Indice
Introduzione ... 2
Il ruolo del denaro nella politica americana attraverso i secoli.... 7
1 Perché il finanziamento economico delle campagne elettorali è, da sempre, una "divisive issue" nel panorama politico americano ....7
2 Dai primi tentativi di legislazione in materia di finanziamento delle campagne elettorali al Taft-Hartley Act del 1947 ...8
2.1 PAC, politcal action committee ...13
2.2 Cenni su un'altra tipologia di Independent Expenditures: i 527s 15 3 La legislazione in materia di campaign financing degli anni Settanta:il Federal Election Campaign Act (1971-1974) e le basi della sentenza Buckley v. Valeo ...15
3.1 La sentenza Buckley v. Valeo...20
4 Gli emendamenti al FECA del 1976 e 1979 ...28
5 Il caso Austin v. Michigan Chamber of Commerce, 1990 ...29
6 Il contesto legislativo che portò alla nascita del Bipartisan Campaign Reform Act del 2002 ...34
7 La sentenza McConnell v. FEC...44
8 La nascita della "Corte Roberts" ed il caso Randall et al. v. Sorrell et al...53
9 La sentenza FEC v. Wisconsin Right to Life ...57
10 Il caso Davis v. FEC ...63
11 Il primo clamoroso overruling in materia di campaign finance: la sentenza Citizens United v. FEC...68
12 Gli effetti della sentenza Citizens Unitedv.FEC ed il caso SpeechNow.org v. FEC...80
13 L'effetto combinato delle sentenze Citizens United v. FEC e SpeechNow.orgv.FEC: la nascita dei Super PACs ...87
14 Il secondo clamoroso overruling in materia di campaign finance: la sentenza McCutcheon v. FEC...89
15 Gli effetti della sentenza McCutcheon v. FEC ...97
Conclusione ... 100
Introduzione
Come si struttura il processo di finanziamento privato della politica negli Stati Uniti d'America? E' questa la domanda attorno alla quale ruota lo svolgimento di questa tesi.
Un aspetto interessante della trattazione consiste nel fatto che ci si cala in una realtà totalmente diversa da quella italiana, affrontando tematiche a noi sconosciute, e per giunta lo si fa attraverso un approccio che sarebbe inutilizzabile in un eventuale studio del sistema nazionale, in quanto l'analisi si basa essenzialmente sull'esame della casistica giurisprudenziale della Corte suprema, organo che, nel corso dell'ultimo secolo, ha scritto e riscritto le regole del campaign finance americano. Tratto caratteristico è proprio l'opportunità che questa tematica offre, ossia quella di studiare come ogni singola decisione presa dalla Corte suprema va ad incidere profondamente sulla corrente regolamentazione in tema di finanziamento elettorale, l'impatto concreto di ogni singolo caso sulla storia passata, presente e futura della realtà politica americana.
A differenza di quanto succede a livello internazionale, negli Stati Uniti d'America, il principio base del finanziamento alle
campagne elettorali è sempre consistito nel fatto che i
contributions derivano quasi esclusivamente dai privati, attraverso
tante piccole donazioni; fonte alla quale si è poi aggiunta nel tempo la possibilità riconosciuta agli americani benestanti di donare anche grandi somme di denaro ai vari protagonisti della scena politica1.
Un altro punto cardine del lavoro che si va a svolgere, strettamente legato a quello appena individuato, è il processo evolutivo riguardante l'interpretazione data dalla Corte suprema al dettato del I Emendamento della Costituzione americana: una costante e perenne battaglia alla ricerca dell'equilibrio tra la "freedom of speech", riconosciuta e tutelata a livello
1
Grazie alle sentenze del 2010 Citizens United v. FEC e SpeechNow.org v.
costituzionale, e l'intento di prevenire i fenomeni corruttivi dovuti all'eccessiva influenza esercitata dal denaro sul processo elettorale, ed in seguito, legislativo.
Perché è proprio di questo che si è occupata la Corte suprema sin dagli albori del sistema di finanziamento elettorale: stabilire quali fossero i confini entro cui era lecito riconoscere al Governo il potere di limitare e regolare l'afflusso di denaro privato nel processo di scelta dei rappresentanti politici. L'oggetto della tesi consiste quindi nell'esame del secolare intreccio e scontro tra le due opposte visioni in materia: quella di coloro che hanno da sempre ritenuto necessaria l'imposizione di limitazioni e regolamentazioni precise all'uso del denaro all'interno della vita politica, ritenendolo altrimenti pericoloso e nocivo per il superiore e prevalente interesse pubblico alla trasparenza e correttezza del processo elettorale (solitamente i liberals), contro quella di coloro che invece hanno sempre accusato la legislazione in materia di
campaign finance di essere troppo autoritaria, di andare a violare
il diritto alla libertà di parola costituzionalmente sancito dal I Emendamento, poiché spendere denaro al fine di finanziare una campagna elettorale, sostenere o avversare un preciso candidato, non è altro che una legittima manifestazione di quella stessa
freedom of speech; ed anche di andare a creare, proprio in questo
modo, un ingiustificato livellamento delle possibilità economiche dei diversi attori elettorali, andando ad impedire, in modo mirato e discriminatorio, la libera comunicazione politica e distorcendo gli equilibri generali che, altrimenti, spontaneamente si creerebbero (i
conservatives).
La natura federale degli Stati Uniti d'America comporta l'inesistenza di un sistema elettorale nazionale, a favore di uno decentrato, in cui ogni stato membro ha le proprie leggi; certo, esistono delle leggi federali che ne disciplinano i singoli aspetti, e la più importante e corposa è sicuramente quella sul finanziamento alle campagne elettorali2. La Costituzione americana, infatti, prevede in materia elettorale una competenza legislativa concorrente tra assemblee statali e Congresso, in cui ai singoli
2
Stati spetta la definizione degli aspetti essenziali del procedimento elettorale, come ad esempio l'iscrizione alle liste elettorali.
Ogni campagna elettorale va seguita sotto tre aspetti: chi sono i candidati, quali sono i loro programmi e posizioni sulle issues, e, soprattutto, quanti soldi hanno raccolto grazie al fundraising. Come già detto, in America, i finanziamenti elettorali provengono prevalentemente da donazioni private, ma è importante precisare che si prevede anche un sistema di finanziamento pubblico, possibile solo per i candidati alla presidenza durante le general
elections, di carattere volontario, e comportante la rinuncia alla
raccolta di donazioni privati, e l'impossibilità di spendere più di quanto ricevuto3.
La tesi ripercorre cronologicamente tutte le tappe che hanno scritto la storia in materia di finanziamento alle campagne elettorali, all'interno di una trattazione suddivisa in paragrafi che analizzano ciascuno la singola legge od il singolo caso deciso dalla Corte suprema. Partendo, appunto, dai primi "timidi" tentativi di regolamentazione, si arriva allo studio della più antica ed importante legge in materia, ancora oggi vigente, ossia il
Federal Election Campaign Act (1971), e di tutti i suoi successivi,
ed altrettanto importanti, emendamenti (1974; 1976; 1979): il tutto improntato sulla volontà di impedire i ricatti politici, i fenomeni di corruzione e l'eccessiva influenza del denaro, ma anche delle grandi corporations, delle banche nazionali e dei sindacati, a favore dell'esaltazione del principio di disclosure e della correttezza delle elezioni. Sempre dal punto di vista puramente legislativo, ci si sofferma poi sull'altra fondamentale legge in materia, il Bipartisan Campaign Reform Act del 2002, conosciuto anche come la "Legge McCain-Feingold", con cui il Congresso cercò di rimediare alle lacune lasciate dal FECA che avevano permesso ai soggetti operanti nel mondo della politica di aggirarne le disposizioni. Ogni singola legge ed emendamento in materia di finanziamento elettorale, però, è sempre stato fortemente ostacolato da una nutrita compagine di oppositori, convinti che con tali leggi si operasse una limitazione incostituzionale delle
3
libertà di espressione ed associazione contenute nel I Emendamento.
Infatti, la restante parte della tesi affronta da vicino i vari casi in cui i dubbi sulla validità costituzionale delle leggi riguardanti la possibilità di finanziare le campagne elettorali ed i loro protagonisti venivano portati di fronte alla Corte suprema, soffermandosi ovviamente solo su quelli più importanti ed incisivi, capaci di provocare grandi reazioni e, a volte, clamorosi
overruling.
Se inizialmente la Corte suprema si è dimostrata favorevole ad un tentativo di contenimento dei grandi afflussi di denaro verso il mondo della politica, a partire ad esempio dal landmark case
Buckley v. Valeo, più recentemente, anche a causa dell'importante
cambiamento di formazione avvenuto in seno ai componenti della stessa Corte suprema (quando il giudice Sam Alito, convinto conservatore, prese il posto della più liberale Sandra O'Connor),
ha cambiato il proprio orientamento, a beneficio di
un'interpretazione di "corruzione" molto circoscritta, e del basilare e doveroso riconoscimento di un'ampia libertà, in capo ai privati, nel finanziare le campagne elettorali e tutti gli altri protagonisti del processo di scelta dei rappresentanti politici (comitati di partito, precisi candidati, PACs e SuperPACs).
In conclusione, in America, sin dall'introduzione del diritto di voto e del suo esercizio, il denaro ha sempre giocato un ruolo fondamentale all'interno delle dinamiche elettive, ha sempre comportato influenze più o meno importanti, ha sempre diviso l'opinione pubblica, ha sempre causato una netta distinzione tra classi sociali e gruppi etnici, ed ha sempre necessitato dell'intervento della Corte suprema per essere regolato. La Corte, dal canto suo, ha più volte mutato orientamento al riguardo; quel che è certo è che, a partire dal 2008, le sue decisioni hanno contribuito ad esaltare la voce dei grandi finanziatori, capaci di investire grandi somme di denaro nelle campagne elettorali, e che hanno fatto sì che ogni ciclo elettorale risultasse più dispendioso del precedente, consacrando il potente ruolo del denaro, arbitro indiscusso delle vicende elettorali americane.
Il ruolo del denaro nella politica
americana attraverso i secoli
1
Perché il finanziamento economico delle
campagne elettorali è, da sempre, una
"divisive issue" nel panorama politico
americano
Nel contesto della storia politica americana non esiste quaestio più secolare di quella riguardante il tema del finanziamento delle campagne elettorali, scandita dalla perenne preoccupazione nei confronti della pesante influenza esercitata dal denaro sul processo democratico di scelta dei propri governanti. Sin dal XIXº secolo è riscontrabile una continua evoluzione alla ricerca di un equilibrio fra la "freedom of speech", costituzionalmente garantita dal I Emendamento della Costituzione, e la necessità di assicurare a tutti i cittadini, indipendentemente dalla loro condizione economica, l'accesso al sistema democratico4.
Va da subito sottolineato il meccanismo, tipicamente americano, che sta alla base del tema di questa tesi: negli Stati Uniti i fondi necessari per il finanziamento delle campagne elettorali provengono dal settore privato e non da quello pubblico(anche se nel 1974 uno degli emendamenti del Federal Election Campaign
Act, 1971, introdusse il finanziamento pubblico per le campagne
federaliper le elezioni presidenziali5). La Costituzione americana
tutela l'azione politica in qualità di manifestazione,
costituzionalmente garantita, della libertà di espressione: è proprio per questo motivo che tutte le limitazioni e regolamentazioni susseguitesi negli anni nei confronti dei finanziamenti alle campagne elettorali sono state costantemente messe in dubbio da azioni legali, spesso giunte fino alla Corte suprema. La grande maggioranza dei fondi elettorali proviene dai contributi dei singoli
4
Anthony M. Quattrone, Le presidenziali americane più costose della
storia,,www.politicamericana.com, luglio 2007.
5
Giulia Aravantinou Leonidi, Tra mito e realtà. Il finanziamento della politica
negli USA. Considerazioni a margine della sentenza McCutcheon v. FEC, NOMOS, 2014
individui, i quali, al momento della compilazione della dichiarazione dei redditi possono scegliere di destinare una parte delle loro tasse al Presìdential Election Campaign Fund (un
fondo statale), oppure volontariamente decidono di donare somme di denaro ai candidati da loro preferiti; o ancora possono devolvere somme a favore dei cosiddetti PAC e Super PACs (political action committees). Altri fondi possono provenire dal patrimonio personale del candidato, o della sua famiglia, o dal partito di appartenenza. Nel sistema americano, quindi,versare i contributi politici corrispondealla manifestazione del consenso e/o dell'opposizione dei cittadini in campo politico6.
Dunque: da una parte troveremo coloro che sono favorevoli all'imposizione di limiti al finanziamento elettorale, poiché ritengono che i donatori più ricchi e le corporations esercitino un'influenza decisamente eccessiva sull'andamento delle elezioni e sui loro risultati, e che temono costantemente lo spettro della corruzione; mentre dall'altra parte ci saranno tutti quei soggetti piùpropensi ad una regolamentazione sempre meno stringente, in quanto sostenitori dell'idea secondo cui i contributi economici alle campagne elettorali non sono altro che uno dei modi di attuazione della freedom of speech.
2
Dai primi tentativi di legislazione in
materia di finanziamento delle campagne
elettorali al Taft-Hartley Act del 1947
7I primissimi passi verso una regolamentazione della materia del finanziamento alle campagne elettorali furono mossi con l'intento di impedire il ricatto politico messo in atto a danno dei lavoratori nel pubblico impiego, e furono: il Naval Appropriations Bill, 1867, il quale vietò la pratica della raccolta di donazioni per le
6
Michèle Bodmer, US election campaign financing in the spotlight, intervista
aManuel Raybach, responsabile Credit Suisse Public Affairs International,
2004.
7
Beth Rowen, Campaign-Finance Reform: history and timeline, www.infoplease.com, 2014.
campagne elettorali tra i lavoratori dei cantieri navali8; ed il Civil
Service Reform Pendleton Act, 1883, che andava a vietare la
raccolta di fondi tra i dipendenti del pubblico impiego da parte di qualsiasi funzionario governativo9, e introduceva il sistema meritocratico per la selezione dei funzionari pubblici , superando il vecchio spoil system10.
La prima grande proposta politica in materia si concretizzò a seguito di un appello rivolto dal Presidente Theodore Roosevelt al Congresso durante il "Discorso sullo stato dell'Unione" nel 1905, con la promulgazione da parte di quest'ultimo del Tillman Act nel 1907, legge sponsorizzata dal senatore democratico della South Carolina "Pitchfork Ben" Tillman. L'intento di Roosevelt era quello di spronare il Congresso verso l'adozione di un testo di legge che riuscisse a proteggere l'integrità del processo elettorale, in quanto personalmente accusato da Tillman di aver beneficiato fin troppo, durante le presidenziali del 1904, dei contributi versatigli da parte di gruppi industriali, finanziari e dalle
corporations11. Con tale atto si proibiva alle corporationse alle banche nazionali di contribuire o spendere direttamente per le campagne elettorali presidenziali e/o congressuali; l'ambito di
8
Recitava:"no officer or employee of the government shall require or request
any workingman in any naval yard to contribute or pay any money for political purposes, nor shall any workingman be removed or discharged for political opinion; and any officer or employee of the government who shall offend against the provisions of this section shall be dismissed from the service of the United States". La riforma del 1893 estese poi tale divieto a tutela di tutti gli
impiegati civili del governo federale.
9
Anthony M. Quattrone, Le presidenziali americane più costose della storia,
www.politicamericana.com , 2007.
10
Luca Stroppiana, Il finanziamento dei partiti politici e delle campagne
elettorali: modelli a confronto, tesi di dottoratoUniversità di Bologna, a.a.
2009/2010 capitolo 4: Il finanziamento della politica negli Stati Uniti,.
11
Il divieto recitava: "it shall be unlawful for any national bank, or any
corporation organized by authority of any laws of Congress, to make a money contribution in connection with any election at which Presidential and Vice-Presidential electors or a Representative in Congress is to be voted for or any election by any State legislature of a United States Senator. Every corporation which shall make any contribution in violation of the foregoing provisions shall be subject to a fine not exceeding five thousand dollars, and every officer or director of any corporation who shall consent to any contribution by the corporation in violation of the foregoing provisions shall upon conviction be punished by a fine of not exceeding one thousand and not less than two hundred and fifty dollars, or by imprisonment for a term of not more than one year, or both such fine and imprisonment in the discretion of the court".
applicazione della legge era circoscritto alle elezioni generali, e prevedeva l'istituzione di una serie di requisiti per i resoconti e la divulgazione di spese ed entrate, da applicare ai comitati politici interstatali e agli individui che elargivano contributi politici. La legge presentava però molte scappatoie grazie alle quali venne largamente trasgredita.
In seguito all'approvazione di questa legge vennero emanate le cd.
publications laws: nel 1910 venne promulgato il Federal Corruption Practices Act (conosciuto anche sotto il nome di Publicity Act), il quale richiedeva ai candidati alla Camera di
divulgare le note-spesa e le fonti dei contributi relativi alla propria campagna elettorale. Il Federal Corruption Practices Act venne poi potenziato nel 1911 grazie ad un emendamento che estendeva anche ai candidati al Senato il rispetto delle regole di disclosure precedentemente poste dalla legge in capo ai componenti dell'altro ramo del Congresso; in più andò ad irrigidire i limiti per le spese nei confronti di tutti i candidati a cariche congressuali ($5.000 per
la Camera, $10.000 per il Senato); ancora, estese la
regolamentazione anche alle elezioni primarie. La disposizione riguardante i limiti alle spese divenne però oggetto di una sentenza della Corte Suprema nel 1921: in Newberry v. United States, essa stabilì che il Federal Corrupt Practices Act dovesse essere considerato incostituzionale a quel riguardo, in quanto la Costituzione non assegnava al Congresso l'autorità per poter regolare l'attività dei partiti politici o delle elezioni primarie federali; detto questo, il rispetto dei limiti nei confronti delle spese legate alle campagne elettorali non venne più richiesto per le elezioni alle cariche congressuali (comportando così un indebolimento della regolamentazione sui finanziamenti delle campagne elettorali). Nel 1925 seguì un nuovo emendamento della legge, il quale prevedeva: il divieto di qualsiasi tipo di contributo ad una campagna federale da parte delle corporations; l'obbligo per i candidati di rendere nota la fonte di ogni contributo maggiore di $50; il divieto di patronage; la possibilità per i candidati al Senato di spendere $3 per ciascun elettore, basandosi sulle statistiche delle precedenti elezioni, e il divieto di spendere più di $25.000 in totale; stessa regola per i candidati alla Camera, i quali però non potevano spendere più di $5.000. Questa legge rappresentò la base della legislazione in tema di finanziamenti
privati alle campagne elettorali fino al 1971; anche se è d'obbligo sottolineare quanto le sue previsioni fossero facilmente aggirabili, essendo prive di meccanismi applicativi12.
Nel 1935, con il Public Utilities Holding Act, si introdusse il divieto alle compagnie di pubblica utilità (sempre più influenti nello scenario politico) di contribuire alle campagne elettorali federali.
Nel 1939, al fine di prevenire "attività politiche nocive"13 venne approvato l'Hatch Political Activities Act, che vietava agli impiegati federali di partecipare all'attività politica o alle campagne elettorali, ed inoltre di contribuire alle campagne elettorali nelle elezioni nazionali. Rese altresì illegale per tali soggetti offrire lavori, ricompense o altro genere di benefici a qualsiasi persona svolgesse una qualche attività politica; si applicava al personale sia civile che militare. La legge venne emendata nel 1940 (Hatch Act Amendments), disponendo il divieto per le ditte e gli imprenditori aventi un contratto con il Governo Federale di sostenere candidati alle elezioni federali; dettando inoltre limiti per i contributi annuali del singolo individuo ($5.000) a favore di un candidato o di un comitato politico, senza però vietare donazioni da parte dello stesso individuo a diversi comitati, anche sostenitori dello stesso candidato; e limiti per i comitati politici ($3 milioni).
L'epoca del New Deal fu caratterizzata anche dalla crescita dell'impegno e dell'influenza politica dei sindacati, fenomeno che condusse all'emanazione del Labor Disputes Act del 1943, meglio noto come lo Smith-Connelly Act: esso estese alle unions (sindacati) il divieto, già in vigore per le banche nazionali e le
corporations, di finanziare direttamente i candidati alle elezioni
federali; i sindacati infatti non potevano elargire finanziamenti prelevando somme di denaro dalle quote pagate dai lavoratori per la loro iscrizione al sindacato stesso. Immediata fu la risposta, già nell'anno successivo, da parte dei sindacati, i quali crearono i
political action committees (PACs), al fine di raccogliere
12
Cfr. l'opinione di Anthony Corrado.
13
University of Florida Journal of Law and Public Policy, The fall of the
denaroper le campagne elettorali. Il primo PAC della storia politica americana venne fondato nel 1944 da uno dei maggiori sindacati, il Congress of Industrial Organizations (CIO), a sostegno della campagna per la rielezione del Presidente Franklin
Delano Roosevelt: i membri del sindacato donarono
volontariamente del denaro al PAC indipendente. Fu l'ennesima dimostrazione di come l'applicazione delle norme emanate in queglianni fosse del tutto carente, poiché le proibizioni dello
Smith-Connelly Act furono aggirate attraverso l'uso dei fondi
provenienti proprio da quei contributi volontari, evitando così le casse sindacali.
L'ultimo tentativo di questo primo periodo di legislazione in tema di campaign financing fu il Labor Management Relations Act del 1947, conosciuto anche come il Taft-Hartley Act, il quale andò a rinforzare i limiti ed i divieti in capo a unions, corporations e banche nazionali per quanto riguardava i contributi indipendenti alle campagne elettorali estendendoli anche alle elezioni primarie14.
In conclusione è possibile affermare che, anche se tutte queste leggi apportarono un significativo contributo per quanto riguarda la regolamentazione della partecipazione dei gruppi di interesse e degli individui nella vita politica americana, non riuscirono comunque ad arginare l'afflusso di denaro privato alle campagne
14
Art 304 del Taft-Hartley Act: " It is unlawful for any national bank, or any
corporation organized by authority of any law of Congress, to make a contribution or expenditure in connection with any election to any political office, or in connection with any primary election or political convention or caucus held to select candidates for any political offices, or for any corporation whatever, or any labor organization to make a contribution or expenditure in connection with any election at which Presidential and Vice-Presidential electors or a Senator or Representative in, or a Delegate or Resident Commissioner to Congress are to be voted for, or in connection with any primary election or political convention or committee , or other person to accept or receive any contribution prohibited by this section.
Every corporation or labor organization which makes any contribution or expenditure in violation of this section shall be fined not more than $5.000; and every officer or director of any corporation, or officer of any labor organization, who consents to any contribution or expenditure by the corporation or labor organization, as the case may be,, and any person who accepts or receives any contribution, in violation of this section, shall be fined not more than $1.000 or imprisoned not more than one year, or both; and if the violations was wilful, shall be fined not more than $10.000 or imprisoned not more than two years, or both".
elettorali, anche a causa dell'inefficacia degli strumenti punitivi previsti e delle numerose lacune presenti nei testi di legge che facilmente permettevano di aggirarne i divieti ed i limiti15. I provvedimenti legislativi del XXº secolo furono emanati seguendo tre diverse direzioni:
la proibizione di determinate fonti di finanziamento; gli obblighi di disclosure;
il controllo delle spese e la limitazione dei contributi16.
2.1
PAC, politcal action committee
Come già anticipato, il primo PAC della storia politica americana venne fondato dal Congress of Industrial Organization nel 1944, al fine di raccogliere il denaro per finanziare la campagna di rielezione del Presidente Franklin Delano Roosevelt: siccome i finanziamenti derivavano dai contributi volontari dei membri dei sindacati e non dalle casse degli stessi, non sussisteva violazione dello Smith-Connelly Act. Questo primo political action committee
dettò lo standard di creazione seguito poi dagli oggi
numerosissimi PACs presenti sulla scena politica americana. I PACs sono comitati politici organizzati da sindacati, società, aziende private, associazioni professionali e altre sigle, con il preciso scopo di raccogliere e spendere denaro al fine sia di
sostenere che di ostacolare un candidato. Sono soggetti
fondamentali del processo di finanziamento della politica e vanno ricompresi all'interno della più ampia categoria delle indipendent
expenditures, ossia tutti quei contributi versati da individui o
gruppi di interesse non direttamente ad un candidato o al suo comitato elettorale o partito, ma comunque relative to a clearly
identifed candidate, tipicamente per campagne pubblicitarie di
15
Giulia Aravantinou Leonidi, Tra mito e realtà. Il finanziamento della
politica negli USA. Considerazioni a margine della sentenza McCutcheon v. FEC, NOMOS, 2014.
16
Luca Stroppiana, Il finanziamento dei partiti politici e delle campagne
elettorali: modelli a confronto, tesi di dottorato, Università di Bologna, a.a.
sostegno o di opposizione ad una data candidatura17. Possono raccogliere contributi per i comitati elettorali di un candidato alle elezioni primarie, generali e speciali; donare somme ai comitati dei partiti nazionali o a qualsiasi altro PAC; possono a loro volta ricevere denaro da singoli individui, altri PACs o comitati di partito: tutto questo è ovviamente soggetto a limitazioni sia temporali che quantitative in termini di somme di denaro.
Ogni political action committee deve registrarsi presso la Federal
Election Commission entro dieci giorni dalla sua costituzione,
fornendo il proprio nominativo e indirizzo, l'identità del suo tesoriere e di tutte le organizzazioni ad esso stesso connesse; i
PACs tra loro affiliati vengono considerati e trattati alla stregua di
un unico grande donatore per quanto riguarda i contribution
limits18.
E' possibile poi effettuare una distinzione tra due diverse tipologie di PACs:
i Separate Segregated funds, istituiti e controllati
amministrativamente da unions, corporations ed
associazioni di categoria, vivono dei fondi dei soci,
managers o azionisti delle stesse e possono ricevere
contributi solo da questi soggetti; sono chiamati così perché il denaro raccolto dal PAC viene depositato in un conto bancario separato da quello generale aziendale o dalla tesoreria del sindacato ;
i Non Connected Committees, non legati ad unions,
corporations o associazioni di categoria, ma creati da
individui facoltosi o da un Congressman, e sono liberi di ricevere contributi da chiunque;
molti politici hanno poi la possibilità di creare dei
Leadership PACs come forma di raccolta fondi per aiutare
il finanziamento della campagna elettorale di un altro candidato, i quali spesso sono indicativi delle aspirazioni
17
Riccardo de Caria, Lobbying e finanziamento elettorale negli Stati Uniti al
tempo di Obama, Academia.Edu., 2010.
18
di un politico, (sin dal 2008 questi comitati devono presentare una lista dei candidati che li sponsorizzano)19.
2.2
Cenni su un'altra tipologia di Independent
Expenditures: i527s
I 527s sono regolati dall' Internal Revenue Code (IRC, Sezione 501 e Sezione 527), e sono enti non-profit o caritatevoli creati da società, sindacati o singoli individui con notevoli disponibilità economiche, allo scopo di influire sull'esito di una competizione elettorale, nel senso desiderato dal loro fondatore, attraverso attività di propaganda elettorale;istruiscono campagne su temi specifici, anche con il malcelato obiettivo di favorire o sfavorire un determinato candidato20. Queste organizzazioni politiche, infatti, non prendono espressamente posizione pro o contro un preciso candidato: proprio per questo sono sottratti alla disciplina del Federal Election Campaign Act e al controllo della Federal
Election Commission, ma sono sottoponibili ad una normativa
fiscale, United States Tax Code, la quale prevede speciali esenzioni in loro favore21.
3
La legislazione in materia di campaign
financing degli anni Settanta:il Federal
Election Campaign Act (1971-1974) e le
basi della sentenza Buckley v. Valeo
Già dal titolo del paragrafo è facilmente intuibile che per tornare a sentir parlare di nuove norme in materia di finanziamenti elettorali è necessario fare un salto di circa vent'anni. Si capisce che essendo
19
Nicolò Scarano, Il finanziamento dei partiti: il caso italiano e l'esperienza
statunitense, Academia.Edu., 2010.
20
Nicolò Scarano, Il finanziamento dei partiti: il caso italiano e l'esperienza
statunitense, Academia.Edu., 2010.
21
Riccardo de Caria, Lobbying e finanziamento elettorale negli Stati Uniti al
l'elettorato americano enorme, riuscire a comunicare con tutti
presuppone che i candidati debbano saper comunicare
politicamente con le masse attraverso l'uso dei mezzi di comunicazione; in più a partire dal Secondo dopoguerra il sistema politico americano si è sempre più incentrato sulla persona del candidato, lasciando in seconda linea il ruolo del partito: di conseguenza si assistette ad un notevole aumento dei costi delle campagne elettorali. Alla fine degli anni Sessanta l'evidenza di tali aumenti portò la Camera a mettere in atto una serie di disposizioni di legge per rispondere alla necessità di raccogliere dati sui finanziamenti e di individuare una lista di violazioni(iniziativa che però fu totalmente ignorata dalle autorità giudiziarie22).
Nel 1968 venne disposta la preparazione del Revenue Act (adottato poi nel 1971 contestualmente al FECA), che stabiliva la creazione di un fondo pubblico per le campagne elettorali, utilizzabile nei confronti di candidati eleggibili alle presidenziali. I cittadini potevano scegliere volontariamente di devolvere $1 al fondo sbarrando una casella presente sul modulo dell'imposta sui redditi (dal 1993 sono diventati $3). Tale legge introdusse anche la possibilità di dedurre $50 dal pagamento delle tasse per ogni individuo che decideva di contribuire alla campagna di un candidato locale, statale o federale23.
E' in questo contesto che il Congresso promulgò la principale legge in materia di finanziamento alle campagne elettorali, che, va ricordato, è tutt'ora in vigore: il Federal Election Campaign Act, 1971. L'intento era quello di aggiornare e raccogliere tutte le disposizioni emanate sulla materia, sin dal Tillman Act, al fine di trovare una nuova disciplina che permettesse di arrestare la crescita dei costi sostenuti durante le campagne elettorali per gli uffici federali24. Il FECA andò a sostituire il Federal Corrupt
Practices Act del 1925, creando un quadro di riferimento più
ampio ed andando a disciplinare il finanziamento dell'intero ciclo elettorale (primarie, elezioni generali ed anche conventions):
22
Anthony M. Quattrone, Le presidenziali americane più costose della storia,
www.politicamericana.com, 2007.
23
Beth Rowen, Campaign-Finance Reform: history and timeline, www.infoplease.com, 2014.
24
University of Florida Journal of Law and Public Policy, The fall of the
istituì requisiti di disclosure per le donazioni maggiori di $100 a favore dei candidati federali, dei partiti politici e di
political action committees;
dispose limiti di spesa per i candidati ed i membri delle loro famiglie: un tetto di $50.000 per i candidati alla presidenza e/o vicepresidenza, $35.000 per i candidati al Senato e $25.000 per i candidati alla Camera;
richiese disclosureper tutti i contributi maggiori di $100, e, per quelli sopra i $5.000, la necessaria comunicazione entro quarantotto ore dal ricevimento;
permise alle unions di istituire fondi per la raccolta di contributi politici ed anche di sollecitare i loro membri, dipendenti e azionisti a donare;
impose dei tetti di spesa per gli spot televisivi, $10 per elettore, seguendo le statistiche della precedente elezione, oppure $50.000 in totale.
Piuttosto che avere un solo potere incaricato di vigilare sulla legge, i legislatori propendettero per un monitoraggio "misto", posto in essere dal Clerk of the House, dal Secretary of the Senate e dal Comptroller General of the United States General
Accounting Office (GAO)25. Il cuore di questa legge consisteva quindi nella previsione di norme pienamente efficaci sulla
disclosure di tutti i contributi ricevuti e delle spese effettuate, ma
anche nel porre una disciplina formale per i PACs di unions e
corporations, ai quali si riconosceva ora la possibilità di finanziare
le spese concernenti la loro gestione (ma non ancora le spese propriamente politiche).
Il FECA fu emendato per ben quattro volte a partire dal 1974. Dopo lo scandalo Watergate e gli abusi della campagna presidenziale di Nixon, la fiducia del popolo nel Governo raggiunse un nuovo punto di minimo, sentimento che favorì una larga propensione e richiesta di nuove e ben più rigide leggi in tema di campaign finance. Gli emendamenti del 1974 crearono la base dell'attuale federal campaign finance law:
25
Beth Rowen, Campaign-Finance Reform: history and timeline, www.infoplease.com, 2014.
fissarono nuovi limiti per i contributi a tutte le campagne elettorali federali: i singoli individui non potevano spendere più di $1.000 per una sola campagna e dovevano rispettare il limite massimo di $25.000 per tutti i candidati federali; i PACs non potevano donare più di $5.000 ad una sola campagna (disposizione, questa, che di fatto legittimò i political action committees);
posero dei tetti massimi di spesa ai candidati: i candidati presidenziali potevano spendere fino a $10.000.000 per le elezioni primarie e $20.000.000 per le elezioni generali; i candidati al Senato potevano spendere $100.000 in totale o $8 per ogni elettore registrato nelle primarie e $150.000 totali o $12 per ogni elettore registrato nelle generali; infine ai candidati alla Camera venne imposto il limite di $70.000 sia per le primarie che per le elezioni generali; istituirono la disposizione secondo cui i candidati alla
presidenza potessero ricevere un finanziamento pubblico a condizione che il loro partito avesse ricevuto almeno il 25% dei voti nella precedente elezione federale, inoltre tale fondo pubblico avrebbe dovuto avere un importo pari alla somma di ogni finanziamento ottenuto con le donazioni private ricevute (sistema dei matching funds). L'uso del finanziamento pubblico venne previsto per tre diverse fasi:
primary matching payments, contributo assegnato ai
candidati alle primarie che prima della nomination fossero riusciti a raccogliere almeno $5.000 in venti stati diversi grazie a piccoli contributi individuali (non oltre $250), i candidati dovevano allora dichiarare di utilizzare i fondi assegnati loro solo per spese collegate alla campagna elettorale e di rispettarne i limiti (la loro misura variava per ogni elezione). Party conventions grants, disponibili per i partiti che avessero raggiunto almeno il 5% dei consensi durante le precedenti elezioni presidenziali, da utilizzare per l'organizzazione e lo svolgimento della Convention in cui sarebbe stato deciso il candidato Presidente. General
election grants, per i candidati vincitori delle Coventions
nazionali fu previsto un rimborso totale per le spese legate alla campagna elettorale, i candidati che li accettavano si impegnavano in questo modo a non spendere più di quanto
concesso dal grant stesso e ad utilizzarlo solo ed esclusivamente per la campagna elettorale, senza raccogliere contributi privati di alcun genere26;
rimossero i limiti della pubblicità sugli organi
d'informazione e abolirono il divieto di contribuzione da parte di ditte e imprenditori che avevano contratti con il governo federale;
infine, alla sezione 437, istituirono un'amministrazione indipendente bipartisan, la Federal Election Commission (tutt'ora esistente), i cui componenti duravano in carica 6 anni; un'agenzia con il compito di supervisionare e rinforzare la legge, assicurandone il rispetto e la corretta applicazione, che prese il posto del Clerk of the House,
Secretary of Senate e Comptroller General of the United States nello svolgimento delle loro precedenti funzioni.
Doveva altresì raccogliere i report di PACs e 527s. Aveva quindi compiti di regolazione e controllo, poteri normativi di rulemaking, poteri amministrativi con emissione di
advisory opinions, poteri sanzionatori, potendo comminare
sanzioni amministrative o adire il giudice in seguito a violazioni di legge o ancora proponendo accordi di conciliazione non bisognosi di ricorso giudiziario27.La norma prevedeva che a comporla fossero sei commissari di cui due nominati dal Presidente pro tempore del Senato, due dallo Speaker della Camera, due dal Presidente, più due membri di diritto senza diritto di voto ( ilClerk della Camera e il Secretary del Senato).
Sia le disposizioni riguardanti gli obblighi di trasparenza ed informazione (disclosure) da parte dei candidati e dei partiti sulle fonti e l'entità dei finanziamenti ricevuti, sia quelle sui limiti alle
26
Nicolò Scarano, Il finanziamento dei partiti: il caso italiano e l'esperienza
statunitense, Academia.Edu., 2010
27
Le quattro funzioni fondamentali della Federal Election Commission: "providing disclosure of campaign finance information; ensuring that
candidates, committees and othrs comply with the limitations, prohibitions and disclosure requirements of the FECA; administering the public funding of Presidential elections; and interpreting and defending the FECA". Come
prerequisito per poter svolgere il proprio lavoro, la FEC ha la public
disclosure, possibile oggigiorno grazie al database presente nel sito della FEC
(http://www.fec.gov/) dove è possibile trovare tutti i rendiconti e le relazioni con tanto di note riassuntive nel "Campaign Finance Disclosure Portal".
spese elettorali ed ai contributi, così come quelle sulla
composizione della FEC, vennero immediatamente portate
all'attenzione della Corte Suprema affinché se ne discutesse la legittimità costituzionale28.
3.1
La sentenza Buckley v. Valeo
29Buckley v. Valeo (1976) è il landmark case in materia di campaign finance con la quale la Corte Suprema degli Stati Uniti (in quegli
anni Corte Burger30) venne investita della questione sulla costituzionalità del Federal Election Campaign Act del 1971, dei suoi emendamenti del 1974 e del Presidential Election Campaign
Fund Act.
Nel gennaio 1975, il Senatore dello stato di New York James L. Buckley, insieme al candidato alla Presidenza ed ex senatore del Minnesota Eugene McCarthy e diverse altre personalità31, presentarono la causa davanti alla U.S. District Court for the
District of Columbia. Tra i convenuti inclusero il Segretario del
Senato e membro ex officio della neo nata Federal Election
Commission Francis R. Valeo e tutta la Commissione stessa32. I ricorrenti affermarono che il FECA, sotto il quale la stessa FEC venne a formarsi, ed il Presidential Election Campaign Fund Act fossero da dichiarare incostituzionali sotto molti punti di vista. Pochi giorni dopo, in forza del dettato della Sezione 437h del
FECA, la Corte distrettuale certificò la costituzionalità delle
questioni presentatele con il caso e le sottopose all'attenzione della
28
Sent. Buckley v. Valeo, 1976.
29
www.fec.gov.
30
La Corte Burger era composta dai giudici Blackmun, Brennan, Marshall, Powell, Rehnquist, Stevens, Stewart, White, e ovviamente dal Chief Justice Burger.
31
Il Congressman William A. Steiger del Wisconsin, il signor Stewart Rawlings Mott uno dei maggiori donatori a vari political committees, il
Committee for a Constitutional Presedency-McCarthy, il Conservative Party of the State of New York, la New York Civil Liberties Union, la American Conservative Union, Human Events, Inc., Conservative Victory Fund, il Mississipi Republican Party e il Libertian Party.
32
Il Clerk della Camera dei Rappresentanti W. Pat Jennings, il Comptroller
U.S. Court of Appeal for the District of Columbia Circuit.
Nell'agosto dello stesso anno la Corte d'Appello rese una decisione con cui confermò quasi tutte le disposizioni sostanziali del FECA riguardanti i contributi, le expenditures e la disclosure; la Corte inoltre sostenne la costituzionalità del metodo di nomina dei membri della Commissione. Ma il 19 settembre 1975 i ricorrenti presentarono appello alla Corte suprema, la quale raggiunse la propria decisione in merito il 30 gennaio 1976.
In primo luogo gli appellanti contestarono che le limitazioni poste dal FECA all'uso del denaro nel perseguimento di scopi di natura politica violassero la libertà di espressione costituzionalmente protetta dal I Emendamento, poiché nessun gesto politicamente significante può essere posto in essere se non spendendo del denaro.
La Corte convenne in parte con il reclamo degli attori, affermando che le restrizioni verso le spese ed in contributi di natura politica "necessarily reduce[d] the quantity of expression by restricting
the number of issues discussed, the depth of the exploration, and the size of the audience reached. This is because virtually every means of communicating ideas in today's mass society requires the expenditure of money"; la Corte sostenne poi che tali
restrizioni alla libertà di espressione politica potessero essere giustificate solo dalla necessaria tutela di un prevalente e prioritario interesse del governo.
La Corte confermò le limitazioni ai contributi disposte dal
FECA33, statuendo che esse costituivano una delle "primary
weapons against the reality or appearance of improper influence stemming from the dependence of candidates on large campaign contributions" della legge sulle elezioni, (l'altra arma erano i
requisiti di disclosure). Sebbene sembrasse che le limitazioni ai contributi andassero a restringere un particolare tipo di political
speech, la Corte concluse che esse "serve[d] the basic 33
Le limitazioni in questione erano: $1.000 per candidato, per elezione; i tetti massimi per i contributi dei singoli individui e dei comitati politici, di $5.000 per candidato, per elezione; tetti massi per i contributi da parte dei comitati qualificabili con multicandidate committees; un limite massimo annuale di $25.000 per tutti i contributi di ogni individuo; e limitazioni per i contributi ai
governmetal interest in safeguarding the integrity of the electoral process without directly impinging upon the rights of individual citizens and candidates to engage in political debate and discussion".
La Corte disattese le censure degli appellanti secondo cui le limitazioni ai contributi erano discriminatorie nei confronti dei candidati non incumbent (non in carica, quindi un nuovo sfidante): pur rispettando l'affermazione dei ricorrenti, infatti, notò che il
FECA,"on its face", trattava tutti i candidati e tutti i partiti
egualmente. Per di più la Corte notò che fosse legittimo affermare che in realtà le limitazioni, di fatto, andassero a beneficiare i partiti minori, visto che i grandi partiti e candidati ricevevano la porzione maggiore dei loro fondi da ampi contributi.
I ricorrenti sfidarono anche le limitazioni poste su determinate spese in cui potevano incorrere i volontari nel loro lavoro per conto di candidati e/o comitati politici: se da una parte il FECA non poneva limitazioni alla maggior parte delle attività non rimborsabili dei volontari, dall'altra limitava le spese di viaggio non rimborsabili e alcuni costi per l'organizzazione del funzionamento della campagna. Aldilà di questi limiti, i costi venivano considerati come donazioni in natura (in-kind
contributions). La Corte confermò le previsioni per la limitazione
delle spese dei volontari, dichiarando che esse fossero "a
constitutionally acceptable accommodation of Congress' valid interest in encouraging citizen participation in political campaigns while continuing to guard against the corrupting potential of large financial contributons to candidates".
Andando addirittura contro la propria decisione in materia di limitazioni alla contribuzione, la Corte dichiarò che il tetto massimo di spesa dettato dal FECA imponesse "direct and
substantial restraints on the quantity of political speech" e per
questo reputò necessario dichiarare non valide tre tipologie di
expenditure limitations, in quanto in violazione del dettato del I
Emendamento.
In realtà l'intero complesso delle limitations on expenditures dei candidati federali venne colpito dalla decisione della Corte. Gli appellati replicarono che tali limitazioni fossero necessarie per
poter assicurare il rispetto del pubblico interesse all'eguaglianza delle risorse finanziarie dei candidati; ma la Corte sostenne che il quantitativo di denaro speso durante specifiche campagne elettorali dovesse necessariamente poter variare, dipendendo dalla "misura e intensità" del supporto per i singoli candidati. Tra l'altro, i limiti massimi di spesa "might serve[d] not to equalize the
opportunities of all candidates but to handicap a candidate who lacked substantial name recognition or exposure of his views before the start of the campaign.". Gli appellati lamentarono
anche che le limitazioni alle spese servivano per ridurre i costi complessivi delle campagne, e portarono a riprova di ciò degli studi statistici che ne dimostravano il drammatico aumento, a livello nazionale, negli anni precedenti. La Corte comunque decise che "[t]he First Amendment denie[d] Government the power to
determine that spending to promote one's political views is wasetful, excessive or unwise", pertanto dichiarò che le limitazioni
sulle spese complessive fossero incostituzionali.
Gli appellanti accusarono anche che il limite annuale per candidato di $1.000 sulle indipendent expenditures, e sulle spese effettuate da persone "relative to a clearly identifed
candidate...advocating the election or defeat of such candidate"
fossero entrambe incostituzionalmente vaghe e rappresentassero un ostacolo eccessivo al diritto alla libertà di espressione del I Emendamento. La Corte dal canto suo risolse la questione della vaghezza leggendo "relative to" nel senso di ricomprendere "advocation the election or defeat of such candidate" nella stessa sottosezione, e interpretando la disposizione come applicabile solo a "expenditures for communications that in express terms
advocate[d] the election or defeat of a clearly identifed candidate for Federal office". Se la Corte d'Appello aveva accettato
l'argomentazione dei resistenti secondo cui la disposizione fosse necessaria a prevenire l'elusione delle contribution limitations, la Corte suprema ritenne che "the governmental interest in
preventing corruption and the appearance of corruption", il quale
giustificava le limitazioni ai contributi, non fosse sufficiente per legittimare le stesse sulle indipendent expenditures: se i limiti di spesa dovevano essere applicati solo alle situazioni di express
advocacy, il risultato non poteva che consistere nel facilitare
the restriction on express advocacy of election or defeat but nevertheless benefited" dei candidati. In aggiunta la Corte fece
notare che gli abusi eventualmente generati da grandi indipendent
expenditures non sembrava presentassero lo stesso pericolo di
corruzione che le grandi contribuzioni ponevano data "the absence
of prearrangement or coordination of the expenditures with the candidate or his agent alleviates the danger that expenditures will be given as a quid pro quo for improper commitments from the candidates.". Pertanto, riscontrando che la limitazione sulle indipendent expenditures non andava a tutelare alcun interesse
sostanziale a livello governativo, la Corte concluse che tali spese dovessero essere protette in quanto espressione del diritto alla libertà di espressione e discussione politica tutelato dal I Emendamento.
Per quanto riguardava poi i limiti imposti ai candidati per l'utilizzo dei propri fondi personali, la Corte reputò che le disposizioni interferissero in maniera incostituzionale con il diritto dell'individuo, fortemente protetto e considerato di grande valore, "to engage in the discussion of public issues and vigorously and
tirelessly to advocate his own election", ed aggiunse che nessun
interesse di governo supportasse i limiti posti a quei fondi così personali; al contrario, la Corte sottolineò che "the use of personal
funds reduce[d] a candidate's dependence on outside
contributions and thereby counteract[ed] the coercive pressures and attendant risks of abuse to which the contribution limitations are directed".
Infine la Corte aggiunse che l'invalidazione da essa stessa dettata per le limitazioni delle spese dovesse essere separata dal Sottotitolo H del Internal Revenue Code del 1954, il quale regolava il finanziamento pubblico in caso di elezioni presidenziali: porre dei limiti alle potenziali spese dei candidati alla Presidenza che decidevano di ricorrere al finanziamento pubblico era infatti legittimo, dato che accettarlo o meno consisteva in una scelta volontaria del candidato stesso. Di conseguenza, in considerazione delle elezioni pubblicamente finanziate, il relativo beneficio sociale e del Governo finivano per pendere più a favore di una disciplina di limitazione delle spese.
Gli appellanti cercarono anche di ottenere un'esenzione totale dalle disposizioni che prevedevano la disclosure in favore di tutti i partiti minori, lamentando che i loro contributori, a differenza di quelli del Partito repubblicano e del Partito democratico, fossero più vulnerabili di fronte a minacce, molestie e rappresaglie, come diretta conseguenza della public disclosure dei loro nomi: secondo loro le disposizioni del caso costituivano una violazione del loro diritto alla libertà di associazione contenuto nel I Emendamento ed anche del diritto ad una eguale protezione contenuto nel V Emendamento. Riconoscendo che "compelled disclosure, in itself,
can seriously infringe on privacy of association and belief guaranteed by the First Amendment", la Corte ciò nonostante
decise che le disposizioni in tema di reporting e disclosure erano giustificate da un interesse a livello di governo, in quanto aiutavano gli elettori nella valutazione del candidato tenendoli informati sulle fonti e gli usi dei fondi per le campagne elettorali; fungevano da deterrente per la corruzione pubblicando i nomi dei maggiori donatori; fornivano le informazioni necessarie alla rilevazione delle violazioni della legge. La Corte si rese conto del potenziale svantaggio dei partiti minori dovuto a queste disposizioni, ma avvertì anche che nessuno dei partiti ricompresi tra gli appellanti della causa fosse riuscito a dimostrare un danno a carico dei loro donatori a causa delle stesse: perciò ritenne inutile stabilire una deroga totale. La Corte lasciò comunque aperta la possibilità per i partiti minori e quelli nuovi di poter sempre richiedere tale esenzione dalle disposizioni del FECA a patto di riuscire a dimostrare il danno.
La Corte confermò la validità a livello costituzionale del Subtitle
H dell'Internal Revenue Code che stabiliva la possibilità del
finanziamento pubblico per le campagne presidenziali attraverso una volontaria trattenuta sindacale sul reddito. Secondo la Corte, l'affermazione dei ricorrenti per cui il Congresso così andava a violare il I Emendamento non permettendo a chi pagava le tasse di scegliere a chi versare quel dollaro di trattenute, non era sufficiente per poter invalidare la legge: ritenne che la trattenuta rappresentasse uno stanziamento del Congresso, e come tale non necessitasse di una palese approvazione da parte dei contribuenti. Tra l'altro, "every appropriation made by Congress uses public
Per analogia, poi, gli appellanti argomentarono che, così come il Congresso non poteva sussidiare o opprimere la religione ad un livello inferiore di quello della clausola sulla libertà di religione del I Emendamento, così la clausola sulla libertà di parola gli vietava di poter finanziare certe campagne politiche. Ma per la Corte questa analogia non riusciva a trovare ragion d'essere, poiché nella sua opinione il Sottotitolo H promuoveva la discussione politica piuttosto che ridurla, in quanto il suo scopo era "to facilitate and enlarge public discussion and participation
in the electoral process".
In aggiunta gli attori reclamarono che le disposizioni sul public
funding violavano la clausola sul due process del V
Emendamento, argomentando che i requisiti per l'ammissibilità al
finanziamento pubblico fossero comparabili alle
incostituzionalmente gravose leggi per l'access ballot. La Corte non riuscì a trovare un fondamento di merito nell'argomentazione, perché negare il finanziamento pubblico ai candidati "not prevent
any candidate from getting on the ballot or prevent any voter from casting a vote for the candidate of his choice". "In addition the limits on contributions necessarily increase the burden of fundraising,and Congress properly regarded public financing as an appropriate means of relieving major-party Presidential candidates from the rigors of soliciting private contributions". La
Corte rigettò anche l'affermazione dei ricorrenti secondo cui le disposizioni sul finanziamento pubblico discriminassero i partiti minori ed i nuovi partiti violando così il V Emendamento: nello specifico essi sostenevano che il Sottotitolo H favorisse i partiti maggiori ed i loro candidati garantendo loro un completo finanziamento pubblico per le conventions e le campagne elettorali per le elezioni generali, mentre gli altri partiti ed i loro candidati ricevevano solo finanziamenti pubblici parziali in base ad una formula che si basava sulla percentuale di voti ricevuti. Allo stesso modo gli appellanti sfidarono la disposizione che limitava il pagamento dei matching funds per le primarie solo a quei candidati alle presidenziali che rispettassero determinati requisiti: per esempio raccogliere una quota minima di contributi in almeno un ventina di stati. Per la Corte tali requisiti erano ragionevoli perché, più che impedire ai piccoli partiti di ricevere i
finanziamenti pubblici, semplicemente richiedevano la dimostrazione di un livello minimo di supporto con base ampia per poter essere qualificati al ricevimento dei sussidi federali: "any
risk of harm to minority interests...cannot overcome the force of the governmental interests against the use of public money to foster frivolous candidacies, create a systemof splintered parties, and encourage unrestrained factionalism". Inoltre la Corte
sottolineò come il vantaggio del finanziamento pubblico fosse controbilanciato dall'inderogabile impegno a rispettarne i limiti di spesa: infatti confermò la costituzionalità di tali limiti di spesa da applicare ai candidati e partiti riceventi il finanziamento pubblico. L'ultimo punto della legge ad essere criticato dagli appellanti fu quello riguardante il metodo di nomina dei membri della Federal
Election Commission così come stabilito dal FECA, secondo la cui
disposizione il potere di nomina ricadeva in capo al Presidente, allo Speaker della Camera dei Rappresentanti ed al Presidente pro
tempore del Senato, i quali designavano due componenti ciascuno.
Contestando che i poteri della FEC fossero di natura esecutiva e non legislativa, gli attori sostennero che la nomina dei commissari da parte del Congresso violasse il principio di separazione dei poteri incluso nella appointment clause dell'articolo II della Costituzione. La Corte Suprema dispose che la appointment
clause concedesse alla sola autorità del Presidente, coadiuvata dal
potere di advice and consent del Senato, di nominare gli ufficiali in grado di esercitare l'autorità esecutiva propria della Commissione. Quindi con una tale composizione la Commissione non poteva esercitare la propria autorità per svolgere tutte le funzioni riconosciutole, tranne i poteri di informational e auditing che erano di natura legislativa, e per questo costituzionali.
La Corte accordò de facto la validità per tutti quegli atti della Commissione precedenti alla decisione, e concesse 30 giorni di valutazione durante i quali alla Commissione venne riconosciuta la possibilità di esercitare la propria autorità secondo il dettato del
FECA,cosicché il Congresso avesse la possibilità di ricostruirla
seguendo il dettato delle disposizioni dell'articolo II della Costituzione. Gli iniziali 30 giorni scadevano il 29 febbraio 1976, ma vi fu una proroga fino al 22 marzo; il 23 marzo dello stesso anno i poteri esecutivi della FEC vennero sospesi fino al 21
maggio, data in cui i commissari vennero tutti rinominati dal Presidente in forza degli emendamenti al FECA del 1976.
4
Gli emendamenti al FECA del 1976 e
1979
Al fine di ottemperare alle nuove disposizioni contenute nella decisione della Corte supremasul caso Buckley v. Valeo, il Congresso emendò il Federal Election Campaign Act nello stesso 1976. Gli emendamenti prevedevano:
limiti di $5.000 per l'ammontare che i singoli individui potevano donare ai PACs e di $20.000 per quanto concerneva i comitati dei partiti nazionali;
l'abrogazione degli spending limits per i candidati (ad eccezione di coloro che decidevano di ricorrere al finanziamento pubblico);
il cambiamento delle modalità di elezione dei membri della
Federal Election Commission;
il divieto per unions e corporations di creare più di un PAC per associazione.
Gli emendamenti del 1976 furono seguiti da quelli del 1979 (sempre di adeguamento alla decisione della Corte), i quali in pratica andarono ad indebolire la legge creando delle scappatoie che permettevano a individui, unions e corporations di donare somme illimitate di denaro a partiti e comitati nazionali di partito per scopi di "party-building". Questi contributi vennero definiti con il termine di soft money: tutti quei finanziamenti non direttamente legati alla campagna elettorale, ma potenzialmente ed indirettamente utilizzabili per influenzare il risultato elettorale, specialmente grazie all'utilizzo di pubblicità incentrate su argomenti specifici34, potevano essere utilizzati anche al di fuori del periodo elettorale e non erano soggetti a limiti35. Nella pratica
34
Anthony M. Quattro, Le presidenziali americane più costose della storia,
www.politicamericana.com, 2007.
35
Mimma Rospi, La Corte Suprema degli USA riscrive le regole del
rappresentavano un modo per aggirare i limiti al c.d. hard money: finanziamenti diretti al candidato o al suo partito soggetti a limiti massimi ($1.000 per i contributi individuali a singoli candidati, $25.000 cumulativi). Sempre tramite gli emendamenti del 1979, si tracciò inoltre la distinzione tra: separate segregated funds, gestiti da aziende private e sindacati che potevano sollecitare a donare solo i propri membri; e non connetted committees, amministrati anche da singoli cittadini o organizzazioni non-profit, da registrare presso la FEC se il loro valore superava $1.000, e non connessi ad altri PACs. Con gli emendamenti del 1979 il Congresso introdusse, per i partiti statali e locali, l'esenzione dal rispetto dei tetti ai contributi elettorali cui ancora sottostavano invece le altre associazioni e persone giuridiche36; alzò il limite dei contributi in natura che potevano versare i volontari per sostenere un candidato; introdusse la possibilità per le sezioni locali dei partiti nazionali di sostenere un candidato federale con materiale pubblicitario senza
incontrare limiti37; e infine semplificò gli obblighi di
rendicontazione spostando la soglia oltre la quale fosse necessaria la dichiarazione da $100 a $20038(soglia a tutt'oggi valida).
5
Il casoAustin v. Michigan Chamber of
Commerce, 1990
Quella del 27 marzo 1990 è stata considerata una sentenza espressione del "judicial activism", ossia un esempio di quei casi in cui i giudici, piuttosto che applicare la legge imparzialmente rispettandone la lettera, decidono di inserire all'interno del suo dettato le proprie convinzioni politiche39. E' un caso definito "attivista" perché in quell'occasione i giudici avevano "giocato a
36
Riccardo de Caria, Lobbying e finanziamento elettorale negli Stati Uniti al
tempo di Obama, Academia.Edu., 2010.
37
Anthony M. Quattrone, Le presidenziali americane più costose della storia,
www.politicamericana.com, 2007.
38
Luca Stroppiana, Il finanziamento dei partiti politici e delle campagne
elettorali: modelli a confronto, tesi di dottorato, Università di Bologna, a.a.
2009/2010, capitolo 4, Il finanziamento della politica negli Stati Uniti.
39
The Heritage Foundation since 1973, Rule of Law, Judicial Activism cases,
fare i legislatori" facendo pesare delle considerazioni politiche sulle protezioni offerte dalla Costituzione: qui la Corte suprema aveva confermato le restrizioni al diritto di parola delle associazioni di volontari (dettate dalla legge statale), non sulla
base delle teorie normative precedentemente accettate di
corruzione come conseguenza di un quid pro quo, o addirittura di sola comparsa della corruzione, bensì sulla base della teoria secondo cui concedere troppa libertà di parola agli enti aziendali sarebbe stato ingiusto40. La decisione era stata presa con una maggioranza di 6 a 341 all'interno di quella che allora era la Corte
Rehnquist, con delle opinioni dissenzienti molti forti e decise: il
giudice Scalia per esempio affermò: "I dissent because [the
principle that too much speech is an evil that the democracy majority can proscribe] is contrary to our case law and incompatible with the absolutely central truth of the First Amendment: that government cannot be trusted to assure, through censorship, the 'fairness' of political debate. Even the majority recognizes that these associations of individuals do have First Amendment free speech rights- they just find that the government may determine who can speak, and how much, in order to assure fairness.".
Il 27 marzo 199042 la Corte Suprema deliberò che una legge statale del Michigan che proibiva indipendent expenditures per le
corporations fosse costituzionale, ribaltando la decisione della Sixth Circuit U.S. Court of Appeals: la Corte affermò che lo Stato
poteva proibire alle corporations di usare i propri fondi cassa per le indipendent expenditures connesse con le elezioni statali. La causa si originò nel 1985, quando la Michigan State Chamber of
Commerce presentò un reclamo alla Corte distrettuale: la Camera
era un'organizzazione nonstock, nonprofit sovvenzionata dalle quote dei soci che la costituivano, di cui tre quarti erano for-profit
corporations, creata per perseguire scopi sia politici che non.
40
The Heritage Foundation since 1973, Rule of Law, Judicial Activism cases,
www.heritage.org.
41
Majority: Harry A. Blackmun, William J. Brennan, Thurgood Marshall,
William H. Rehnquist, Byron R. White; Concurrence: William J. Brennan, John Paul Stevens; Dissent: Anthony M. Kennedy, Sandra O'Connor, Antonin Scalia.
42
