La comunicazione finanziaria e la finanza agevolata

LA COMUNICAZIONE FINANZIARIA E LA FINANZA AGEVOLATA

Elio Iannuzzi

Associato di Economia e Gestione delle Imprese Università degli Studi di Salerno

Mattia Lettieri Consulente aziendale

Sommario: 1. Introduzione 2. La Comunicazione finanziaria nella creazione del valore 3. La Finanza agevolata: l'evoluzione normativa 3.1. Morfologie di finanziamento 4. I finan-ziamenti alle imprese 4.1. Prima fase: interventi straordinari 5. Evoluzione della finanza agevolata: la regolamentazione attuale 6. Conclusioni

Abstract: This paper aims at examining the role and changes in the matter of communication and financial incentives for the Italian entrepreneurial system. Financial communication plays an essential role in improving the efficiency and effectiveness of credit market, but few and incomplete information supplied by firms makes them necessary legislative changes and entrepreneurs' greater awareness about the relevance and advantages of an effective financial communication.

Furthermore, if the system of incentives for firms still keeps its practical use, at the same time, it needs to be reorganized in order to simplify the proceedings and increase the transparency and the certainty of roles.

Keywords: financial incentives, communication, credit market.

1. Introduzione

Nell'ambito dei moderni sistemi finanziari, ove la diffusione della pro-prietà del capitale produttivo è sempre più ampia, la comunicazione assume un ruolo fondamentale nel migliorare l'efficienza e l'efficacia del mercato creditizio'.

Sebbene la regolamentazione (nazionale ed internazionale) riguar-dante l'informativa delle imprese abbia cercato di migliorare la traspa-renza dei mercati, prevedendo più stringenti obblighi di comunicazione al pubblico di informazioni rilevanti, evidenze empiriche dimostrano la necessità di ulteriori interventi da parte del legislatore e di una maggiore consapevolezza da parte delle imprese circa l'importanza ed i vantaggi derivanti da una più ampia trasparenza informativa2.

In effetti, spesso le informazioni contabili e quelle strettamente finan-

* La stesura dei paragrafi le 6 è da attribuire al Prof. Elio Iannuzzi ed i paragrafi 2, 3, 3.1, 4 e 5 al Dott. Mattia Lettieri, consulente aziendale.

ziarie non sono completamente adatte ai fini valutativi, in quanto tra-scurano elementi (di carattere prevalentemente non finanziario) che costituiscono indicatori fondamentali della creazione di valore da parte delle imprese3. Del resto, i risultati contabili sono influenzati, oltre che da norme giuridico-formali, dalle politiche di bilancio dell'organo di governo che ne limitano il valore effettivo, ridimensionandone il potere informativo.

E', quindi, evidente l'esigenza di migliorare ed ampliare il tipo di informazioni fornite dalle imprese al mercato. Tale necessità, oltre che dal legislatore, deve essere avvertita dalle stesse imprese che, attraverso una maggiore trasparenza informativa, possono migliorare la propria credibilità e, di conseguenza, la reperibilità di nuovi capitali.

Una maggiore trasparenza sulle strategie del management permette, di fatto, di limitare l'incertezza dell'investitore circa l'evoluzione futura della gestione, riducendo il costo del capitale per l'impresa; d'altronde, siffatta limitazione dell'incertezza e la fiducia nelle capacità del manage-ment inducono gli investitori ad ampliare l'orizzonte temporale portan-doli a giudicare positivamente progetti di investimento che, sebbene deprimano i risultati reddituali nel breve periodo, creano valore nel lungo termine4.

Lo scopo del presente lavoro è, dunque, quello di analizzare, alla luce della normativa vigente in materia di informativa di impresa, attraverso quali indicatori e strumenti le imprese possono migliorare la propria comunicazione al mercato. Vengono, inoltre, individuati i vantaggi ed i rischi di una maggiore diffusione di informazioni (soprattutto non con-tabili).

Peraltro, si cercherà di analizzare con maggiore attenzione la finanza agevolata, in particolare i finanziamenti alle imprese che, secondo l'am-pia letteratura in materia, meglio si adattano a comunicare al mercato la capacità delle imprese di creare valore5.

2. La Comunicazione finanziaria nella creazione del valore

La comunicazione finanziaria d'impresa può essere assunta come il complesso delle informazioni rese di pubblico dominio e riguardanti principalmente la situazione attuale e prospettica del sistema impresa6. E' ormai condiviso dalla letteratura che tali informazioni sono fonda-mentali, specie nel contesto odierno, in cui le relazioni intersistemiche risultano condizionate in misura rilevante dai flussi informativi dei diversi attori.

Il ruolo della comunicazione finanziaria viene reso ancor più rilevan-te dal fenomeno della globalizzazione dei mercati e della cultura, dallo sviluppo della tecnologia informativa e della telematica, nonché dalle radicali riforme normative: l'accordo internazionale di Basilea 2, i nuovi principi contabili internazionali (in convergenza con gli US Gaap e il

sistema contabile asiatico), oltre che il continuo inserimento di nuove direttive europee in merito alla trasparenza dei mercati e quindi anche dell'informazione. La funzione di cui si tratta è svolta, eminentemente nelle grandi imprese, da due principali unità coordinate tra loro:

investor

relator

Il primo opera generalmente nell'ambito della direzione finanziaria o direttamente in staff all'amministratore delegato e si rivolge alla comu-nità finanziaria. L'ufficio stampa, invece, fa riferimento principalmente ai media.

Per effettuare una comunicazione finanziaria efficace è, comunque, necessaria la contemporanea presenza di tre fattori:

- la consapevolezza dell'organo di governo circa l'importanza della fun-zione;

- il recepimento della complessa logica comunicazionale improntata alla trasparenza;

- l'assunzione di un atteggiamento di ricettivo consenso da parte dei destinatari del messaggio.

In particolare, è carente nelle piccole e medie imprese la consapevo-lezza dell'importanza della funzione comunicativa. Ne discende che una delle sfide per le imprese italiane, specie di quelle del Mezzogiorno, sarà l'apertura ad una nuova cultura imprenditoriale che porti a considerare, ad esempio, il bilancio come un valido strumento comunicativo e di monitoraggio degli equilibri aziendali e non più come un mero adempi-mento burocratico.

3. La Finanza agevolata: l'evoluzione normativa

Per "finanza agevolata", si intende l'insieme degli investimenti a favore delle imprese che agevolano lo sviluppo di progetti, in termini di copertu-ra del fabbisogno finanziario, affiancando l'impresa ducopertu-rante le fasi necessarie all'ottenimento delle agevolazioni.

E' possibile, dunque, considerare la finanza agevolata come qualsiasi strumento a disposizione delle imprese in termini di "vantaggio competi-tivo", tale da incidere positivamente sullo sviluppo aziendale7.

Nella definizione di "aiuto di stato" rientra, quindi, ogni forma di tra-sferimento di risorse dal soggetto pubblico all'impresa privata che procu-ri un vantaggio nei confronti delle altre imprese.

Esistono numerosi strumenti di politica agevolativa i cui destinatari, negli anni, sono stati prevalentemente gli imprenditori.

Si assiste, persino, alla cumulabilità di più incentivi, sotto diverse forme, a favore della stessa impresa: politica da esaminare alla luce delle previsioni della Comunità europea che impongono restrizioni crescenti, al fine di un'armonizzazione economico-socio-occupazionale tra i diversi territori degli Stati dell'Unione8.

non può che partire dal fondamento costituzionale degli incentivi finan-ziari.

L'esistenza di un'iniziativa economica privata è, nell'ordinamento nazionale, un dato necessario della costituzione economica.

La Costituzione nazionale disciplina l'esistenza di una libera iniziati-va economica priiniziati-vata nell'ambito di un'economia indirizzata, attraverso controlli e programmi, verso fini sociali9. Data questa premessa, il legi-slatore, quando l'iniziativa economica privata è carente o le condizioni economiche generali incidono negativamente sulla sua esistenza, può legittimamente intervenire con incentivi finanziari.

Le sovvenzioni trovano pertanto la loro giustificazione costituzionale nell'esigenza di tutelare l'iniziativa economica privata.

L'inserimento degli incentivi finanziari in una disciplina programma-toria è un elemento ulteriore che può manifestarsi attraverso il semplice coordinamento di attività sovvenzionate con altre, nell'ambito di un qua-dro economico generale - come accade per le leggi meridionalistiche o per le sovvenzioni a favore di settori particolari - ovvero attraverso la configurazione degli incentivi quali strumenti di programmazione, come per le sovvenzioni a favore delle piccole e medie imprese.

Risalgono agli inizi del '900, le prime leggi speciali per il Mezzogiorno varate dall'organo istituzionale come ausilio alle aree eco-nomicamente più arretrate10. Gli interventi successivi hanno poi attra-versato diverse fasi legislative che ne hanno specificato il carattere piani-ficatorioll.

La programmazione per incentivo può considerarsi la nota dominan-te della legislazione meridionale che ha stabilizzato quello che doveva essere un intervento straordinario. Le leggi a favore del Mezzogiorno non parlano di sovvenzioni bensì di contributi, quale strumento per la realizzazione di un piano economico più generale.

L'inserimento degli incentivi finanziari in una disciplina programma-toria è un elemento ulteriore che può manifestarsi con il coordinamento delle attività sovvenzionate con altre attività, nell'ambito dei fini di un più vasto quadro economico, oppure attraverso la configurazione degli incentivi come strumenti di programma.

Tracce della prassi della contrattazione degli interventi sul territori() sono rinvenibili, in Italia, fin dagli anni settanta quando sono stati appli-cati i primi "Accordi di programma" fra lo Stato e gli imprenditori.

In modo specifico, l'organo di governo istituzionale attrezzava siti industriali nelle aree depresse in cambio dell'impianto di industrie che garantivano sviluppo economico ed occupazionale.

In questi primi accordi è già possibile rilevare una forma di concerta-zione, principio-base della "Programmazione negoziata" 12.

Questa nasce nella coscienza politico - amministrativa delle Istituzioni in maniera graduale13.

La legge n. 64/1986, infatti, prevede un Piano triennale di sviluppo e, per realizzarlo, utilizza il concetto di "Accordo di programma", inteso

come "l'iniziativa integrata e coordinata di Regioni, Enti locali ed altri soggetti pubblici e amministrazioni statali, anche ad ordinamento auto-nomo, per la realizzazione degli interventi previsti nel Programma trien-nale di sviluppo per favorire le attività e le iniziative che concorrono al risanamento, all'ammodernamento e all'espansione dell'apparato produt-tivo ed alla valorizzazione delle risorse locali".

Un importante elemento di innovazione è certamente rappresentato dalla Legge 8 giugno 1990, n. 142, dove il concetto di "Accordo di pro-gramma" esce dall'ambito settoriale per diventare uno strumento ordina-rio della programmazione economica. Infatti, nella legge è sancito che "per la definizione e l'attuazione di opere, di interventi o di programmi di intervento che richiedono, per la loro completa realizzazione, l'azione integrata e coordinata di Comuni, di Province e Regioni, di Amministrazioni statali e di altri soggetti pubblici, o comunque di due o più tra i soggetti predetti, il Presidente della Regione o il Presidente della Provincia, o il Sindaco, in relazione alla competenza primaria o preva-lente sull'opera o sugli interventi, o sui programmi di intervento, pro-muove la conclusione di un accordo di programma, anche su richiesta di uno o più dei soggetti interessati per assicurare il coordinamento delle azioni e per determinarne i tempi, le modalità il finanziamento ed ogni altro connesso adempimento."

Si estende, quindi, all'intero territorio nazionale la validità dell'accor-do di programma nei rapporti fra gli Enti locali facendell'accor-dolo diventare stru-mento di ordinaria programmazione.

La Legge 19/12/1992 n. 488 costituisce un passaggio fondamentale ai fini dell'affermazione della politica di programmazione economica nazionale, perché, di fatto, abolisce l'intervento straordinario nel Mezzogiorno, riconducendo la titolarità dell'azione di programmazione al Ministero del Bilancio e della Programmazione Economica, ed allarga il concetto di "area economicamente depressa" all'intero territorio nazio-nale14.

Detta disposizione è rivolta, principalmente, a finanziare investimenti industriali e di servizi e consiste in contributi in conto capitale per nuovi investimenti o per l'ampliamento di strutture già presenti15.

Ricondotta ad unitarietà la politica economica nazionale, il successi-vo passaggio obbligato è la formalizzazione della nuova metodologia della "Programmazione negoziata" 16. Con la presente si definisce per la prima volta in maniera formale, il concetto di "Programmazione nego-ziata" elencando i suoi strumenti attuativi. Uno dei principali elementi di novità è rappresentato dall'estensione ai soggetti privati della titolarità della partecipazione alla negoziazione17.

Ciò nondimeno, alla fine degli anni novanta, il contesto macroecono-mico del Mezzogiorno risulta ancora contrassegnato da una condizione di sostanziale debolezza con un tasso di crescita medio annuo significati-vamente al di sotto di quello nazionale.

tervento straordinario nel Mezzogiorno, attraverso due linee di inter-vento:

- la politica di coesione comunitaria; - la politica regionale nazionale.

Quest'ultima, inizialmente attuata con la legge n. 208/98 e con l'inter-vento nelle cosiddette "aree depresse", è stata organizzata con la Finanziaria del 2003 che ha unificato tutte le risorse aggiuntive naziona-li in due Fondi intercomunicanti per le aree sotto-utinaziona-lizzate (per 1'85 per cento nel Mezzogiorno), attivi presso il Ministero dell'Economia e delle Finanze e presso il Ministero delle Attività Produttive.

I due Fondi, per la comune ispirazione e per la gestione unitaria che li caratterizza, possono considerarsi alla stregua di un unico "Fondo per le Aree sotto-utilizzate", denominato Fondo o FASI8.

La Finanziaria 2004 ha, poi, istituito il "Fondo rotativo nazionale per gli interventi nel capitale di rischio", uno strumento finanziario per il sostegno alle imprese, le cui risorse sono utilizzate per acquisire parteci-pazioni temporanee e di minoranza nel capitale sociale delle imprese di medie e grandi dimensioni.

L'obiettivo è di incentivare i programmi di crescita delle imprese per rilanciarne la competitività, aumentandone la dotazione di mezzi propri e limitandone il ricorso al debito bancario19.

L'acquisizione di partecipazioni per mezzo del Fondo rotativo avviene a condizioni di mercato e questo consente all'impresa di poter usufruire contemporaneamente di agevolazioni destinate anch'esse allo sviluppo imprenditoriale20.

E, infine, nella primavera del 2004 che il Ministero dell'Economia mette a punto le prime norme del futuro decreto competitività D.L. 14 marzo 2005, n. 35, convertito nella legge 14 marzo 2005, n. 80.

Gli interventi previsti possono riguardare sia sussidi per il salvataggio dell'azienda, consistenti in un sostegno finanziario temporaneo e reversi-bile finalizzato a mantenere in attività l'impresa per il tempo necessario ad elaborare un piano di ristrutturazione o di liquidazione, sia aiuti per la ristrutturazione dell'impresa, che si basano su un piano industriale e finanziario finalizzato a ripristinare la redditività a lungo termine.

La riforma degli incentivi, in realtà, consiste in una riforma parziale che sostanzialmente si limita a ridurre, senza un principio di gradualità, il contributo in conto capitale previsto dalla legge 488/92 e dalla pro-grammazione negoziata introducendo, peraltro, l'obbligatorietà di un finanziamento bancario ordinario a tasso di mercato, che penalizza for-temente le piccole imprese, soprattutto quelle meridionali, che scontano un costo del denaro più elevato.

3.1. Morfologie di finanziamento

Sotto il profilo strutturale della tipologia dell'atto, la sovvenzione (dal latino "subventione", soccorso) è un provvedimento amministrativo

costitutivo di un'obbligazione pecuniaria della Pubblica Ammi-nistrazione a favore di un soggetto privato. Si tratta, quindi, di un prov-vedimento concessorio, di una misura con cui lo Stato si priva di suoi beni e potestà a vantaggio di privati21.

Essendo una categoria generale soggetta a specificazione, la sovven-zione ha conosciuto negli anni varie diversificazioni:

— da un punto di vista strutturale, per fissare il tipo giuridico di atto e iso-larlo da altri aventi finalità analoghe;

— da un punto di vista funzionale, per cogliere, in maniera dinamica, la disciplina dell'attività di sovvenzione ed i rapporti tra sovvenzionante e sovvenzionato.

Con riferimento agli effetti giuridici del provvedimento, è possibile distinguere le sovvenzioni da altri incentivi quali le esenzioni e le agevo-lazioni fiscali o i crediti agevolati.

Per esenzioni e agevolazioni fiscali, si intende una deroga parziale o totale ad una disposizione generale che prevede l'obbligazione del priva-to nei confronti della Pubblica Amministrazione. Sia che esse impedisca-no il sorgere dell'obbligazione tributaria, sia che comportiimpedisca-no la rinuncia ad un credito già sorto, il loro effetto giuridico non coincide con quello del provvedimento di sovvenzione.

Il credito agevolato, è invece un'ipotesi di ammissione privilegiata del-l'impresa all'indebitamento bancario. Il privilegio consiste in un tasso di interesse inferiore a quello normalmente praticato dal mercato crediti-zio, ma anche in una conveniente durata del mutuo ed in più favorevoli condizioni di restituzione.

Il rapporto qui è trilatero tra Stato, banca ed impresa.

La parte pubblicistica consiste nel mettere a disposizione il contributo pubblico con sgravio parziale di interessi e prestazione di garanzia.

La parte privatistica regola invece il rapporto tra mutuante e mutua-tario, sebbene sussistano influenze pubblicistiche in relazione alle moda-lità di utilizzo ed all'esito dell'impiego.

Meno agevole è distinguere le sovvenzioni dai contributi di interessi e dalle riduzioni tariffarie. In entrambi i casi, si determina una fattispecie piuttosto complessa, caratterizzata dalla combinazione di una serie di provvedimenti.

Nei confronti dell'operatore economico, si è in presenza di un norma-le contratto di diritto privato tra ente creditizio ed ente gestore del servi-zio pubblico. La differenza tra l'interesse o la tariffa praticata e quelli normali viene, però, coperta dal soggetto pubblico.

Dal punto di vista degli effetti giuridici dell'atto, non sempre si può individuare, in corrispondenza di ogni singolo contratto agevolato, un provvedimento di sovvenzione a favore dell'ente intermedio per permetter-gli di realizzare un fine istituzionale impostopermetter-gli dalla legge, perché il rim-borso della differenza tra tariffa e tasso imposti e tariffa e tasso normali è regolato da istituti più complessi come, ad esempio, speciali convenzioni fra enti pubblici o fondi di dotazione conferiti dall'ente erogatore.

Altra distinzione in ordine alla modalità concreta di attribuzione uti-lizzata è quella tra strumenti di agevolazione diretti e indiretti.

Nel primo caso, l'impresa riceve contributi sotto forma di denaro, diversamente nel secondo caso il beneficio è indiretto.

L'impresa usufruisce di tagli fiscali a fronte di un determinato investi-mento oppure il beneficio può consistere in una forma di garanzia su un finanziamento ottenuto da un Istituto bancario o da una finanziaria. Si distinguono a tal proposito22:

• Contributo in conto capitale: consiste nel classico contributo "a fondo perduto". Viene normalmente calcolato in percentuale delle spese ammissibili e non è prevista alcuna restituzione di capitale o pagamento di interessi. Normalmente non sono necessarie garanzie, tranne i casi nei quali è prevista l'erogazione di un anticipo. Il contributo viene con-cesso a fronte di un investimento dell'imprenditore per la realizzazione di opere o l'acquisto di beni strumentali che abbiano effetti durevoli sul-l'impresa ed è calcolato in percentuale sul totale dell'investimento. Il contributo viene, quindi, erogato a fronte della presentazione di docu-mentazione di spese (fatture dei fornitori saldate).

• Contributo in conto esercizio (gestione): corrisponde ad un con-tributo in conto capitale, ma differisce per quanto riguarda l'imposizio-ne fiscale alla quale viel'imposizio-ne assoggettato.

In questo caso, infatti, il contributo viene identificato come ricavo e deve essere tassato nel periodo di competenza e per l'intero importo. Normalmente, questa tipologia di agevolazione viene concessa per con-tribuire alle spese di gestione (personale, pubblicità, viaggi, locazioni immobiliari, oneri finanziari, ecc.) che i beneficiari devono sostenere a fronte di un determinato progetto.

• Contributo in conto interessi: si tratta di un contributo che viene concesso quando si contrae un finanziamento a medio e lungo termine. Il contributo viene erogato direttamente dall'istituto finanziatore, che se ne servirà per abbassare il tasso di interesse applicato al finanziamento dell'impresa beneficiaria. L'entità dell'agevolazione è calcolata attualiz-zando la differenza tra tasso ordinario e tasso agevolato. Si deve distin-guere la data di stipulazione del finanziamento alle normali condizioni di mercato da quella di approvazione dell'agevolazione.

A seconda degli strumenti di agevolazione, la data di decorrenza del-l'intervento è quella della data di stipula del finanziamento piuttosto che la data di delibera dell'agevolazione. Non vengono richieste particolari garanzie da parte dell'ente agevolatore, in quanto normalmente si ritiene sufficiente l'esito positivo dell'istruttoria effettuata dall'istituto finanzia-tore.

• Mutuo agevolato: consiste in un contributo in conto interessi, dove la stipula del finanziamento e la concessione dell'agevolazione avvengo-no contemporaneamente. Il finanziamento, se erogato, viene concesso esclusivamente a condizioni agevolate. L'agevolazione consiste in un finanziamento a medio/lungo termine ad un tasso di interesse inferiore a

quello di mercato. L'impresa, nel caso non ottenga l'agevolazione, non beneficia neppure del finanziamento a condizioni di mercato.

• Contributo in conto canoni: è paragonabile ad un contributo in conto interessi, laddove l'agevolazione (a fondo perduto) è concessa per abbattere il costo di un contratto di locazione finanziaria (leasing) stipu-lato a costi di mercato.

• Concessione di garanzia: in alcuni casi l'agevolazione consiste nel-l'offrire garanzie per finanziamenti a medio e lungo termine che altri-menti l'imprenditore non sarebbe in grado di fornire. A questo scopo, particolare importanza rivestono i fondi di garanzia normalmente istitui-ti presso i Consorzi di Garanzia Colletistitui-tiva Fidi.

La garanzia concessa può essere di natura integrativa o sussidiaria: - garanzia integrativa: copre per una percentuale stabilita le eventuali

perdite dell'istituto di credito anche se non sono state concluse le pro-cedure esecutive. Alla conclusione delle propro-cedure esecutive, se la banca recupera la somma che le è dovuta o parte di essa, restituisce al fondo le somme anticipate in pari misura;

- garanzia sussidiaria: interviene solo a conclusione delle procedure ese-cutive e per la parte di sua competenza. E pertanto ovvio che la natura sussidiaria della garanzia renda la stessa meno interessante agli occhi di un istituto che debba deliberare un finanziamento ad un'impresa, in quanto rende molto più lunghi gli eventuali tempi di rientro.

Un ulteriore discrimine consiste nella necessità di restituire o meno il contributo ricevuto. A tal proposito, si distinguono i contributi senza obbli-go di restituzione dai finanziamenti con obbliobbli-go di restituzione agevolata.

A questi ultimi presiede, a differenza del credito agevolato, un rappor-to giuridico di sovvenzionamenrappor-to bilaterale e diretrappor-to, relativamente all'intero importo, tra lo Stato e il soggetto beneficiario. A tal fine, vengo-no effettuati prelievi dai Fondi di rotazione in favore di soggetti che prov-vederanno in un secondo momento a restituire tali somme in favore di nuovi percettori.

La dotazione originaria rimane così intatta e si origina un flusso rota-tivo in funzione di sempre nuovi destinatati.

Sotto il profilo dinamico-strutturale, nell'analisi dei rapporti tra sov-venzionato e sovsov-venzionatore è possibile procedere ad una disamina dei criteri di attribuzione dei vari finanziamenti agevolati.

A tal fine si osservano gli interventi comunemente denominati "a piog-gia", che non discriminano il progetto sulla base di logiche qualitative ma erogano l'agevolazione per il semplice fatto che l'investimento sia realizzato (ad es. Legge 449/97); e quelli "mirati" che erogano l'agevola-zione sulla base delle caratteristiche qualitative del progetto presentato, che viene valutato tecnicamente in termini di corrispondenza con i prin-cipi, con lo spirito e con le indicazioni specifiche dalla normativa (ad es. Legge 215/92 sull'imprenditorialità femminile).

E' possibile, inoltre, individuare due diversi tipi di procedure attribu-tive23:

• Procedura automatica: si applica quando non è necessaria, per effettuare l'intervento, un'istruttoria di carattere tecnico, economico o finanziario. Questo tipo di intervento è concesso in misura percentuale ovvero in misura fissa e predeterminata, sulle spese ammissibili sostenu-te, successivamente alla presentazione della domanda o nel corso dell'e-sercizio precedente.

Il Ministro competente per materia o la regione o gli enti locali com-petenti determinano previamente per tutti i beneficiari degli interventi, sulla base delle risorse finanziarie disponibili, l'ammontare massimo dell'intervento concedibile e degli investimenti ammissibili, nonché le modalità di erogazione.

• Procedura valutativa: la procedura valutativa si applica a progetti o programmi organici e complessi, da realizzare successivamente alla presentazione della domanda. Sono tuttavia ammissibili, nei casi previ-sti dalla legge, anche le spese sostenute nell'anno antecedente ovvero, in caso di procedimento a graduatoria, quelle sostenute a partire dal termi-ne di chiusura del bando precedente.

A differenza della procedura automatica, in quella valutativa l'ente erogatore non valuta soltanto il rispetto dei requisiti formali di ammissi-bilità ma procede ad una vera e propria istruttoria sul merito del proget-to e sulla sua validità tecnica, economica e finanziaria. In quest'ipotesi, vengono prese in considerazione la redditività, le prospettive di mercato ed il piano finanziario per la realizzazione dell'iniziativa.

All'interno della procedura valutativa, si possono distinguere due ulteriori modalità:

a. Procedimento a graduatoria: si caratterizza per prevedere nel bando di gara una dettagliata esposizione dei contenuti, delle risorse, dei ter-mini iniziali e finali di presentazione della domanda. La selezione delle domande è basata su parametri oggettivi predeterminati, attra-verso una valutazione comparata, all'interno di specifiche graduato-rie.

b. Procedimento a sportello: si caratterizza per l'istruttoria delle agevola-zioni secondo l'ordine cronologico di presentazione delle domande, nonché la definizione di soglie e condizioni minime, anche di natura quantitativa, connesse alle finalità dell'intervento e alle tipologie delle iniziative, per l'ammissibilità all'attività istruttoria. Nel caso in cui le risorse siano però insufficienti, le agevolazioni vengono assegnate in base all'ordine cronologico di arrivo delle domande presentate. • Procedura negoziale: questo tipo di procedura è utilizzato nell'am-bito di interventi di sviluppo territoriale e settoriale, anche se realizzati da una sola impresa o da un gruppo di imprese, con le forme della pro-grammazione concertata (ad es. patti territoriali e contratto d'area). Il soggetto competente per l'attuazione della procedura individua previa-mente i criteri di selezione dei contraenti, adottando idonei strumenti di pubblicità, provvede alla pubblicazione di appositi bandi ed acquisisce le manifestazioni di interesse da parte delle imprese nell'ambito degli inter-

venti definiti dai bandi stessi su base territoriale o settoriale. Si apre così una fase di "negoziazione" in cui l'ente erogatore accoglie le manifesta-zioni di interesse da parte degli operatori economici interessati.

In ultima analisi, giova rilevare che la pluralità degli aiuti di Stato resta una costante di tutti i Paesi dell'Unione Europea24.

Anche il legislatore italiano ha fatto ampio ricorso ad un ventaglio articolato di incentivi, alcuni dei quali sono rimasti in vigore a lungo, altri sono stati soppressi o integrati e modificati per un adeguamento alle esigenze del momento e secondo le direttive europee.

Tutto ciò ha dato luogo ad una successione convulsa di interventi ori-ginati dalle esigenze del momento più che da un disegno organico di sostegno pubblico all'economia.

4. I finanziamenti alle imprese

Nel corso degli anni, il susseguirsi di diverse idee ed obiettivi riguar-danti l'intervento agevolativo alle imprese ha determinato una stratifica-zione di norme e provvedimenti con modalità e scopi talvolta anche molto simili.

Ciò ha dato luogo a numerosi inconvenienti25. E' possibile, infatti, che, di fronte a diversi strumenti di agevolazione, simili nell'obiettivo e nelle modalità di intervento, l'imprenditore abbia difficoltà ad individua-re quello più adatto ai propri scopi.

Per converso, strumenti fortemente specializzati, tendendo a discrimi-nare in modo preciso tra le imprese, introducono con maggiore probabi-lità distorsioni: ad esempio, se si agevola non un singolo settore ma una specifica micro-branca di esso, è probabile che l'afflusso di risorse e di investitori porti a congestionare e distorcere i prezzi relativi e a carenze in micro-branche analoghe.

D'altra parte, un sistema semplice di incentivi riduce i costi di accesso e di informazione per le imprese, aumenta la trasparenza e, quindi, l'effi-cienza dello strumento.

Il processo di integrazione comunitaria ha costretto il legislatore

nazionale a rivedere tutta la normativa sull'intervento pubblico nel Mezzogiorno26.

Sulla base di tali considerazioni, è doveroso analizzare, seppur breve-mente, le diverse leggi che si sono susseguite negli anni, disciplinando gli aiuti finanziari dello Stato alle aree depresse, fino ad arrivare all'attuale riforma degli incentivi alle imprese ex art. 8 decreto legge n. 35/2005 e relativa legge di conversione n. 80/2005.

Col passare del tempo, emerge una sorta di passaggio da quello che era un intervento straordinario nel Sud, sulla base della Legge 1 marzo 1986 n. 64, all'attuale intervento di tipo ordinario nelle aree sotto utiliz-zate di tutto il territorio nazionale.

4.1. Prima fase: interventi straordinari

Per comprendere l'assetto organizzativo e funzionale dell'intero siste-ma dell'intervento straordinario nel Sud, non si può prescindere dall'a-nalisi della legge del 1 marzo 1986, n. 64, denominata "Disciplina orga-nica dell'intervento straordinario nel Mezzogiorno"27.

Questa legge ha, evidentemente, il pregio di aver razionalizzato le molteplici norme già esistenti e gli strumenti di programmazione dell'in-tervento straordinario, pur mancando, di fatto, una disciplina organica dell'intervento.

Numerosi sono, infatti, i rinvii in essa contenuti a norme precedenti, in particolare al T.U. n. 218/7828, oltre all'espressa previsione dell'emanazione entro un anno dalla sua entrata in vigore di un nuovo testo unico29.

In merito al campo di applicazione, la legge prevede incentivi per la ricerca, per le attività produttive ed infrastrutturali, per l'ammoderna-mento di impianti e attrezzature, per progetti e studi sullo sviluppo, per le iniziative di imprese localizzate nel Mezzogiorno e per gli incentivi ai servizi reali. I mezzi previsti per procedere a tali agevolazioni sono quelli tradizionali quali, appunto, i contributi in conto capitale ed i finanzia-menti a tasso agevolato30.

Gli aiuti vengono poi controllati, a livello comunitario, sia sotto il profilo dell'ammissibilità che sotto quello dell'entità. Sono stati, infatti, elaborati dei massimali per garantire il rispetto del principio della con-correnza, pur riconoscendo la possibilità di intervenire nei settori dell'e-conomia con delle agevolazioni31.

La critica, tuttavia, rivolta al sistema degli incentivi previsto dalla presente attiene soprattutto ai tempi di erogazione. Infatti, la lentezza della procedura di erogazione della sovvenzione, danneggia le imprese e diviene causa della poca incidenza del sistema nello sviluppo del Sud.

Il primo aspetto di novità della legge consiste, però, nell'abbandono del meccanismo operativo unitario costituito dalla Cassa per il Mezzogiorno e dagli Enti ad essa collegati con l'istituzione di due nuovi organismi quali32:

• l'Agenzia per la promozione dello sviluppo del Mezzogiorno (Agensud), con il compito di provvedere al finanziamento ed all'erogazione di con-tributi e di curare i controlli e le verifiche inerenti allo svolgimento dei singoli progetti approvati;

• il Dipartimento per il Mezzogiorno, con il compito di predispone tutti gli adempimenti necessari ad un coordinamento efficace dell'azione pubblica nel Mezzogiorno. Questo doveva, inoltre, effettuare l'istruttoria e la valutazione economica dei progetti presentati, per poi inserirli, in, caso di ammissione, nei Piani annuali di attuazione.

La procedura per la concessione degli incentivi, rispetto alla normati-va precedente, contiene aspetti originali, in relazione ai quali gli istituti di credito svolgono un ruolo preponderante. Per contro, l'Agenzia svolge solo una funzione di riscontro.

L'accertamento viene effettuato, in tutte le sue valenze, dall'Istituto di Credito. Sarebbe illegittimo, però, sottrarre all'Agenzia il potere di riesa-minare l'istruttoria in quanto ciò contrasterebbe con i compiti assegnate-li dalla legge n. 64/86. Si tratta di poteri autonomi che si espassegnate-licano nel-l'autonoma valutazione delle misure che devono essere scelte per realiz-zare ogni intervento.

Anche nella normativa precedente, gli Istituti di Credito assumevano un ruolo di rilievo nell'emettere un parere obbligatorio sulla richiesta di incentivazione. Con questa legge, però, ricoprono un ruolo ancor più pre-gnante in relazione alla natura vincolante degli atti istruttori.

Un atto privatistico diviene, quindi, presupposto di un atto di natura provvedimentale, spettante all'Agenzia o al Ministero per gli interventi straordinari nel Mezzogiorno.

All'interno del procedimento di concessione dell'agevolazione, l'Agenzia risulta, quindi, deresponsabilizzata perché la sua delibera viene posta in essere solo dopo un riscontro dei risultati dell'istruttoria dell'Istituto di Credito. L'istruttoria funge così da vincolo all'attività suc-cessiva dell'Agenzia e ne limita i poteri.

Nel procedimento per la concessione delle agevolazioni, il ruolo dell'Agensud viene, in definitiva, svuotato riducendosi alla sola erogazio-ne della sovvenzioerogazio-ne33.

Altro elemento di novità della legge n. 64/86 riguarda l'oggetto, in quanto possono ottenere sovvenzioni non solo le iniziative volte a costruire nuovi impianti, ammodernare, ristrutturare e riconvertire impianti, ma ogni spesa per acquisto di licenze e brevetti34.

Il provvedimento di concessione dell'agevolazione deve prevedere la sua revoca, totale o parziale, qualora tutte le condizioni in esso contenu-te non vengano soddisfatcontenu-te.

Ciononostante, pur presentando spunti di novità, le sovvenzioni non hanno avuto, nell'intervento straordinario nel Mezzogiorno, la capacità di innescare lo sviluppo socio-economico consentendo alle imprese dei territorio di divenire competitive in ambito nazionale o internazionale.

Il fallimento dell'intervento straordinario nel Sud è da attribuirsi, in parte, alla lentezza delle procedure per ottenere le sovvenzioni e, in parte, all'essere eccessivamente farraginose non solo le procedure che attengono ai momenti attuativi dell'intervento, bensì anche quelle che riguardano i procedimenti programmatici che sono a monte del procedi-mento di sovvenzione. Ne consegue un forte ritardo nell'otteniprocedi-mento della sovvenzione che si ripercuote sugli obiettivi che l'incentivo stesso volto a soddisfare35.

A ciò si aggiungono le problematiche connesse all'imprenditorialità locale che sono carenti di spirito di iniziativa e vocazione imprenditoria-le, in quanto spesso sono mossi più dalla mancanza di alternative di lavo-ro che dal possesso di una business idea potenziale valida, trasformando spesso le suddette iniziative in forme di mero assistenzialismo36.

proprie dell'amministrazione ordinaria. La legge n. 64/86 lascia, infatti, invariate le procedure delle agevolazioni rimanendo nel solco della nor-mativa precedente37.

I criteri secondo i quali viene erogato il finanziamento ed i meccani-smi automatici sui quali esso si fonda, sono gli stessi, così come i criteri mediante i quali si erogano i finanziamenti. Mutano solo i soggetti a cui sono indirizzati i finanziamenti, le categorie di concessione ed il profilo quantitativo delle agevolazioni contributive.

Nella presente, l'organo intorno al quale ruota il sistema degli incenti-vi è il Cipi, che ha funzioni di programmazione generale38. Questo, d'in-tesa con il Ministro dell'Industria, definisce gli obiettivi che hanno la finalità di riequilibrare e sviluppare il Sud sotto il profilo socio-economi-co e socio-economi-coordina l'attività amministrativa nel settore degli incentivi, nel rispetto del contenuto e degli indirizzi degli atti programmatori.

Si pone, quindi, come organo che supplisce, con la sua attività, alla confusione presente negli obiettivi della politica di sviluppo del Mezzogiorno, anche in relazione alle più ampie finalità di incremento della politica socio-economica nazionale nel suo complesso.

La suddetta legge suddivide, altresì, il territorio in tre fasce, ad ognu-na delle quali corrisponde un diverso livello di sviluppo e uognu-na differente quantificazione dell'ammontare del contributo erogabile. Tale distinzio-ne soddisfa, al tempo stesso, sia le esigenze di automaticità dell'eroga-zione delle agevolazioni, sia una razionalizzadell'eroga-zione delle variegate realtà del territorio sotto il profilo socio-economico.

Rispetto alla legislazione previgente, la stessa prevede, anche, un più ampio sistema di agevolazioni in quanto gli interventi riguardano settori più vasti, elencati in modo tassativo dalla normativa.

Viene, poi, istituito, presso gli istituti a medio termine che operano nel Sud, un Fondo di Rotazione separato affinché si concedano mutui a tasso agevolato. Si tratta di agevolazioni cumulabili con quelle previste dalle leggi regionali, nazionali e dalle nonne comunitarie, nei limiti della spesa occorrente per la realizzazione degli investimenti39.

Il Ministero per gli interventi straordinari nel Mezzogiorno, d'intesa con il Ministro del Tesoro, definisce l'attribuzione iniziale dei vari fondi, nonché le risorse riservate al Mezzogiorno dalla precedente normativa ma che non risultano utilizzate alla fine di ogni esercizio.

E' opportuno, a questo punto, analizzare il grado di effettività, il livel-lo di attuazione di questa normativa sull'intervento straordinario.

Un primo limite della legge n. 64/86 è determinabile nell'incapacità di coordinazione con la normativa comunitaria che ha, infatti, inciso note-volmente sull'attuazione della legge.

Più volte, nell'applicazione di tale normativa, l'Italia è incorsa nella violazione dei principi del Trattato in materia di concorrenza e par con-dicio40.

Sotto il profilo della tipologia dei mezzi di incentivazione alle attività produttive, poi, vi è stata una trasposizione della normativa previgente

nel nuovo contesto procedimentale. Anche nel procedimento di decisio-ne, del resto, l'assetto organizzativo appare molto complesso e non appaiono ben chiari sia il ruolo di alcuni organismi, come ad esempio quelli degli Istituti di Credito o degli Enti promotori, sia gli effettivi pote-ri decisopote-ri dell'organo che emana il provvedimento di sovvenzione.

5. Evoluzione della finanza agevolata: la regolamentazione attuale La legge n. 488 del 19 dicembre 1992, "Intervento ordinario per le aree depresse del Paese", concernente il rifinanziamento della legge 64/86, ha disposto la cessazione dell'intervento straordinario e la sua tra-sformazione in intervento ordinario, allargando anche lo spazio geografi-co a tutte le aree depresse del Paese.

Ha, inoltre, soppresso il Dipartimento per il Mezzogiorno e l'Agenzia per la promozione dello sviluppo del Mezzogiorno. La legge non ha, ini-zialmente, disegnato né una strategia, né gli strumenti per affrontare il persistente dualismo tra Nord e Sud e, quindi, non è apparsa in grado di prefigurare il futuro dell'intervento a sostegno del Mezzogiorno.

Il D. Lgs. 3 aprile 1993, n. 96, emanato in attuazione della delega con-tenuta nella legge n. 488/92, ha previsto l'attribuzione delle funzioni di coordinamento nelle aree depresse, già attribuita al Ministro per gli interventi straordinari nel Mezzogiorno, al Ministro del Bilancio e della Programmazione Economica che diviene così responsabile del coordina-mento della programmazione e della vigilanza41.

Appare evidente il maturare di un cambiamento di prospettiva, da un'ottica di straordinarietà ad una di ordinarietà, in cui si possa far affi-damento su un assetto istituzionale diversificato rispetto al precedente e caratterizzato dalla disponibilità, certa e garantita nel tempo, delle risor-se preventivate.

Nasce, quindi, l'intervento ordinario nelle aree depresse, con il suben-tro della Cassa Depositi e Prestiti in tutti i rapporti attivi e passivi già intercorrenti tra la soppressa Agenzia per la promozione dello sviluppo del Mezzogiorno e gli enti incaricati ad attuare gli interventi stessi.

Gli aiuti previsti dalla legge 488 vengono erogati, inizialmente, attra-verso graduatorie costruite su base regionale con riserve per le piccole-medie imprese e, in un successivo bando, con graduatorie regionali spe-ciali per settore o area geografica.

Questo sistema assicura la compatibilità tra domanda e offerta di age-volazioni: i contributi sono, infatti, concessi nel limite delle disponibilità finanziarie, selezionando gli interventi da agevolare sulla base di criteri di merito.

Viene concesso, cioè, un contributo in conto capitale la cui entità è rapportata all'investimento effettuato, secondo percentuali che tendono a privilegiare la localizzazione nelle zone più svantaggiate e le imprese di minore dimensione, così come previsto dai regolamenti comunitari.

Le agevolazioni sono misurate in Equivalente sovvenzione netta (ESN) o in Equivalente sovvenzione Lorda (ESL).

Nel caso dell'ESN, il valore nominale viene calcolato tenendo conto dei tempi di realizzazione degli investimenti, di liquidazione delle eroga-zioni, dell'ammontare delle imposte pagate dalle imprese, cosicché l'im-presa ottenga il valore reale delle agevolazioni che si intende concedere.

Nel caso della ESL, si procede come per l'ESN ma non si tiene conto dell'imposta42.

I programmi agevolabili riguardano nuovi impianti, ampliamenti, ammodernamenti, ristrutturazioni, riconversioni, riattivazioni e trasferi-menti di impianti esistenti.

L'attività di istruttoria sulle domande presentate e quella di concreta erogazione delle agevolazioni vengono svolte dalle banche concessiona-rie. Il fatto che l'istruttoria, salva la necessaria standardizzazione delle procedure e l'uniformità di giudizio, venga svolta da una pluralità di sog-getti rappresenta un elemento innovativo.

Questa organizzazione ha due punti di forza: da un lato, consente di avere informazione ed assistenza tempestiva e diffusa su tutto il territo-rio per le imprese che intendono fare domanda di agevolazione; dall'al-tro, permette che gli accertamenti di tipo economico-finanziario siano svolti secondo le tipiche procedure degli intermediari finanziari.

La necessaria funzione di garanzia nella standardizzazione delle pro-cedure è affidata al Ministero dell'Industria.

L'esame istruttorio consiste nella valutazione di ammissibilità alle age-volazioni dell'iniziativa proposta e nel calcolo degli indicatori che deter-minano la graduatoria attraverso la quale accedere alle agevolazioni.

Entrambe le valutazioni sono svolte secondo regole e criteri predeter-minati, preventivamente portati a conoscenza dei soggetti interessati.

Risentono della valutazione discrezionale della banca concessionaria solo alcuni aspetti di carattere tecnico-economico e finanziario.

La banca concessionaria, entro tre mesi dal termine ultimo di presen-tazione delle domande, formula il giudizio di ammissibilità o meno del progetto alla graduatoria.

Il Ministero dell'Industria, sulla base dei risultati delle istruttorie ban-carie ed entro un mese dalla chiusura delle stesse, forma le graduatorie regionali.

Questo tipo di procedura permette celerità ed efficienza nella conces-sione e nell'erogazione dei contributi".

La principale innovazione della L. n. 488/92 è costituita dal passaggio da un sistema di agevolazione "a pioggia" ad uno razionato sulla base di un meccanismo "d'asta".

Questo meccanismo consente di costruire un sistema di agevolazioni alle imprese qualificato rispetto agli obiettivi pubblici perseguiti, tramite la selezione delle iniziative ritenute migliori rispetto agli obiettivi stessi, e di mettere a confronto i progetti, premiando i più meritevoli.

esaurimento delle risorse disponibili. Entro un mese dalla concessione, il Ministero mette a disposizione delle imprese beneficiarie la prima delle tre quote, di pari importo, nelle quali si articola l'agevolazione concessa. La seconda e la terza sono messe a disposizione alla stessa data nei due anni successivi.

L'impresa può prelevare le quote di contributo qualora il programma abbia raggiunto uno stadio di avanzamento almeno proporzionale alla disponibilità per la quale si richiede l'accreditamento".

procedimentale previsto dalla normativa, basato su automatismi e dichiarazioni delle imprese beneficiarie, unitamente alla natura dell'in-tervento agevolativo, orientato al finanziamento di progetti di impresa, conferiscono al sistema dei controlli una duplice funzione: di verifica degli impegni e delle dichiarazioni formulate dal beneficiario, sia ai fini della concessione che ai fini delle erogazioni a saldo dell'agevolazione, e di monitoraggio sullo stadio di avanzamento dei progetti ammessi al finanziamento.

A completamento dell'iniziativa, l'intero progetto è sottoposto a con-trollo al fine di verificare l'ammissibilità e congruità delle spese sostenu-te, la conformità del progetto stesso a quello approvato in sede di conces-sione, l'assolvimento degli obblighi e degli impegni assunti in sede di domanda.

La fase di controllo assume, poi, particolare rilevanza con riferimento al rispetto degli obblighi e degli impegni connessi agli indicatori utilizza-ti per la formazione delle graduatorie.

Il regolamento attuativo della legge n. 488/92 consente, peraltro, con-tenuti scostamenti nei valori a consuntivo degli indicatori rispetto a quel-li formulati in via previsionale: 30% per ciascuno degquel-li indicatori nel-l'ambito di un'oscillazione media non superiore al 20%.

Il giudizio complessivo che può essere tratto dall'analisi statica della normativa appare positivo: le agevolazioni concesse dalla presente, infat-ti, mirano a provocare una "distorsione" nei mercati e nei comportamen-ti dell'impresa, aumentando lo sviluppo e l'occupazione nelle aree depresse conformemente alla volontà del legislatore.

Questo risultato è insito nei meccanismi di concessione dell'agevola-zione: la trasparenza del metodo, il sistema di automatismi che riduce le possibili arbitrarietà nella scelta degli ambiti di intervento, la selezione degli indicatori permettono un ragionevole equilibrio tra efficacia degli incentivi ed efficienza dei mercati.

Sotto il profilo procedurale, la legge offre alle amministrazioni com-petenti direttive caratterizzate da maggior snellezza rispetto alla legisla-zione precedente a vantaggio della celerità e dell'efficienza dell'attività posta in essere per la concessione della sovvenzione".

Anche il riservare all'Istituto di Credito la valutazione delle domande sotto il profilo della fattibilità e della redditività economico-finanziaria, elimina tutte quelle competenze concorrenti della precedente legislazio-ne che rendevano farraginoso l'iter procedimentale.

Le amministrazioni competenti, infatti, intervengono nel procedi-mento dopo che è terminata l'istruttoria solo per compiere verifiche a campione sui dati economici e finanziari dei progetti.

La graduazione delle agevolazioni, poi, viene effettuata, entro i limiti stabiliti dalla Comunità Europea, tenendo conto dell'articolazione terri-toriale per aree omogenee, sulla base di indicatori utili per graduare gli interventi agevolativi in relazione alla reale situazione di arretratezza di ogni area.

Si viene, così, ad ancorare l'incentivo a quella che è la situazione reale dell'area, al fine di realizzare obiettivi predeterminati proprio in base alle classificazioni delle zone in relazione alle loro esigenze e situa-zioni socio-economiche.

Si passa da una politica economica assistenziale ad un'economia del territorio in termini di bisogno per la promozione dello sviluppo.

In questa nuova filosofia dell'intervento pubblico nelle aree depresse e svantaggiate, l'incentivo diviene momento di promozione dello svilup-po e non più di mera assistenza.

Il principio generale prevede, infatti, che solo le imprese che sono o possono divenire potenzialmente produttive devono essere agevolate. Tale principio è, del resto, in linea anche con le direttive impartite a livello comunitario, secondo le quali sarebbe contrario ai principi di concorrenza prevedere continui incentivi per le imprese in crisi, che non sono, né possono divenire produttive.

6. Conclusioni

Alla luce della disamina effettuata, è possibile ritenere che gli incenti-vi conserincenti-vino sempre intatta la propria utilità, ma necessitano, al tempo stesso, di un complessivo riordino che ne semplifichi il numero e le pro-cedure, e ne migliori la trasparenza e la certezza delle regole.

Le nuove disposizioni, già introdotte o in corso di approvazione, pre-sentano indubbiamente dei vantaggi che si possono individuare in termi-ni di:

• miglioramento della selezione dei progetti;

• responsabilizzazione del beneficiario finale, il quale sarà poi chia-mato a restituire la quota di finanziamento aggiuntivo concesso, sia pure ad un tasso agevolato;

• riduzione dell'onere diretto per la finanza pubblica, che vede il suo esborso limitato alla parte di contributo in conto capitale ed alla diffe-renza tra il tasso di mercato ed il tasso agevolato;

• garanzia di maggiore efficacia del sistema di incentivazione, poiché la partecipazione pubblica agirà "da leva" per altre forme di finanzia-mento, bancarie e private.

D'altronde, al fine di restituire certezza ad un complesso di norme che ha molto sofferto della frammentarietà delle modifiche apportate, è

auspicabile che i cambiamenti dei regimi di aiuto siano il frutto di una reale attività di concertazione tra le Amministrazioni centrali ed i Dicasteri responsabili e le parti economiche e sociali, con il reciproco impegno a non introdurre modifiche sostanziali ai suddetti per un certo periodo di tempo.

Una delle maggiori carenze evidenziate è, infatti, la mancanza di cer-tezza da parte degli imprenditori sulle regole, i tempi e le risorse relative. Tutti questi elementi delineano l'opportunità di un intervento sul ‘`complesso" del sistema degli incentivi alle imprese, teso a ricostituire un nuovo equilibrio nell'ambito di tutta la strumentazione.

Ferma restando la preferenza per il mantenimento dell'aiuto in conto capitale, ciò può anche comportare la parziale sostituzione degli aiuti in contributi in conto interessi.

Quali che siano le modifiche che si apporteranno al complesso degli strumenti dalle parti socio economiche, emerge con forza la duplice esi-genza, da un lato, di una semplificazione degli strumenti e delle procedu-re di erogazione dei finanziamenti, da parte dell'organo di governo istitu-zionale; dall'altro, di impegno da parte delle imprese nella prospettiva di utilizzare, in modo razionale, i finanziamenti al fine di garantire un mag-giore equilibrio tra capacità produttiva e domanda del mercato

NOTE

I Sul ruolo della comunicazione nell'impresa, cfr. Siano A., Competenze e comunicazio-ne del sistema d'impresa, Giuffrè, Milano, 2001.

2 Ad esempio, in materia di società quotate si è passati dall'obbligo di pubblicazione dei

dati contabili semestrali a quelli trimestrali, peraltro, con il T.U. della finanza si è previsto l'obbligo di comunicazione al pubblico di tutti quei fatti inerenti la vita della società in grado di influenzare notevolmente il prezzo degli strumenti finanziari negoziati - art. 114.

3 Un mercato è efficiente quando il prezzo delle azioni riflette il valore effettivamente

creato dalle imprese; tuttavia, il trasferimento del valore creato ai prezzi delle azioni avvie-ne attraverso la comunicazioavvie-ne tempestiva, efficace ed efficiente del complesso di informa-zioni che consentono di formulare un giudizio fondato circa la capacità dell'impresa di creare valore. Ciononostante, i recenti movimenti dei mercati hanno evidenziato un'elevata volatilità dei prezzi azionari. In ordine ad approfondimenti sul ruolo della comunicazione, cfr. Metallo G., Finanza sistemica per l'impresa, Giappichelli, Torino, 2002, pagg. 21 e ss.

4 Per una disamina sul processo di creazione del valore tra redditività e rischio, cfr.

Golinelli G. M., L'approccio sistemico al governo dell'impresa. La dinamica evolutiva del siste-ma impresa tra economia e finanza, vol. II, Cedam, Padova, 2000, pagg. 237 e ss.

5 Sulla tematica specifica, cfr. Di Falco G., "La finanza agevolata", in Dallocchio M.,

Salvi A., Finanza d'azienda, Egea, Milano, 2006, pagg. 627 e ss.

6 Per approfondimenti sull'impresa come sistema, cfr. Barile S., (a cura di), L'impresa come sistema. Contributi sull'Approccio Sistemico Vitale (ASV), Giappichelli, Torino, 2006.

7 Per un'analisi generale dell'argomento, cfr. Palombo M., Aprile C., Manuale di finanza agevolata incentivi nazionali, programmi comunitari e fondi strutturali, Ipsoa, Milano, 2001, pagg. 85 e ss.

8 Cfr, Tiraboschi M., Incentivi all'occupazione, aiuti di stato, diritto comunitario della concorrenza, Giappichelli, Torino, 2002, pagg. 56 e ss.

I° Per ulteriori approfondimenti, cfr. Annesi M., Aspetti giuridici della disciplina degli

interventi nel Mezzogiorno, Giuffrè, Milano, 1966, pagg. 45 e ss.

I I In modo specifico, con la legge 10 agosto 1950 n. 646, veniva costituita la "Cassa per opere straordinarie di pubblico interesse nell'Italia meridionale" avente propria personalità giuridica, mentre è con la legge del 29 luglio 1957 n. 634 che inizia per il Mezzogiorno la fase della programmazione economica vera e propria caratterizzata dal tentativo di condi-zionare l'azione degli operatori economici attraverso tutta una serie di incentivi. Il riferi-mento è alla legge 29 Luglio 1957, n. 634 "Provvedimenti per il Mezzogiorno", pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 193 del 3 agosto 1957 con cui, tra le altre previsioni, venivano riconosciute agevolazioni fiscali sugli utili destinati ad investimenti nel Mezzogiorno.

12 Cfr. Nicolai M., La programmazione negoziata: patti territoriali e contratti d'area: nuovi strumenti di finanza agevolata per le imprese e gli enti locali, Ipsoa, Milano, 1999, pagg. 154

e ss.

13 La veste giuridica dei nuovi strumenti è stata definita nella forma attuale (e

successi-vamente modificata ed integrata nella Legge n. 662 del 1996) nel D. L. 8 febbraio 1995, n. 32, convertito in Legge 7 aprile 1995 n. 104, ma alcuni elementi sono rintracciabili, per esempio, già nella legge n. 64 del 1 marzo 1986 sulla "Disciplina organica dell'intervento straordinario nel mezzogiorno".

14 Cfr. Associazione Bancaria Italiana (a cura di), Guida alle agevolazioni per le aree depresse: leggi 488 e 341: le nuove forme di incentivazione agli investimenti delle imprese: normativa, istruttoria e procedure, Collana ABI Economia e Gestione - Guide e manuali vol.

5, Bancaria Editrice, Roma, 1996, pagg. 223 e ss.

15 Sull'argomento, cfr. Giusti M., Fondamenti di Diritto dell'Economia, Cedam, Padova,

2004, pagg. 132 e ss.

16 Detta formalizzazione viene introdotta con il D.L. 8/2/95, convertito dalla Legge n.

104 del 7/4/95.

17 Invero, una definizione ex novo della "Programmazione negoziata" è stata formulata

con la Legge 662/96 (legge finanziaria 1997). In particolare è stabilito che il suo scopo è quello "di regolare gli interventi che coinvolgono una molteplicità di soggetti pubblici e privati e che comportano attività decisionali complesse, nonché la gestione unitaria delle

risorse finanziarie". Cfr. Legge 662/96„ art. 2 commi 203 e ss. Dal canto suo, la

Costituzione prevede che "per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà

sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni". Cfr. art. 119, comma 5, della

Costituzione.

18 II Fondo è stato istituito ai sensi degli articoli 60 e 61 della Legge 27 dicembre 2002

n. 289 ed è caratterizzato da: disponibilità annuale di un volume di risorse aggiuntive nazionali definito e certo, assegnato in Legge Finanziaria (8 miliardi di euro nella Legge Finanziaria 2004); metodologia unitaria verificabile di programmazione delle risorse, secondo criteri di qualità eguali a quelli della politica di coesione comunitaria; sistema decisionale affidato a procedure rodate di cooperazione istituzionale fra Stato e Regioni; ricorso a metodi premiali e di valutazione e verifica ex post dei risultati; progressivo ri-bilanciamento degli interventi, dagli aiuti di Stato a favore degli investimenti pubblici, materiali e immateriali, per la produzione di beni collettivi.

19 Le imprese meridionali, specie di piccola o media dimensione, risultano, infatti,

for-temente indebitate con le banche. Ciò, insieme con la prassi del multibanking, contribuisce a determinare una condizione di strutturale debolezza e difficoltà, che spesso porta all'in-solvenza delle imprese e, talvolta, alle procedure concorsuali. Cfr. Iannuzzi E., Il risk

mana-gement nel rapporto banca-impresa. Strumenti per il governo e la gestione delle sofferenze bancarie, Giappichelli, Torino, 2004, pagg. 55 e ss.

20 Il Fondo è detto "rotativo" perché viene alimentato, oltre che dagli stanziamenti

pub-blici, anche dalle somme restituite ciclicamente dalle imprese beneficiarie.

21 Sebbene non sia concettualmente esclusa, la restituzione dell'erogazione da parte del

tale previsione può però portare ad una deviazione del mezzo dal fine. Cfr. Merusi F., Discipline e organizzazioni dei finanziamenti nelle leggi per il Mezzogiorno, Giuffrè, Roma, 1968.

22 Per un'analisi tecnica più dettagliata, cfr. Vivarelli A., I contributi concessi alle imprese

dallo Stato e da altri enti pubblici: natura economica e rappresentazione contabile, Fossataro, Cagliari, 1969, pagg. 200 e ss.

23 H D.L. 31 marzo 1998 n. 123 ha definito con precisione i procedimenti ed i moduli

organizzativi per l'attribuzione delle agevolazioni.

24 Cfr. Ballarino T., Lineamenti di diritto comunitario, Cedam, Padova, 1995, pagg. 165 e SS.

25 Per un'analisi delle diverse tipologie di interventi agevolativi, cfr. Manzi E., Manzi G.,

Guida pratica ai finanziamenti agevolati per le imprese: tutti gli incentivi nazionali e regionali, Il Sole 24 Ore, Milano, 1998.

26 Al riguardo, cfr. Palmieri G., Gli aiuti di Stato alle attività produttive ed il loro regime

comunitario: articoli 92-94 del Trattato istitutivo della Comunità europea, Maggioli, Rimini, 1992.

27 Pubblicata nella Gazz. Uff. 14 marzo 1986, n. 61, S.O.

28 H riferimento è al D.P.R. 6 marzo 1978 n. 218 "Testo Unico delle Leggi sugli interventi

nel Mezzogiorno" che prevedeva che gli interventi straordinari fossero realizzati principal-mente attraverso programmi quinquennali di sviluppo e diretti e controllati da organi cen-trali. Il Testo Unico venne poi parzialmente modificato dalla Legge 1 dicembre 1983 n. 651, "Disposizioni per il finanziamento triennale degli interventi straordinari nel Mezzogiorno" che approvò il programma triennale d'intervento per il periodo 1984-1986.

29 Il riferimento è all'art. 17, terzo comma della L. 64/1986 che prevede espressamente

che: "Il Governo della Repubblica, sentita la Commissione parlamentare per l'esercizio dei poteri di controllo sulla programmazione e sull'attuazione degli interventi ordinari e straor-dinari nel Mezzogiorno, è autorizzato a procedere, entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge, alla compilazione di un nuovo testo unico, mediante l'inseri-mento di tutte le disposizioni al mol'inseri-mento vigenti in materia di interventi straordinari nel Mezzogiorno, apportandovi le modifiche necessarie al loro coordinamento" Per un'analisi puntuale della normativa, cfr. Annesi M., Claroni A., La nuova disciplina dell'intervento straordinario nel Mezzogiorno: testo coordinato della legge 1 marzo 1986, n. 64 e dei provvedi-menti di attuazione, Il Mulino, Bologna, 1990, pagg. 123 e ss.

39 Il finanziamento a tasso agevolato è la più comune delle incentivazioni e consiste

nella riduzione del tasso d'interesse e degli oneri finanziari.

31 Cfr. Orlandi M., Gli Aiuti di Stato nel diritto comunitario, Edizioni Scientifiche

Italiane, Napoli, 1995, pagg. 85 e ss.

32 Alla Cassa per il Mezzogiorno erano collegati i seguenti Enti: Società Finanziaria

Meridionale e Insud, per la promozione dello sviluppo industriale; Società Finanziaria Agricola Meridionale, per la promozione e lo sviluppo dell'agricoltura; Formez per l'assi-stenza tecnica, l'aggiornamento e il perfezionamento dei quadri dell'Amministrazione pub-blica; Istituto di Assistenza allo sviluppo del Mezzogiorno, per l'assistenza tecnica alle imprese e alle amministrazioni locali.

33 Per una comparazione storica, cfr. Ammannati L., Cassa per il Mezzogiorno e

interven-to straordinario: origini e funzionameninterven-to di un modello di governo dell'economia, Liguori, Napoli, 1981, pagg. 75 e ss.

34 La previsione è contenuta nell'art. 9, rubricato "Incentivi finanziari per le attività

pro-duttive" ai commi 1 e 6, della Legge 1 marzo 1986, n. 64.

35 Per un'analisi storica del contesto socio-economico, cfr. Mutti A., Poli P.,

Sottosviluppo e meridione, Mazzotta, Milano, 1975, pagg. 45 e ss.

36 Cfr. Iannuzzi E., Berardi M., "Interpretazione critico-empirica del modello Modigliani-Miller: Il problema del default delle PMI. Una comparazione anglo-italiana", Small Business/Piccola Impresa, n. 1, 2006.

37 II riferimento è, in particolar modo, al Testo Unico delle Leggi sugli interventi nel

Mezzogiorno (D.P.R. 6 marzo 1978 n.218) che individua i territori oggetto d'interventi straordinari volti al riequilibrio socio-economico e allo sviluppo, alla promozione, al poten-

ziamento e allo sviluppo delle attività produttive, delle infrastrutture e dei servizi, per garantire l'occupazione della manodopera soprattutto giovanile. I territori indicati dalla normativa sono: Abruzzo, Molise, Campania, Puglia, Basilicata, Calabria, Sicilia, Sardegna, le Province di Latina e Frosinone, i Comuni della Provincia di Rieti, l'Isola d'Elba, del Giglio e di Capraia e alcune zone di bonifica.

38 n CIPI, Comitato Interministeriale per il Coordinamento della Politica Industriale, è stato istituito con L. 12 agosto 1977, n. 675, all'interno del CIPE, con lo scopo di determi-nare gli indirizzi della politica industriale italiana. Le funzioni del comitato sono state ripartite,dopo la sua soppressione nel 1993, tra il CIPE, il Ministero dell'industria, il Ministero del lavoro e il Ministero dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica.

39 D riferimento è all'articolo 12, rubricato "Incentivi per servizi reali, innovazioni tec-nologiche e ricerca scientifica", commi 4, 5, 6 e 7 della legge n. 64/86.

40 _{Al riguardo, cfr. Benacchio G. A., Capogna G., "Disciplina comunitaria in materia di}

aiuti di Stato: Trento, 30 marzo 2001", Quaderni del CDE, vol. 12, Trento, 2001.

41 La delega al Governo è contenuta nell'art. 3 comma 1 della 1. n.488/92. Viene previsto come termine per l'emissione del provvedimento la data, effettivamente rispettata, del 30 aprile 1993.

42 Per un'analisi specifica del metodo di calcolo della sovvenzione, cfr. S. Paolucci, Equivalente sovvenzione lordo e netto natura, definizione e metodologia di calcolo dei finanziamenti Unione Europea-Stato-Regione alle imprese, Giappichelli, Torino, 1999.

43 Per un'analisi accurata della legge, cfr. Sannaticca E., Aiuti finanziari pubblici alle imprese nelle aree depresse: Disciplina comunitaria e nazionale: legge n. 64/86, legge n. 488/92, reg. 20 ottobre 1995, n. 527, circ. 15 dicembre 1995, n. 38522, Maggioli, Torino, 1996, pagg. 256 e ss.

44 Si tratterà, ovviamente, del 33,3 % per la prima rata, del 66,6 % per la seconda rata e del 100 % per l'ultima.

48 Sull'argomento, cfr. Annesi M., Piazza D., Gli interventi nelle aree depresse del territo-rio nazionale: normativa coordinata, Il Mulino, Bologna, 1996, pagg. 201 e ss.

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