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PREFAZIONE
L’organizzazione democratica dei partiti è un presupposto indispensabile perché si abbia anche fuori di essi vera democrazia.
Piero Calamandrei
Con riferimento al tema della democrazia interna ai partiti politici, ritengo di potermi appropriare dell’osservazione fatta da Andrea Manzella con riguardo al diritto parlamentare: un tema la cui analisi è sempre un’impresa, per la porosa frontiera tra giuridicità e politicità, che ne fa flessibili le regole. Le scelte dei nostri padri costituenti hanno fatto sì che il partito politico non possa essere considerato un’isola, che il mare del diritto può lambire soltanto, ma deve essere considerato addirittura come una continente a sé stante, lambito dal mare del diritto solo su un suo versante, quello del finanziamento pubblico, essendo le sue restanti coste solo occasionalmente immerse dalle acque della giuridicità. Ed è tra queste “coste” che si ritrova la disciplina della democrazia interna. L’esperienza di ogni giorno ha tuttavia dimostrato come questo sistema sia sempre più obsoleto ed inadeguato, ed alla lunga, sta conducendo ad un decadimento delle stesse istituzioni democratico – rappresentative, nonché ad uno svilimento della democrazia verso sue accezioni meno “raffinate”, quali la democrazia plebiscitaria o diretta. È la presa d’atto di questo stato di cose che mi ha spinto ad intraprendere la stesura di questa tesi: per poter propugnare un intervento legislativo in materia di partiti politici, come sostenuto da porzioni sempre più ampie della dottrina e, negli ultimi tempi, dallo stesso legislatore, è necessario chiarire perché l’attuale anomia non garantisca la democrazia interna al partito, i diritti dei suoi aderenti e, in definitiva, un effettivo concorso dei cittadini alla determinazione della politica nazionale. Tale comprensione impone una ricognizione dell’attuale sistema normativo, e, visto il ruolo preponderante attribuito all’autonomia statutaria in materia, anche degli statuti dei principali partiti politici italiani. Senza di essa, non solo non si è in grado di cogliere il problema nella sua interezza, ma neppure si è in grado di fornire adeguate risposte legislative risolutive, come i contenuti dell’ultimo progetto di legge in materia, tra l’altro fermatosi in commissione nonostante fosse addirittura promosso dai principali gruppi parlamentari, hanno dimostrato. La stesura di questa tesi pertanto
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è avvenuta avendo sempre presenti due punti di riferimento, vere e proprie “stelle polari” che mi hanno permesso di orientarmi in questo impegnativo tema. In primo luogo, il concentrare l’analisi e la ricostruzione normativa con riferimento ad uno specifico aspetto dei partiti politici, quello della democrazia interna, un aspetto che è stato oggetto di numerosi studi da parte della scienza politica, ma che non ha riscaldato il cuore dei giuristi. In secondo luogo, la necessità di approcciarsi a questo aspetto con “gli occhiali del giurista”, con l’impostazione scientifica propria dello studioso del diritto, in particolare del diritto pubblico, senza disdegnare riferimenti comparatistici ad altri ordinamenti. Compito quest’ultimo per la verità non facile, a causa della porosità della frontiera tra politicità e giuridicità cui si è accennato in apertura, e che, al termine di stesura della tesi, ha condotto ad una constatazione: un qualsiasi intervento legislativo efficace in materia di partiti politici presuppone imprescindibilmente un’idea specifica di democrazia, condivisa dal legislatore e quindi, fondamentalmente, perlomeno dalle principali forze politiche di maggioranza ed opposizione. Ed è probabilmente questo stato di fatto ad essere causa (ed altresì conseguenza) dell’attuale sistema di anomia, del carattere sostanzialmente oligarchico e verticistico dei partiti politici e, da ultimo, della stessa fragilità ed inconsistenza del sistema partitico tout court. Gli elementi caratterizzanti di questo lavoro sono pertanto da ricondursi ad un approccio tendenzialmente giuridico e ad un’analisi circoscritta alla tematica della democrazia interna al partito. Ogni capitolo di questa tesi guarda ad una specifica “faccia” di questa tematica. Il Capitolo I mira a ricostruire il quadro teorico di riferimento, circa il rapporto tra partiti e democrazia tout court, rendendosi necessario un iniziale ricorso ad un approccio filosofico/politologico, per poi arrivare all’inquadramento costituzionale e sistematico nell’ordinamento italiano dell’ente “partito politico”, e cercare di chiarirne la natura. Il Capitolo II ricostruisce il tema della democrazia interna ai partiti politici dall’angolo visuale del cittadino, quindi delle qualifiche che questi può assumere nell’ambito di un partito, dei diritti e dei doveri che gli spettano, del modo in cui tali qualifiche si acquisiscano e si perdano. Il Capitolo III affronta la specifica tematica della selezione delle candidature, l’attività che costituisce il
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partito alle istituzioni rappresentative. In particolare, si mira a valutare le varie discipline statutarie secondo la loro collocazione nell’asse inclusività/esclusività. Il Capitolo IV affronta il tema della democrazia interna come organizzazione corporativa del partito, sua strutturazione a livello centrale e sul territorio. Infine, nel Capitolo V si effettua una ricognizione critica degli statuti (e non statuti) delle tre principali forze politiche affermatesi nelle ultime elezioni politiche, il cui coinvolgimento per “fare le riforme”, tra le quali rientra senza dubbio un intervento legislativo sui partiti politici, è inevitabile. Tale ricognizione è in particolare finalizzata a esplicitare l’idea di democrazia insita in ciascuna di tali formazioni politiche. Concludo chiarendo che lo scopo ultimo di questa tesi è agevolare il lettore nel trovare una risposta ad uno specifico quesito: nella disciplina sui partiti politici sappiamo che cosa riformare e in che modo?
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INDICE SOMMARIO
PREFAZIONE………...I
CAPITOLO I
PARTITI E DEMOCRAZIA: IL QUADRO TEORICO DI
RIFERIMENTO
1.1 Democrazia e partiti: il rapporto necessario………...1
1.2 I partiti politici e l’articolo 49 della Costituzione: la sua genesi ..8
1.3 I partiti politici e l’articolo 49 della Costituzione: i suoi
contenuti………..13
1.4 L’(in)attuazione della disciplina costituzionale e l’attuale
quadro normativo ………...27
1.5 Disciplina sul finanziamento e democrazia interna …...35
1.6 La natura giuridica del partito e il quadro delle fonti ...39
CAPITOLO II
CITTADINO, PARTITO E DEMOCRAZIA INTERNA
2.1 Il cittadino davanti al partito: come elettore e come iscritto ...43
2.2 L’iscrizione ai partiti politici………..………46
2.3 Diritti e doveri degli iscritti………..………..54
2.4 L’esclusione dal partito, in particolare, l’espulsione…………..60
CAPITOLO III
PARTITI E SELEZIONE DELLE CANDIDATURE
3.1 Il cittadino come candidato e la selezione delle candidature ….67
3.2 La selezione delle candidature nell’esperienza italiana e
l’influenza della legge elettorale ………….………...72
3.3 L’attuale assetto normativo: natura del potere di selezione
delle candidature ed i limiti legislativi a tale potere ...………...78
3.4 L’attuale assetto normativo: designazione interna e primarie
negli statuti dei partiti ………...85
3.5 Le elezioni primarie nella legislazione toscana e calabrese
e nel testo unificato adottato dalla I Commissione della
Camera dei deputati il 9 maggio 2012 sulla disciplina dei
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CAPITOLO IV
IL PARTITO COME ORGANIZZAZIONE
4.1 Il partito come sistema internamente differenziato ..…………102
4.2 Il partito sul territorio………103
4.3 L’organizzazione centrale del partito: il principio
democratico rappresentativo………...116
4.4 Il Congresso nazionale………...119
4.5 Le correnti del partito politico………..124
4.6 L’Assemblea nazionale, la Direzione nazionale ed il
vertice del partito………..130
4.7 Organi di garanzia e giustizia interna………...136
4.8 Il partito degli eletti: il gruppo parlamentare (e consiliare)...146
CAPITOLO V
LA DEMOCRAZIA INTERNA NEGLI STATUTI (E NON
STATUTI) DI PDL, PD E M5S: UN’ANALISI CRITICA
5.1 Il sistema partitico italiano dopo le elezioni politiche del
2013 ………..153
5.2 Il Partito Democratico: la posizione dell’individuo all’interno
del partito e la giustizia interna……….154
5.3 Segue: il Partito Democratico: l’elezione diretta del
Segretario e dell’Assemblea Nazionale e l’organizzazione
centrale …...158
5.4 Segue: il Partito Democratico: l’articolazione territoriale e
l’utilizzo del Web ………...163
5.5 Segue: il Partito Democratico: il rapporto col gruppo
parlamentare e l’attività di selezione delle candidature. Il
concetto di democrazia implicito nello Statuto ………...167
5.6 Il Popolo della Libertà: la posizione dell’individuo
all’interno del partito e la giustizia interna………...171
5.7 Segue: il Popolo della Libertà: l’organizzazione centrale,
l’articolazione territoriale e l’utilizzo del Web……….174
5.8 Segue: il Popolo della Libertà: il rapporto col gruppo
parlamentare e l’attività di selezione delle candidature. Il
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