,4 12 46 0,8 100,0 17 0,6 100,0 ‐29 ‐0,2 Totali 5.598 100,0 ‐ 2.701 100,0 ‐ ‐2897 ‐
I criteri territoriali non sembrano, a una prima lettura, essere stati in grado di operare una selezione in modo significatamene incisivo, almeno in termini assoluti, a favore delle aree teoricamente prioritarie dall’intervento, vale a dire quelle con problemi complessivi di sviluppo (aree D), come indicato nella strategia del programma e riportato nel capitolo 3. Occorre, tuttavia, evidenziare come il numero delle domande presentate e istruite dipenda anche dal bacino potenziale di beneficiari presenti in tali aree rispetto al totale regionale o rispetto alle altre aree. Se si tiene conto, allora, del peso relativo di tutte le aziende localizzate in area D, rispetto al totale delle aziende piemontesi (9% circa)12, e si confronta tale percentuale con quella delle domande ammesse (13%), si ottiene una misura positiva dell’influenza dei criteri di selezione per le zone con ritardi di sviluppo. Tale effetto, espresso in percentuale, migliora ancora (17%) se si considerano i dati relativi al valore delle spese ammesse distribuite per aree territoriali, come descritto in modo più dettagliato nelle Relazioni Annuali di Esecuzione del Programma.
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B ‐ Priorità settoriali
La distribuzione dei punteggi autoattribuiti in presentazione e di quelli delle domande finanziate quanto ai criteri settoriali è riportata nella tavola 9. In questo caso si ricorda che il punteggio massimo ottenibile era di 20 punti.
Quasi 3 domande su 4 ottengono il punteggio massimo di 20 punti, quelli previsti per gli interventi relativi ai temi della sicurezza e qualità e della gestione reflui , ma occorre anche evidenziare che il meccanismo di punteggio per questi interventi non era distinto sostanzialmente per settore produttivo (cfr. Allegati) e per la maggior parte dei settori si attribuisce il valore massimo di priorità. Un secondo aspetto rilevante è che si verifica una ulteriore concentrazione post‐istruttoria delle domande con 20 punti: tali domande passano dal 74% all’85%. Si può allora affermare che, in realtà, i criteri settoriali non hanno effettuato una selezione sui comparti produttivi, ma bensì indirettamente sulle tipologie di investimento, in particolare su due specifiche, appunto la sicurezza e la qualità e la gestione dei reflui..
Tavola 9 ‐ Priorità settoriali della Misura 121: frequenze e percentuale per punteggi tra la presentazione e l’istruttoria
Punteggio Presentazione Dopo istruttoria
Differenza tra presentazione e dopo istruttoria
Domande % Cumulato Domande % Cumulato Domande %
1 41 0,7 0,7 3 0,1 0,1 ‐38 ‐0,6 3 28 0,5 1,2 2 0,1 0,2 ‐26 ‐0,4 5 132 2,4 3,6 12 0,4 0,6 ‐120 ‐1,9 7 41 0,7 4,3 10 0,4 1,0 ‐31 ‐0,4 15 1.237 22,1 26,4 389 14,4 15,4 ‐848 ‐7,7 20 4.119 73,6 100,0 2285 84,6 100,0 ‐1.834 11,0 Totali 5.598 100,0 ‐ 2.701 100,0 ‐ 2897 ‐ C ‐ Priorità generali A differenza dei precedenti due tipi di criteri, le priorità di tipo generale possono anche non essere prese in considerazione dal richiedente (ovviamente con una valutazione pari a 0 punti), così come possono essere invece considerate tutte, cumulando il punteggio massimo di 31. I punteggi per i singoli criteri variano da 1 (razze locali; richiedente donna; occupazione inferiore alle 200 giornate) a 15 per le domande presentate da giovani agricoltori (GA). La portata dei singoli criteri è relazionata con i punteggi attributi13 e di particolare significatività è evidentemente l’influenza del criterio giovani agricoltori, che rappresenta da solo un quarto del punteggio totale massimo ottenibile, comprese le priorità territoriali e quelle settoriali. Leggendo la tavola 10, si evidenzia come l’incidenza dei GA sull’insieme delle domande
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presentate risulta apprezzabile (31%) e come questa salga di 10 punti (41%) dopo l’istruttoria. È possibile, così, stimare un sorta di indice di riuscita, inteso come la percentuale di domande GA istruite positivamente rispetto a quelle presentate; tale rapporto si può confrontare con il rapporto delle domande non GA. Quasi due terzi delle domande con GA viene positivamente istruita (65%), mentre per le altre il valore percentuale si ferma al 41%. Tavola 10 ‐ Priorità generali della Misura 121: domande con criterio “Giovani agricoltori” Criterio GA Presentazione Dopo istruttoria Diff.erenza tra presentazione e istruttoria
V.a. % Cumulato V.a. % Cumulato V.a. %
NO 3.874 69,2 69,2 1.586 58,7 58,7 ‐2288 ‐10,5 SI 1.724 30,8 100,0 1.115 41,3 100,0 ‐609 10,5 Totali 5.598 100 ‐ 2.701 100 ‐ ‐2.897 ‐ Quanto al criteri di creazione di nuova occupazione, dai dati della tavola 11 si può mettere in evidenza come per l’occupazione per più di 200 giornate, criterio che interessa quasi un terzo delle presentate, si ha un incremento di 9 punti percentuali delle domande ammesse rispetto a quelle presentate; il tasso di successo delle domande contenenti tale criterio è del 62% (1.087/1.744), contro il quasi 40% delle domande che non prevedono nuova occupazione. Per gli altri criteri generali, per i quali peraltro il punteggio è di 1 punto, non è stato possibile stabilire alcun tipo di influenza. Tavola 11 ‐ Priorità generali della Misura 121: domande con criterio “Nuova occupazione” Criterio nuova occupazione Presentazione Dopo istruttoria Differenza tra presentazione e istruttoria
V.a. % Cumulato V.a. % Cumulato V.a. %
NO 2.828 50,5 50,5 1.096 40,6 40,6 ‐1732 ‐9,9 < 200 gg 1.026 18,3 68,8 518 19,2 59,8 ‐508 0,9 > 200 gg 1.744 31,2 100,0 1.087 40,2 100,0 ‐657 9,1 Totali 5.598 100 ‐ 2.701 100 ‐ ‐2.897 ‐ Misura 123.1 – Accrescimento del valore aggiunto dei prodotti agricoli L’analisi dell’intervento 123.1 risulta particolarmente complessa, soprattutto per il fatto che le tipologie dei criteri di selezione proposti sono 4 – territoriali, per tipo di intervento, settoriali specifici, generali ‐ e che le graduatorie finali sono distinte per settore produttivo. Inoltre, la lettura della distribuzione delle domande presenta un margine di incertezza, poiché questo sono numericamente poco significative (217 domande presentate, 161 ammesse, 87
finanziate) e in generale i punteggi utilizzati hanno valori molto simili tra loro. Si è comunque tentata una lettura sul grado di selezione prodotto dai criteri sulle domande finanziate. Peraltro, le analisi effettuate sul funzionamento, sulla coerenza e sull’efficacia dei criteri mostrano che questi sono stati impostati complessivamente nella direzione disegnata dal PSR del Piemonte e dei suoi fabbisogni (cfr. capitolo 3); ma oltre a questa coerenza si è osservato anche (come la predisposizione dei criteri e la loro relativa rilevanza nella composizione del punteggio finale sembra avere avuto un effetto di orientamento nello sviluppo dei progetti cfr. capitolo 5).
A ‐ Priorità territoriali
Nella tavola 12 sono riportate il numero di domande finanziate per settore produttivo con il punteggio di priorità assegnato all’area territoriale interessata.
La numerosità delle domande dovrebbe, per massima selezione, seguire quella dei punteggi dal più alto al più basso, ma così non è sempre. Nel caso del settore vitivinicolo si rileva una corrispondenza e tutte le 18 domande ricadono in zona C, che è caratterizzata dal livello di priorità maggiore, mentre per il settore del latte la maggiore presenza di domande si osserva nell’area A (con 12 domande), contro le 5 raccolte in area B, che ha tuttavia un livello di priorità maggiore. D’altra parte la collocazione delle imprese di trasformazione del latte non può che dipendere da quella delle aziende di produzione primaria da un lato e dalle esigenze di distribuzione dall’altro e questi caratteri in Piemonte sono più presenti nelle aree attorno ai centri urbani; mentre la localizzazione delle aziende vitivinicole in Piemonte è tipicamente collinare.
Tavola 72 ‐ – Priorità territoriali della Misura 123: numero domande per settore produttivo e area territoriale e relativo punteggio
Latte Carni
(Bov. Sui. Altre) Cereali Orto ‐ frutta Vino
Num. Punti Num. Punti Num. Punti Num. Punti Num. Punti
Area A 12 6 8 4 ‐ 4 ‐6 9 8 5 8 ‐ 6 ‐ 2 Area B 5 8 7 6 ‐ 6 ‐ 6 8 8 7 8 ‐ 6 ‐ 2 Area C ‐ 4 5 2 ‐ 4 ‐ 8 5 4 11 4 ‐ 6 18 8 Area D ‐ 2 3 8 ‐ 8 ‐ 8 ‐ 2 2 2 ‐ 8 ‐ 6 Tavola 8 – Priorità territoriali della Misura 123: Numero di domande con parità di punteggio Punteggio territoriale Numero di domande Punteggio medio % su criterio territoriale 8 (valore max) 58 31,8 25% 6 35 26,7 22% 4 11 25,0 16% 2 ( valore min) 3 21,3 14%
Se invece di incrociare il numero di domande appartenenti alle stesse aree, si mettono in raffronto i valori puntuali e medi e il peso del criterio territoriale sul totale ottenuti da tutte le domande con lo stesso punteggio, si ottiene la stessa sequenza osservata per i punteggi aggregati come mostra la tavola 13. La lettura di questi dati, porta ad affermare che le priorità territoriali sembrano potere svolgere almeno formalmente la loro funzione di selezionare. 58 domande hanno ottenuto il punteggio massimo per i criteri territoriali e pari a 8, mentre il loro punteggio medio risulta complessivo è di 31,8 punti; di conseguenza, il criterio territoriale rappresenta il 25% del punteggio totale ottenuto. Diversamente, il gruppo di 11 aziende con criterio territoriale medio basso (4 punti) mostra un punteggio medio complessivo di 25, con un’incidenza degli aspetti territoriali più contenuta e pari al 16% del totale. B ‐ Priorità per tipo di investimento Le priorità per gli investimenti sono evidentemente quelle più importanti per la misura 123 e, infatti, i relativi punteggi hanno valori tabellari doppi rispetto a quelli territoriali (cfr. Allegati). La tavola 14 ricapitola la distribuzione delle percentuali di ogni tipologia di investimento e li confronta con il valore aggregato per ognuna delle sei tipologie di investimento previste dalla misura. La media delle percentuali è data dalla media dei valori con cui si indica per ogni domanda il peso relativo di una tipologia di investimento rispetto al mix di investimenti proposto dall’intero progetto, mentre il livello di priorità è dato dalla somma dei punteggi per investimento e settore (cfr. Allegati)
Tavola 9 – Priorità per tipo di investimento della Misura 123: distribuzione delle domande (percentuali medie) e confronto con il livello aggregato di priorità
Tipologia investimento Settori produttivi Livello di priorità
Latte Carne Cereali Ortofr. Vino
Innovazione 45% 88% 68% 74% 51% 180 Qualità 45% 6% 27% 14% 41% 172 Ambiente acqua ed energia 10% 1% 14% 12% 18% 240 Sicurezza sul lavoro ‐ 5% ‐ ‐ ‐ 164 Smaltimento rifiuti e sottoprodotti ‐ ‐ 1% 1% ‐ 148 Energie rinnovabili ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ 108 Totale 100% 100% 100% 100% 100% L’impianto generale della misura, e poi dei criteri di selezione, è stato in teoria costruito per orientare le aziende a proporre progetti complessivamente articolati su più temi. Evidentemente i beneficiari hanno, invece, preferito indirizzare maggiormente gli investimenti e puntare in modo più preciso verso la competitività (innovazione) e verso il mercato (qualità). Il carattere di innovazione è sempre consistente e in diverse filiere supera la quota del 65%; la qualità assume particolare peso per i settori del latte e del vino.
Confrontando questi risultati con i punteggi aggregati si evidenzia come la priorità assegnata agli investimenti rivolti alla tutela dell'ambiente non abbia, di fatto, selezionato in tal senso le domande: nonostante fosse l’indirizzo potenzialmente principale per gli investimenti (240 di punteggio aggregato) il peso concreto del criterio non ha mai superato una quota del 20%.
C ‐ Priorità settoriali specifiche
I criteri settoriali specifici riguardano aspetti particolare per i diversi settori produttivi – eccetto che per l’ortofrutta per il quale non sono stati previsti – e possono valere 12 punti (8 per il latte), ma in generale hanno evidenziato una scarsa efficacia.
Si rileva infatti una modesta utilizzazione del criterio (solo 15 domande su 62 per latte carne, cereali) e, inoltre, spesso l’attribuzione in presentazione è stata rivista o annullata in sede istruttoria. Solo nel settore vino, il criterio specifico si è applicato in modo consistente in 17 domande su 18 e con rilevanti conseguenze sul punteggio totale (fino al 34% del punteggio complessivo).
D ‐ Priorità generali
Le tre dimensioni in cui si articolano i criteri generali hanno avuto un utilizzo molto diversificato all’interno dei progetti e un conseguente effetto differenziato nel comporre i punteggi totali.
Ad esempio, il criterio “Biologico” , il cui punteggio è modulato in relazione alla percentuale della quantità di produzione sotto marchio da 2 punti per il valore del 25% fino a 8 punti per oltre il 75%, ha operato una selezione solo per le domande che hanno totalizzato il punteggio massimo. Per gli altri criteri generali come le certificazioni, si rimanda al capitolo 5. Misura 311: Diversificazione in attività non agricole
Per l’analisi della misura 31114, si riportano in sintesi gli esiti osservati, avendo utilizzato le metodologie di confronto già viste nelle precedenti due misure; tuttavia si approfondisce la lettura dei risultati relativi all’applicazione dei criteri generali.
La risposta territoriale al bando della misura 311 risulta significativa: il 24% delle domande è stata presentata dalle aree con problemi complessivi di sviluppo; tale percentuale è incrementata di quasi 15 punti (39%) per le domande risultate poi finanziate. Il tasso di riuscita delle domande in area D è allora del 56% contro il 31% delle domande in area C.
Il criterio, e il relativo punteggio, che vuole premiare gli Imprenditori Agricoli Professionali (IAP) non ha determinato particolari selezioni nella fase di presentazione e nel finanziamento
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si ricorda che i criteri non sono aggregati in categorie e che i criteri territoriali sono in parte contenuti nelle condizioni di ammissibilità
delle domande: la quasi totalità delle domande presentate (94%) presentava il requisito e la percentuale raggiunge il 97% nel caso delle domande finanziate.
La metà delle domande presentate contano i 2 punti previsti per il requisito Giovani Agricoltori, la percentuale cresce ancora fino al 60% per le domande ammesse dopo istruttoria.
Solo 81 domande in presentazione, pari al 12% del totale, sono situate in una delle aree indicate nei criteri di priorità come particolari dal punto di vista ambientale; all’interno delle domande ammesse risultano in tali aree solo 23 aziende, pari al 10% del totale. Si può allora affermare che questo criterio non ha forse suscitato particolare interesse in queste aree né ha operato una selezione a favore di tale localizzazione.
Tre aziende richiedenti su quattro prevedono una ricaduta occupazionale positiva, anche in modo consistente. L’incidenza delle imprese con questo criterio mostra inoltre un aumento al momento dell’ammissione di circa 15 punti percentuali e anche il tasso di riuscita risulta di oltre 10 punti superiore alla media di tutte le aziende considerate per l’intervento 311. Principali indicazioni Articolare le diverse tipologie di criteri in modo chiaro e omogeneo, eventualmente anche per misure diverse o per gruppi di interventi omogenei. Cercare di semplificare il più possibile i criteri e le tipologie. Utilizzare solo criteri, e relativi punteggi, realmente in grado di operare una distinzione e una selezione tra i progetti. Indicare i punteggi in modo sgranato e secondo la stessa logica formale e la stessa terminologia, anche tra misure diverse. Quando siano importanti e ben definiti i criteri territoriali e quelli settoriali, il contributo dei criteri generali non dovrebbe essere tale da depotenziare la pressione selettiva dei primi due (per esempio massimo 30%). Introdurre criteri generali solo se effettivamente importanti e qualificanti (es. giovani). Punteggi con valori troppo bassi, inferiori per esempio al 5% del punteggio totale, possono essere evitati. Criteri con punteggi contenuti possono essere utilizzati come parametri aggiuntivi per risolvere casi di parità di punteggio.
5. Alcuni aspetti puntuali dei meccanismi di selezione
In questo capitolo l’osservazione si concentra sulla analisi della concreta portata di alcuni meccanismi di selezione sui processi per individuare le domande da finanziare. Per efficienza delle selezioni, ottenute applicando i diversi criteri, si intende l’effetto che queste hanno sui processi amministrativi e che portano a individuare le domande ammesse e finanziate: numerosità delle domande, composizione delle graduatorie, distribuzione dei punteggi, ridefinizione dei punteggi, scorrimenti delle graduatorie in seguito a rifinanziamenti; senza tralasciare la diversità, complessità, difficoltà di gestione delle fasi amministrative. Questa analisi intende verificare se i meccanismi, i criteri e i relativi punteggi sono stati adeguatamente strutturati e permettono di selezionare senza difficoltà le domande, di gestire in modo opportuno le graduatorie; o se sono stati impostati in modo da comprimere i punteggi rendendoli poco variabili e quindi poco significativi; o ancora se alcuni criteri risultano sostanzialmente inutilizzati, mai riscontrati, o inutilizzabili perché presenti, ad esempio, in tutte le domande
I criteri di selezione vengono messi a punto per ogni misura del PSR in quanto così prevedono i regolamenti. Tuttavia, come si è già visto, i criteri vengono utilizzati solo ogni qual volta il totale delle richieste di finanziamento avanzate dalle domande ammesse eccede la dotazione finanziaria del bando; quando invece tale dotazione è sufficiente, tutte le domande ammesse vengono finanziate, senza applicare i criteri di selezione (cfr. capitolo1). Rispetto a tale tematica i bandi delle misure esaminate in sede di valutazione in itinere risulta così riassunta:
dotazione finanziaria del bando sufficiente a finanziare tutte le domande ammesse: misure 112 (bando 2008);
bandi per i quali sono state compilate graduatorie applicando i criteri di selezione: misure 121, 123, 311.
In generale, si può affermare che i bandi delle misure più consolidate15, come quelle che prevedono aiuti basati sulle superfici, hanno potuto prevedere una dotazione finanziaria sufficiente a garantire il sostegno a tutte le domande ammesse; per le misure a investimento questo invece non è possibile e, infatti, intervengono i criteri di selezione. Ad esempio, i due bandi per la misura per l’insediamento di giovani agricoltori (2008 e 2011), hanno seguito due sorti diverse: il primo con 1.836 domande e 30 Meuro di disponibilità finanziaria non ha richiesto approvazione di graduatoria16 perché “grazie all’incremento delle risorse è stata assicurata la copertura finanziaria per approvare tutte le richieste tecnicamente ammissibili ed in possesso dei necessari requisiti”; il secondo con 419 domande e 6,5 Meuro di disponibilità ha imposto l’approvazione di una graduatoria.
Si presentano di seguito alcuni considerazioni puntuali di azione dei meccanismi e criteri di selezione. 15 Già presenti nelle precedenti programmazioni dello Sviluppo rurale, o addirittura antecedenti. 16 DD n. 1164 del 31 dicembre 2008
