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Dipartimento di Scienze della Terra
Corso di Laurea Magistrale in Scienze Ambientali
TESI DI LAUREA MAGISTRALE
La partecipazione nella pianificazione territoriale per lo sviluppo di un
progetto di “Unione dei Comuni”
RELATORE
Prof. Simone Gorelli
CONTRORELATORE
Prof.ssa Ilaria Lolli
CANDIDATO
Daniele Barbuto
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SOMMARIO
RIASSUNTO ... 7
1. INTRODUZIONE ... 9
2. GOVERNO DEL TERRITORIO ... 13
2.1. PROCESSO DI PIANIFICAZIONE ... 15
2.2. DECISIONI NEL PROCESSO DI PIANIFICAZIONE ... 16
2.2.1. LA GOVERNANCE COME STRUMENTO DI GOVERNO ... 19
2.2.2. URBAN LOCAL GOVERNANCE ... 20
2.3. SISTEMA DELLE COMPETENZE ... 22
2.4. INTRODUZIONE ALLA PIANIFICAZIONE PARTECIPATA ... 24
2.5. LA LEGGE DELLE 4WS PER GESTIRE LA PARTECIPAZIONE. ... 30
2.5.1. PERCHÉ È IMPORTANTE COINVOLGERE? ... 30
2.5.2. QUANDO COINVOLGERE? ... 31
2.5.3. CHI COINVOLGERE? ... 33
2.5.4. COME COINVOLGERE? ... 33
3. METODOLOGIE E TECNICHE DI PARTECIPAZIONE ... 34
3.1.1. STRUMENTI DI PARTECIPAZIONE: TECNICHE NON CODIFICATE ... 36
3.1.2. STRUMENTI DI PARTECIPAZIONE: TECNICHE CODIFICATE ... 38
4. UNIONE DEI COMUNI... 42
4.1. BREVE STORIA DELLE UNIONI DEI COMUNI ... 42
4.2. LE FONTI DI RIFERIMENTO IN MATERIA DI GESTIONE ASSOCIATA 43 4.3. DATI SUI PICCOLI COMUNI D’ITALIA... 48
4.4. IL GOVERNO LOCALE E L’ASSOCIAZIONISMO DI COMUNI ... 50
4
4.6. CRITICITÀ DA PREVENIRE ... 54
5. SCOPO DELLA TESI ... 55
6. INQUADRAMENTO TERRITORIALE ... 57
6.1. PROGETTO UNIONE DI COMUNI NELLA PROVINCIA DI VIBO VALENTIA... 60
6.2. MODELLO DI UNIONE DI COMUNI ... 62
6.2.1. COMUNI FASCIA COSTIERA DEL PORO ... 63
6.2.2. COMUNI FASCIA COLLINARE CENTRALE DEL PORO ... 66
6.2.3. ESEMPIO DI CRITICITÀ PRESENTI ALL’INTERNO DEI COMUNI INTERESSATI. ... 70
7. MATERIALI E METODI ... 72
7.1. LA TEORIA DI BASE DELLA METODOLOGIA QFSL. ... 73
7.2. QUESTIONARIO ... 76
7.2.1. DESCRIZIONE DEL QUESTIONARIO: ... 77
7.3. FOCUS GROUP PRESSO IL COMUNE DI CESSANITI ... 78
7.4. ANALISI SWOT. ... 79
8. RISULTATI OTTENUTI ... 81
8.1. RISULTATI OTTENUTI DAL QUESTIONARIO RIVOLTO AI CITTADINI. ... 81
8.1.1. PRIMA PARTE DEL QUESTIONARIO ... 81
8.1.2. SECONDA PARTE ... 88
8.1.3. TERZA PARTE ... 101
8.2. RISULTATI FOCUS GROUP ... 103
8.3. RISULTATI ANALISI SWOT ... 105
9. CONCLUSIONI ... 110
BIBLIOGRAFIA ... 114
ARTICOLI ... 114
CAPITOLI ... 115
SITOGRAFIA... 115
INDICE DELLE FIGURE. ... 116
INDICE DELLE TABELLE ... 118
5 PRIMA PARTE: ... 119 SECONDA PARTE: ... 120 TERZA PARTE ... 121
6 Dedicato a colui che mi disse:
“Qualunque sarà il tuo destino Fai in modo che non sia lui a decidere per te, sei tu …. Solo tu, colui che decide come e cosa vivere.
La tua vita è solo nelle tue mani, fallo con la follia di un pazzo,
con l’ingenuità e spensieratezza di un bambino, fallo perché tutto ciò che vivi non torna assapora ogni istante e non pentirtene mai ama i tuoi difetti e cresci come meglio credi sorridi sempre perché il tuo sorriso è la cosa più bella
che rimane nel cuore di chi ti ama. Ma ricorda se saprai amare te stesso
saprai amare tutto intorno a te.”
Giacomo Caparra
“Lacrima in un Sorriso
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Riassunto
L’obiettivo del presente elaborato di tesi è quello di definire una metodologia di supporto al decisore pubblico al fine dell’istituzione dell’Unione dei Comuni, quale forma di associazionismo intercomunale. Tale metodologia è stata validata con un’applicazione specifica nella provincia di Vibo Valentia (Calabria).
Facendo riferimento al concetto basilare di “ambiente” e dalla sua interpretazione giuridica a livello comunitario il lavoro descrive brevemente le fonti comunitarie ed i principi fondamentali del diritto ambientale. Tra questi principi quello dello sviluppo sostenibile che descrive le relazioni che si creano tra l’uomo e ambiente. Lo sviluppo sostenibile s’identifica come pilastro fondamentale su cui si bassa il modello proposto, al fine di indirizzare il decisore pubblico verso scelte consapevoli e ad efficacia durevole, nonché garantire un equa distribuzione delle risorse tra le generazioni e supportare la definizione di piani e programmi atti al soddisfacimento di bisogni della popolazione.
Uno degli strumenti adottati di sicura efficacia è stata l’azione partecipativa che ha permesso di mettere a confronto i cittadini con la pubblica amministrazione per l’istituzione di un tavolo di lavoro, dove entrambi i soggetti hanno potuto identificare decisioni di gestione e programmazione inerenti al territorio.
Il modello proposto si ancora quindi ad una logica di pianificazione partecipata e può essere ascrivibile alle forme di governo definite “urban local governance” finalizzata all’incremento di efficienza ed efficacia dell’azione da parte della pubblica amministrazione sulle problematiche complesse territoriali.
Nel processo di pianificazione proposto la partecipazione assume un aspetto significativo mettendo in evidenza i rapporti tra strumenti, azione e comunità. La partecipazione permette ai cittadini di diventare non solo soggetti, ma anche attori dei processi di pianificazione. Dall’altra parte le amministrazioni comunali sono state chiamate a definire un percorso di unione al fine di semplificare e migliorare la gestione dei vari servizi pubblici e settoriali all’interno di un territorio definito ottimale.
Partendo da un’analisi storica evolutiva e dall’esame delle varie leggi che regolamentano le unioni comunali, il presente elaborato evidenzia pregi e difetti conseguenti a tale forma di associazionismo intercomunale. Tenendo in considerazioni che a tutt’oggi non sono presenti nella provincia di Vibo Valentia Unioni di Comuni definite e consolidate, lo sviluppo del lavoro ha dovuto affrontare anche una notevole “inconsapevolezza” diffusa sul territorio sia da parte degli amministratori che dei cittadini, per cui sono state sviluppate tecniche di comunicazione e divulgazione ad hoc. Lo studio ha attivato un’indagine conoscitiva mediante la somministrazione di un questionario alla cittadinanza e agli amministratori che aveva una valenza di rilevamento dati ma anche di divulgazione delle informazioni. Parallelamente si è attivato un incontro volto alla definizione di fattibilità gestito secondo la
8 tecnica dei focus groups. Tali analisi conoscitive sono state affiancate da una metodologia analitica qualitativa capace di definire le fasi preliminari del processo di fattibilità nell’eventuale istituzione di una Unione dei Comuni all’interno del suddetto territorio
9
1.
Introduzione
Per sviluppo sostenibile s’intende “un processo da compiere e seguire per migliorare la qualità della vita e l’equità tra le generazioni, arrestando il degrado ambientale e tenendo sempre presente la capacità di carico della terra per mantenere l’equilibrio tra le risorse e i consumi". Sulla base di come vengono considerate le variabili dello sviluppo e di come si interpreta la responsabilità verso le generazioni presenti e future, gli stati e le organizzazioni determinano le proprie strategie in base ai differenti orientamenti 1. Il concetto di sviluppo sostenibile si è integrato nella nostra legislazione, ed opera attraverso strumenti per il perseguimento dei principi fino adesso enunciati.
Il principio di “chi inquina paga” afferma che ogni fenomeno di inquinamento costituisce un deterioramento dell’ambiente, provocato dall’attività produttiva volontaria o involontaria dell’uomo, ciò costituisce un danno, pari almeno alla spesa necessaria per ripristino dell’inquinamento.2
Principio “di prevenzione”, detto anche dell’azione preventiva, si propone di evitare i danni ambientali attraverso il controllo preventivo di tutti i progetti e le iniziative che possono influenzare negativamente lo stato dell’ambiente.
Principio “di precauzione”, fondato sul concetto di limitazione dei rischi, seppur ipotetici, ovvero basati solo su supposizioni e indizi e non certezze scientifiche, viene invocato quando gli effetti potenzialmente pericolosi di un fenomeno, di un prodotto o di un processo sono stati identificati tramite una valutazione, che pur essendo obiettiva non garantisce di determinare con sufficienze certezza il rischio effettivo.3
Principio dello “Sviluppo Sostenibile” (Figura 1)4 costituisce il primo fondamento della
politica ambientale non solo comunitaria e nazionale, ma anche internazionale. E’ definito “uno sviluppo che soddisfa le esigenze attuali, senza compromettere per le generazioni future la possibilità di soddisfare le proprie.5
1 “Sostenibilità sociale, economica, e ambientale”- Riferimento a un estratto delle lezioni di via/ governo del territorio del prof. Gorelli; inoltre la sostenibilità può essere forte o debole a secondo dell’approccio con cui si vuole portare avanti lo sviluppo sostenibile.
2 secondo la normativa vigente d.lgs 152/06.
3 Le differenze tra i due principi enunciati sopra, sono che il primo opera allorché il rischio delle conseguenze dannose o pericolose sull’ambiente o sulla salute umana di una azione o di intervento sia prevedibile tutto o in parte con mezzi tecnologici ottimali ; il secondo invece impone misure di cautela per impedire il verificarsi di tali conseguenze dannose o pericolose per l’ambiente o salute umana.
4 La Figura 1: sostenibilità ambientale – sociale – economica alla base del principio di Sviluppo Sostenibile affinché esso sia vivibile, equo e realizzabile.
Figura 1: Le relazioni che intercorrono tra le componenti ambientali uno sviluppo sostenibile realizzabile
Questi principi rivestono un ruolo importante e fondamentale nell’azione ambientale e sono riconosciuti anche a livello internazionale. I principi a differenza delle disposizioni normative o regolamenti che si riferiscono direttamente o indirettamente all’ambiente, sono formulati in modo “astratto”, il loro rispetto non ha nessuna rilevanza vincolante, ma essendo universalmente condivisi, entrano a far parte del diritto positivo assumendo una grande valenza giuridica.
Lo sviluppo sostenibile ha e l’ambiente circostante. L’uomo,
risorse di cui necessita rilasciando elementi che possono alterare lo status ambientale.
elementi di alterazione, danno luogo a una forma di pressione ambientale che viene attenuata e assorbita dalla capacità di rigenerarsi della terra. Negli ultimi decenni, la “pressione antropica” ha superato la capacità rigenerativa causando alterazioni irreversibili su molt componenti ambientali, e spostando l’equilibrio del sistema verso una distruzione continua di ogni componente essenziale.
quello di tenere conto delle risorse ambientali primarie, in un comprom economico, in modo da rispettare l’equilibrio e le necessità e i bisogni del
presenti, senza compromettere la capacità di rigenerazione di tali risorse per il soddisfacimento dei bisogni delle future generazioni.
La società ha preso coscienza che le proprie attività possono comportare danni irreversibili all’ambiente e pertanto cerca di reagire diminuendo lo sfruttamento indiscriminato, che comporta come conseguenza il peggioramento della qualità della vita e della salute.
: Le relazioni che intercorrono tra le componenti ambientali- sociali- economiche che garantiscono realizzabile – equo – vivibile.
rivestono un ruolo importante e fondamentale nell’azione ambientale e sono riconosciuti anche a livello internazionale. I principi a differenza delle disposizioni normative o regolamenti che si riferiscono direttamente o indirettamente all’ambiente, sono formulati in modo “astratto”, il loro rispetto non ha nessuna rilevanza vincolante, ma essendo universalmente condivisi, entrano a far parte del diritto positivo assumendo una grande
Lo sviluppo sostenibile ha l’intento di studiare il rapporto che esiste tra le attività antropiche L’uomo, attraverso le attività sopra citate, trae dal sistema terra le di cui necessita rilasciando elementi che possono alterare lo status ambientale.
zione, danno luogo a una forma di pressione ambientale che viene attenuata e assorbita dalla capacità di rigenerarsi della terra. Negli ultimi decenni, la “pressione antropica” ha superato la capacità rigenerativa causando alterazioni irreversibili su molt componenti ambientali, e spostando l’equilibrio del sistema verso una distruzione continua di ogni componente essenziale. L’obiettivo del perseguimento di uno sviluppo sostenibile, è quello di tenere conto delle risorse ambientali primarie, in un compromesso con lo sviluppo economico, in modo da rispettare l’equilibrio e le necessità e i bisogni del
compromettere la capacità di rigenerazione di tali risorse per il soddisfacimento dei bisogni delle future generazioni.
tà ha preso coscienza che le proprie attività possono comportare danni irreversibili all’ambiente e pertanto cerca di reagire diminuendo lo sfruttamento indiscriminato, che comporta come conseguenza il peggioramento della qualità della vita e della salute.
10 economiche che garantiscono
rivestono un ruolo importante e fondamentale nell’azione ambientale e sono riconosciuti anche a livello internazionale. I principi a differenza delle disposizioni normative o regolamenti che si riferiscono direttamente o indirettamente all’ambiente, sono formulati in modo “astratto”, il loro rispetto non ha nessuna rilevanza vincolante, ma essendo universalmente condivisi, entrano a far parte del diritto positivo assumendo una grande
pporto che esiste tra le attività antropiche attraverso le attività sopra citate, trae dal sistema terra le di cui necessita rilasciando elementi che possono alterare lo status ambientale. Questi zione, danno luogo a una forma di pressione ambientale che viene attenuata e assorbita dalla capacità di rigenerarsi della terra. Negli ultimi decenni, la “pressione antropica” ha superato la capacità rigenerativa causando alterazioni irreversibili su molte componenti ambientali, e spostando l’equilibrio del sistema verso una distruzione continua L’obiettivo del perseguimento di uno sviluppo sostenibile, è esso con lo sviluppo economico, in modo da rispettare l’equilibrio e le necessità e i bisogni delle generazioni compromettere la capacità di rigenerazione di tali risorse per il
tà ha preso coscienza che le proprie attività possono comportare danni irreversibili all’ambiente e pertanto cerca di reagire diminuendo lo sfruttamento indiscriminato, che comporta come conseguenza il peggioramento della qualità della vita e della salute.
11 Per tale motivo, sono state intraprese azioni preventive e precauzionali, tramite l’uso di una pianificazione strategica territoriale capace di rispettare i principi dello sviluppo sostenibile, e valutare le azioni e strategie di sviluppo di un determinato territorio con l’intento di migliorare il rapporto tra azioni antropiche e sistema ambiente. Il compromesso tra l’espansione economica e la tutela ambientale è il processo dello sviluppo sostenibile. Tra gli obiettivi dello sviluppo sostenibile troviamo “il benessere dei suoi popoli.”6. Tale condizione può essere raggiunta solo se l’Unione Europea si adopera affinché “lo sviluppo sostenibile sia basato su una crescita economica equilibrata, un’economia sociale di mercato fortemente competitiva che mira alla piena occupazione e al progresso sociale, un elevato livello di tutela ambientale e il miglioramento della qualità dell’ambiente”7. Questi principi si trovano nel “Quinto programma d’azione”8 nel quale è inserito un nuovo concetto di promozione della politica ambientale con il “coinvolgimento attivo della collettività”, attraverso l’informazione, la comunicazione, la partecipazione, la sensibilizzazione alle tematiche riguardanti l’ambiente, puntando proprio sulla condivisione delle decisioni/azioni e sugli obiettivi prefissati per uno sviluppo del territorio sostenibile9.
Nella convenzione di Aarhus10, si afferma che il cittadino è il primo attore del processo di
cambiamento e deve avere la possibilità di contribuire attivamente alla promozione dello sviluppo sostenibile tramite la sensibilizzazione e l’informazione da parte delle Amministrazioni locali. La partecipazione dei cittadini ai processi decisionali è la prima condizione di sostenibilità dello sviluppo. Le politiche ambientali devono essere basate su un confronto tra i soggetti sociali interessati e tradursi in strategie condivise affinché la decisione sia attuata in modo attuale grazie alla collaborazione di tutti.
6 Art 2 della Costituzione Europea, con riferimento ai Programmi di azione comunitaria in materia ambientale, in particolare nel “Quinto Programma d’azione”, adottato dalla Commissione nel marzo del 1992 denominato <<Per uno sviluppo durevole e sostenibile. Programma politico e d’azione della Comunità Europea a favore dell’ambiente e di uno sviluppo sostenibile>>
7 Art 3 della costituzione europea.
8 Adottato dalla commissione nel marzo del 1992 (per il periodo 1993-2000) indica elocuzione della politica ambientale comunitaria, con un richiamo alla Conferenza di Rio (1992).
9 Successivamente il 24 gennaio 2001 la Commissione Europea ha proposto al consiglio il Sesto programma di azione, approvato nel 22 luglio 2002, che ha individuato gli obiettivi generali della politica ambientale UE, con un richiamo sempre più forte alla partecipazione “la politica ambientale deve assumere un approccio innovativo e cercare nuovi modi per collaborare con la società”
10La Convenzione sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale, è un trattato internazionale volto a garantire all’opinione pubblica e ai cittadini il diritto alla trasparenza e alla partecipazione in materia ai processi decisionali del governo locale. Venne siglata nel 1998 ad Aarhus, entrata in vigore il 30 ottobre 2001. A maggio 2013 è stata ratificata da 45 stati dell’Unione europea, in Italia è stata ratificata con la legge n. 108 del 16 marzo 2001.
Nel sesto programma d’azione, si afferma […] “i singoli cittadini operano quoti
decisioni che hanno un impatto diretto e indiretto sull’ambiente: un’informazione di miglior qualità e più facilmente accessibile in materia di ambiente e su questioni pratiche contribuirà a plasmarne le opinioni e quindi
processo di sviluppo deve
gestire, controllare, migliorare e difendere lo status ambientale, economico, sociale ed istituzionale, sia a livello locale che g
un’interdipendenza tra quelle menzionate.
Figura 2: Obiettivi dello Sviluppo Sostenibile I principi dello sviluppo sostenibile
1) principio di relazione e integrazione; 2) principio di sviluppo;
3) principi di gove
4) principi prioritari di protezione ambientale.
Tali principi vengono recepiti all’interno del governo del territorio.
11 Parte 1-capitolo 6 strumenti di politica e indirizzo ambientale, Diritto ambientale, Stefano Maglia 12 la Figura 2: obiettivi dello sviluppo sostenibile
governo del territorio. Sociale
partecipazione; coesione sociale; sviluppo istituzionale; rapporto ente - cittadino.
Nel sesto programma d’azione, si afferma […] “i singoli cittadini operano quoti
decisioni che hanno un impatto diretto e indiretto sull’ambiente: un’informazione di miglior qualità e più facilmente accessibile in materia di ambiente e su questioni pratiche contribuirà a plasmarne le opinioni e quindi a influenzarne le decisioni”11 […]. Infatti,
di sviluppo deve avere come obiettivo (Figura 2)12 ultimo quello
gestire, controllare, migliorare e difendere lo status ambientale, economico, sociale ed istituzionale, sia a livello locale che globale, tramite azioni capaci di creare un’interdipendenza tra quelle menzionate.
: Obiettivi dello Sviluppo Sostenibile per ciascuna componente ambientale, sociale, economica. I principi dello sviluppo sostenibile sono:
principio di relazione e integrazione; principio di sviluppo;
principi di governance;
principi prioritari di protezione ambientale.
Tali principi vengono recepiti all’interno del governo del territorio.
trumenti di politica e indirizzo ambientale, Diritto ambientale, Stefano Maglia
la Figura 2: obiettivi dello sviluppo sostenibile – divisi in base agli aspetti sociali, economici e ambientali ;tali obiettivi sono alla base del Obiettivi Sviluppo Sostenibile Ambientale carry capacity; tutela ambientale; biodiversità e integrità ecosistemi; sviluppo energie sostenibili;
equo utilizzo risorse.
Economico crescita; sviluppo locale; efficienza e efficacia; equità generazionale. 12 Nel sesto programma d’azione, si afferma […] “i singoli cittadini operano quotidianamente decisioni che hanno un impatto diretto e indiretto sull’ambiente: un’informazione di miglior qualità e più facilmente accessibile in materia di ambiente e su questioni pratiche contribuirà Infatti, un qualsiasi ultimo quello di salvaguardare, gestire, controllare, migliorare e difendere lo status ambientale, economico, sociale ed lobale, tramite azioni capaci di creare
per ciascuna componente ambientale, sociale, economica.
divisi in base agli aspetti sociali, economici e ambientali ;tali obiettivi sono alla base del Economico
crescita; sviluppo locale; efficienza e efficacia; equità generazionale.
13 Infatti gli obiettivi finali dello sviluppo sostenibile, come la partecipazione, la coesione sociale, il rapporto ente – cittadino,la carry capacity, la tutela ambientale, lo sviluppo locale, l’efficienza e efficacia dell’economia locale ecc.…. divengono obiettivi primari all’interno del governo del territorio e soprattutto definiscono le linea guida per una buona “governance”.
2.
Governo del territorio
Il governo del territorio e la tutela dell’ambiente dovrebbero,per l’appunto in chiave di sostenibilità, avere un fine comune: “quello di salvaguardare, controllare, gestire e migliorare il rapporto tra società e ambiente”.
“…..il governo del territorio rappresenta il mezzo/strumento con cui bisogna raggiungere l’obbiettivo finale, che s’identifica proprio nella tutela dell’ambiente. Quest’ultima, di conseguenza, condizionerà le scelte e le decisioni del governo del territorio….”.
La tutela dell’ambiente intende mantenere e/o ripristinare la qualità delle matrici ambientali attraverso la diminuzione di emissioni d’inquinanti.
Tale traguardo si può ottenere attraverso cambiamenti nelle caratteristiche di beni e servizi, nei modelli di consumo, nelle tecniche di produzione, nel trattamento o smaltimento dei residui, in riciclaggio e prevenzione del degrado del paesaggio e degli ecosistemi.
A livello giuridico, viene considera tutela ambientale, l’insieme delle politiche e delle procedure finalizzate alla “tutela di resilienza degli ecosistemi”, ossia la capacità degli ecosistemi di conservare le proprie capacità prestazionali a fronte delle pressioni antropiche . Il governo del territorio “consiste nell’insieme delle attività conoscitive, valutative, regolative, di programmazione, di controllo volte a perseguire la tutela e la valorizzazione del territorio, la disciplina degli usi e delle trasformazioni dello stesso e la mobilità in relazione a obbiettivi di sviluppo del territorio.”13
Il governo del territorio si occupa di materia urbanistica, edilizia, dell’insieme dei programmi infrastrutturali, della difesa del suolo, della tutela del paesaggio e delle bellezze naturali, nonché della cura degli interessi pubblici funzionalmente collegati a tali materie14. Per alcune regioni, quali la Toscana, il governo del territorio è cosi definito: “l’insieme delle attività relative all’uso del territorio, con riferimento sia agli aspetti conoscitivi che a quelli normativi e gestionali, riguardanti la tutela, la valorizzazione e le trasformazioni delle risorse
13Normativa regionale toscana
14 territoriali e ambientali, considerate essenziali (aria, acqua, suolo, fauna, flora, insediamenti, paesaggio ecosistemi, sistemi infrastrutturali)”.15
Possiamo, ad ogni modo considerare il governo del territorio come quella parte dell’insieme delle regole sull’uso del territorio, poste a livello regionale - locale, mediante atti di pianificazione, con l’intento di perseguire molteplici interessi e obiettivi .
In passato l’urbanistica era considerata la disciplina che si occupava della sistemazione e dello sviluppo delle città cercando, con l’uso di tutte le tecniche disponibili, di determinare la migliore disposizione delle vie, degli edifici, degli impianti pubblici e delle abitazioni private in modo che la popolazione potesse condurre una vita sana, comoda e gradevole. Oggi l’urbanistica si configura come la scienza che sovrintende alla tutela e all’uso del territorio con lo scopo di assicurare un ordinato svolgimento della vita economica, sociale e culturale delle comunità e ha assunto come nuova definizione quella del governo del territorio. Poiché l’attività di governo del territorio ha come obiettivo specifico quello di tenere sotto controllo gli interventi urbanistici ed edilizi sia manutenzione che di trasformazione di determinati territori, senza perdere di vista le complesse implicazioni politiche e amministrative che ciò comporta, è indispensabile che questa attività sia esercitata da parte delle Regioni e Enti Locali.
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2.1. Processo di pianificazione
Riprendendo la definizione di governo del territorio “l’insieme delle attività relative all’uso del territorio, con riferimento sia agli aspetti conoscitivi che a quelli normativi e gestionali, riguardanti la tutela, la valorizzazione e le trasformazioni delle risorse territoriali e ambientali”, possiamo definire la pianificazione come uno strumento fondamentale.
La pianificazione contribuisce a consolidare gli scenari futuri necessariamente definiti a partire da conoscenze, giudizi di valore e situazioni attuali per garantire uno sfruttamento adeguato del territorio. All’interno della pianificazione esistono elementi d’incertezza che dipendono dall’azione intrapresa per perseguire l’obiettivo predefinito. Con il termine scenario s’identifica uno stato futuro desiderato, preso come riferimento per ipotesi di evoluzione di sistemi più complessi; affinché esso si concretizzi bisogna trovare e individuare quelle azioni, risorse, sinergie e percorsi per concretizzarlo e raggiungere l’obiettivo prefissato dalla pianificazione. Il processo di pianificazione è strutturato in maniera tale da essere considerato come un ciclo reiterabile ogni qual volta sia necessario intervenire per modificare il percorso intrapreso e quindi migliorare la sua struttura.
La struttura della pianificazione deve seguire un percorso conoscitivo e logico che colleghi le varie parti o fasi del processo, definendo gli obiettivi finali, l’azione da intraprendere per perseguire l’obiettivo e trovare le possibili alternative, tali che le azioni finali siano le più efficienti, per raggiungere una pianificazione ottimale.
All’interno del processo di pianificazione rivestono notevole importanza le decisioni volte a scegliere le azioni ritenute più idonee, la loro attuazione e il monitoraggio durante tutto il percorso amministrativo.
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2.2. Decisioni nel processo di pianificazione
Il compito della pianificazione è quello di riuscire a definire i processi atti a rispondere ad una serie di istanze e prendere decisioni in merito a come sviluppare il sistema, valutare le possibili distorsioni, ordinare le azioni da svolgere secondo una priorità di valori e obiettivi per configurare un futuro consono alle aspettative. Il decisore/pianificatore si trova nelle condizioni di dover scegliere tra alternative diverse; il problema cruciale è quindi definire, tra i possibili criteri decisionali, quello che consente di fare le scelte giuste sul processo da seguire.
Il processo decisionale, attraverso l’analisi del comportamento degli attori, sia che essi siano individui singoli o gruppi, studia come gli stakeholder prendono o prenderanno le decisioni . La teoria delle decisioni si basa su due filoni principali:
la teoria descrittiva che studia come le decisioni vengono prese nei diversi contesti operativi di un processo;
la teoria normativa che studia come le decisioni dovrebbero essere prese per massimizzare il benessere e non come le decisioni sono effettivamente prese.
Bisogna tenere presente, però, una serie di vincoli e di condizionamenti che emergono dall’analisi dei processi reali16. Inizialmente, tale teoria, si basava sul principio del valore o dell’utilità il quale affermava che il decisore che opera in un certo contesto dovrà “scegliere la decisione migliore che deve corrispondere al massimo dell’utilità attesa”17.
In seguito questa teoria fu migliorata con lo sviluppo di una teoria normativa prescrittiva.18 e una teoria normativa costruttiva19:due nuovi modelli orientati ad avvicinare i comportamenti degli individui a schemi decisionali razionali e reali coerenti.
Un’importante distinzione venne portata all’interno della “teoria delle decisioni” con la distinzione tra decisioni individuali e decisioni di gruppo (Chiandotto, 2006). In questa interpretazione, con il termine “individuali” non ci si riferisce ad un singolo, ma anche a più persone, associazioni e imprese che hanno uno stesso obiettivo, mentre con il termine “gruppo” si intende quando individui che appartengono a una stessa organizzazione manifestano decisioni e opinioni diverse rispetto ai fini o alle priorità del gruppo.
Qualunque decisione, individuale o di gruppo, comporta una scelta tra più alternative, o azioni, o atti, ciascuna delle quali produrrà una tra più conseguenze che dipenderà dalle condizioni del contesto e lo stato di natura, nel quale avviene il processo decisionale.
16I fondamenti della teoria normativa delle decisioni, della teoria del valore o dell’utilità si trovano nell’ opera di Von Neumann e Morgenstern 1947.
17Opera di Von Neumann e Morgenstern 1947. 18Teoria normativa prescrittiva di Belle .et .al…1988. 19Teoria normativa costruttiva di ROY 1993.
17 Un problema di decisione deve essere affrontato individuando l’insieme rilevante delle azioni, degli stati e delle conseguenze per caratterizzare in modo adeguato il problema stesso. Mediante esse si procede alla specificazione del problema.
Questo problema implica che il decisore debba scegliere tra più alternative, e scegliere la migliore, escludendo le altre. La decisione assunta deve essere razionale e inerente al contesto cui si applica. Le decisioni devono essere prese in base alla stima dei possibili scenari futuri. L’analisi di valutazione, con strumenti multi - criteri, rappresenta un supporto alle politiche decisionali. Essa tiene conto della peculiarità di un evento, gli effetti diretti e indiretti che si possono creare, la stima delle possibili alternative e infine attraverso criteri prestabiliti predispone le azioni da perseguire per raggiungere l’obiettivo.
La strategia di base è quella di dividere il problema decisionale in tappe concise e compressibili, di analizzare ogni parte e di integrarle in modo logico per produrre una soluzione sensata. Nelle tecniche multi criteri vengono analizzate a supporto delle decisioni tutte le informazioni tutte le conseguenze e soprattutto tutte le prospettive collegate ad una possibile scelta nel soddisfacimento dei criteri prestabiliti, passando cosi da un’analisi di tipo mono-dimensionale delle alternative ad uno di tipo multi dimensionale inoltre non si sceglie una alternativa migliore, ma devono essere scelte le alternative che soddisfano un certo numero di standard definiti.
Le tecniche multi - criteri hanno una nuova impostazione, infatti devono essere giustificate, in particolare nell’ottica della pianificazione partecipata una scelta condivisa e partecipata assume molta rilevanza, le prospettive soggettive possono in questo modo essere esplicite, cioè definite e giustificate in maniera da poter essere soggette a dibatti.
Possiamo descrivere le interazioni che avvengo tra uomo e ambiente con varie equazioni, logico-matematiche
Un esempio è l'equazione di Harrison:
I = P x C x Iuc
20che considera gli strumenti di gestione ambientale come unici capaci di intervenire per mantenere costante questo valore.
Gli strumenti utilizzati sono: la misurazione del problema, la conoscenza, la valutazione, l’orientamento sulla linea da perseguire e la gestione a ogni livello del percorso. Quest’ultimo deve essere condiviso da tutti i soggetti che influiscono sulle condizioni ambientali, i quali devono essere consapevoli dei rischi che corrono per la loro salute e per quella dell’ambiente, affinché siano responsabili di un auto-sviluppo sostenibile. Quindi l’interazione uomo-ambiente viene considerata e analizzata in funzione alle metodologie di
20 Formula che ridefinisce le variabili della precedente equazione di Ehrlich e Holderen (1971). Impatto totale = Popolazione x Consumo x Impatto per unità di consumo
18 gestione ambientale e delle responsabilità dei decisori/soggetti, tenendo presente l’importanza della conoscenza della problematica ambientale dal livello più basso.
Per caratterizzare un problema ambientale, abbiamo bisogno di parametri e/o strumenti che ci consentano di analizzarlo:
La riconoscibilità dei danni -delle cause- del rischio.
La struttura vuol dire le fonti del problema- i soggetti coinvolti- le relazioni intrinseche- la scala temporale e spaziale dell’impatto.
La resistenza ovvero i costi di abbattimento delle cause dell’impatto.
Per la gestione di un problema ambientale troviamo due approcci diversi, in funzione alle interazioni verticali che avvengono tra i soggetti coinvolti.
Top - down, approccio dall’alto, è un modello basato sulla coercizione, in cui i soggetti superiori esercitano una forte pressione sui comportamenti che i soggetti inferiori devono seguire, tramite un sistema sanzioni e regole.
Bottom-up, un approccio ben diverso, infatti si parte dal basso, i soggetti sono quelli locali, che vengono stimolati da una comune conoscenza del fenomeno, definendo autonomamente il problema ambientale e riuscendo a partecipare nella gestione delle azioni da perseguire, per la risoluzione del problema che ha acquisito così una etichetta di “comune”, modificando i propri comportamenti e le proprie abitudini.
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2.2.1. La governance come strumento di governo
Su queste basi introduciamo un nuovo concetto di governo sostenibile delle risorse ambientali di tipo Bottom-up, si tratta della Governance come evoluzione della tradizionale Government.Secondo Bobbio il concetto di governance s’identifica nell’idea di governo in quanto attività, distinto dal concetto di government inteso come istituzione che esercita il governo21. Nello specifico il concetto di governance si basa sull’idea della presenza di una
pluralità di attori coinvolti nell’attuazione della politica decisionale stessa, mentre il concetto di government evidenzia la gerarchia e la centralità delle azioni istituzionali e politiche. Indica la complessità della società, le relazioni e i livelli che si creano al suo interno. Viene considerato un mezzo o strumento di espressione degli interessi dei vari attori sociali – economici, amministrativi, cittadini e multi settoriali e spesso viene utilizzato per indicare quali obiettivi, criteri e valutazioni dovrebbero essere assunti per migliorare la politica decisionale. La governance è un modo per modellare e gestire le politiche decisionali, in cui prendono parte molteplici attori pubblici, privati e portatori di interesse, in un processo di interazione complesso e dinamico.
La Government, all’interno di un’organizzazione è l’autorità che stabilisce i ruoli, le leggi e i regolamenti. È la forma più tradizionale, in riferimento alle strutture istituzionali che si rifanno alla metodologia tradizionale top – down, “dall’alto al basso” di assumere decisioni.
La Governance è un modello decisionale che prevede il coordinamento tra istituzioni pubbliche appartenenti ai diversi livelli, volte a promuovere il consenso sulle politiche e la cooperazione. Questo modello, collegato fortemente al concetto di un cambiamento nel significato di governo, si riferisce a un nuovo processo di governare e/o a un nuovo metodo attraverso il quale la società viene governata.
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2.2.2. Urban Local Governance
Esistono due aspetti che rendono i governi locali attori fondamentali della scena politica e nella pianificazione territoriale.
Le amministrazioni pubbliche locali sono le istituzioni più vicine ai cittadini e inoltre sono coloro che forniscono i principali servizi pubblici nel territorio22.
Il decentramento del potere, ovvero il trasferimento di funzioni istituzionali - amministrative ha rafforzato sempre più il governo locale23.
L’amministrazione pubblica (P.A.) si trova ad occuparsi di problemi al di là delle specifiche competenze comunali. A questa crescita di responsabilità dovrà corrispondere una crescita verso nuovi sistemi di governo locale, che siano in grado di far fronte a situazioni complesse e multi settoriali presenti all’interno del territorio.
Un esempio di situazioni complesse è la protezione dell’ambiente, la quale dipende dai diversi servizi pubblici, quali raccolta e smaltimento dei rifiuti, il trattamento delle acque, la gestione delle vie di comunicazione, la manutenzione ambientale. Questo perché le tradizionali logiche di gestione e formulazione delle politiche locali si rivelano obsolete ed inefficaci24.
Le amministrazioni responsabili del governo dell’ambiente sono state basate tipicamente su forme tradizionali di governo, il cosiddetto sistema “command and control” o regolamentazione diretta per fonte normativa. Ovvero una politica diretta a disciplinare i comportamenti collettivi prescrivendo precisi obblighi da rispettare e disciplinando anche i controlli sull’effettiva attuazione delle norme. Questo sistema si basa proprio sulla caratteristica del top – down, quella del binomio obbligo-sanzione, attraverso due tipi di disciplina ambientale.25
Grazie alla consapevolezza che bisogna trovare soluzioni condivise, la politica, è andata sulla scia di una valutazione unitaria degli effetti di un processo sull’ambiente, arrivando a formulare una nuova forma di governo. Questa forma è la governance, che possiede delle caratteristiche importanti: è diretta, interattiva, di carattere partecipativo e pluralista dato che coinvolge nei processi decisionali anche i cittadini, e chi sia interessato a processo.26
La pubblica amministrazione per affrontare situazioni di questo tipo dovrà dunque coordinare le proprie decisioni in modo partecipativo con i diversi attori presenti nel
22Bobbio 2002°, p. 168. 23 Bobbio 2002a, p. 168. 24 Gioioso, 2007, p. 1
25 Disciplina di standard uniforme, si regola un fenomeno tramite un unico standard; l‘altra forma di disciplina è standard variabile o settoriale che dipende da accordi prescelti.
21 territorio. Si evidenzia la necessità di trovare un nuovo modello di governance, con un approccio locale specifico per il territorio e le sue problematiche.
Urban local governance è un approccio basato sull’efficacia e efficienza dell’azione da parte della amministrazione pubblica, sulle problematiche complesse territoriali, attraverso un modello di operazione inter- istituzionale. L’amministratore comunale rimane un attore importante ma viene ad essere un attore fra gli altri.27Il potere decisionale si distribuisce tra
forze governative e non governative che lavorano insieme, in collaborazione e partecipazione.28
L’obiettivo di tale coinvolgimento sarà quello di determinare i criteri e i processi per decidere sui problemi di interesse comune, riuscendo a far convergere gli interessi verso soluzioni comuni. 29
27Bobbio, 2002°, p. 130
28 Lezioni di governo del territorio, prof. Gorelli estratto estrapolato da Stoker,1997 29Borgonovi, 2002
22
2.3. Sistema delle competenze
Tenendo conto dell’esperienze regionali più significative in Toscana30 e Emilia Romagna31 il
sistema delle competenze (Figura 3)32 del governo del territorio, per quanto attiene alle
funzioni amministrative possiamo suddividerlo in: governo comunale, provinciale, regionale, nel rispetto dei principi di sussidiarietà e coerenza.
Alle regioni sono affidati i compiti di indirizzo della programmazione, tipo il piano territoriale regionale, e di controllo sulla pianificazione locale oltre ai compiti di identificazione delle esigenze di localizzazione delle infrastrutture di rilievo regionale. La regione approva il Piano di Indirizzo Territoriale (PIT), dettando le disposizioni di indirizzo finalizzate a garantire complessivamente la realizzazione delle strategie di governo, atte a promuovere lo sviluppo sostenibile del territorio.
Le province intervengono in materia nel rispetto delle varie leggi urbanistiche regionali, per lo più in sede di pianificazione o per approvare in luogo delle regioni i piani comunali o per redigere, il piano territoriale di coordinamento provinciale33. Le province approvano il Piano
Territoriale di Coordinamento (PTC), promuovendo lo sviluppo sostenibile del territorio di propria competenza anche attraverso l’esercizio integrato delle funzioni ad esse attribuite in materia di gestione territoriale e ambientale.
Il governo comunale è quello che ha il maggiore carico di competenze amministrative. Esso rappresenta, nella scala gerarchica, il livello più basso cioè quello a diretto mette in contatto con il cittadino con il quale interagisce direttamente. Le amministrazioni comunali approvano il PRG cui fanno capo rispettivamente la componente strategica e quella operativa della pianificazione: il Piano Strutturale Comunale (PSC) e il Piano Operativo Comunale (POC).
Il Piano Strutturale Comunale ha come compiti:
recepire gli indirizzi e le previsioni di pianificazione urbanistica e territoriale contenute nei piani di livello territoriale superiore a quello locale;
determinare le dotazioni dei servizi sociali e attrezzature a livello comunale, necessari per la riqualificazione dei tessuti edilizi, l’infrastrutturazione del territorio e l’individuazione degli immobili e delle attività necessarie per garantire i diritti di
30 Disposizioni generali – Norme per il governo del territorio. , Titolo I, Capo II- I soggetti del governo del territorio”, Legge regionale 3 gennaio 2003. n1.
31 Legge regionale 24 marzo 200 n. 20, regione Emilia Romagna- Disciplina generale sulla tutela e uso del territorio. Capo II- Livelli e strumenti ed efficacia della pianificazione.
32 Figura 3: sistema delle competenze a livello regionale e le relazioni tra le gerarchie del governo del territorio. 33 Il PTCP- è previsto dal d.lgs 112/1998 e dal TUEL.
cittadinanza(salute, assistenza sociale, istruzione, tempo libero, verde e parcheggi pubblici);
fissare i limiti di riferimento della densità edilizia e abitativa;
predisporre un programma di azioni volto a tutelare l’integrità fisica nonché a stabilire le lin
Il Piano Operativo Comunale
Comunale nell’ambito delle quali individua gli immobili ( terreni e fabbricati) oggetto di trasformazione , stabilisce tutti gli elementi necessari per garantire tutti gli interventi operativi di tutela, organizzazione e trasformazione del territorio comunale.
Le amministrazioni comunali se ne avvalgono per co
amministrative volte a trasformare le politiche in “programmi dettagliati” di valore prescrittivo e regolamentare e le attività edilizie locali di trasformazione.
Il processo di pianificazione deve permettere l’attualizzazione degli scenari/obiettivi per mantenerli sempre proiettati nel futuro
piano in maniera coerente con i principi dettati dalla legge.
Il processo di pianificazione può essere semplificato tramite un ciclo continuo in ogni sua fase, come riportato nella figura 4 seguente:
Figura 3:Sistema delle competenze e relazioni a livello Regionale
te, assistenza sociale, istruzione, tempo libero, verde e parcheggi
fissare i limiti di riferimento della densità edilizia e abitativa;
predisporre un programma di azioni volto a tutelare l’integrità fisica nonché a stabilire le linee fondamentali per la sua organizzazione e infrastrutture.
Il Piano Operativo Comunale ha il compito di recepire le previsioni del Piano Strutturale Comunale nell’ambito delle quali individua gli immobili ( terreni e fabbricati) oggetto di , stabilisce tutti gli elementi necessari per garantire tutti gli interventi di tutela, organizzazione e trasformazione del territorio comunale.
comunali se ne avvalgono per compiere le necessarie azioni amministrative volte a trasformare le politiche in “programmi dettagliati” di valore
tare e le attività edilizie locali di trasformazione.
Il processo di pianificazione deve permettere l’attualizzazione degli scenari/obiettivi per mantenerli sempre proiettati nel futuro individuando le varie fasi del processo, gestire il piano in maniera coerente con i principi dettati dalla legge.
Il processo di pianificazione può essere semplificato tramite un ciclo continuo , come riportato nella figura 4 seguente:
:Sistema delle competenze e relazioni a livello Regionale
23 te, assistenza sociale, istruzione, tempo libero, verde e parcheggi
predisporre un programma di azioni volto a tutelare l’integrità fisica-ambientale, ee fondamentali per la sua organizzazione e infrastrutture.
ha il compito di recepire le previsioni del Piano Strutturale Comunale nell’ambito delle quali individua gli immobili ( terreni e fabbricati) oggetto di , stabilisce tutti gli elementi necessari per garantire tutti gli interventi di tutela, organizzazione e trasformazione del territorio comunale.
mpiere le necessarie azioni amministrative volte a trasformare le politiche in “programmi dettagliati” di valore
Il processo di pianificazione deve permettere l’attualizzazione degli scenari/obiettivi per individuando le varie fasi del processo, gestire il
Figura 4: Fasi del Processo di Pianificazione
2.4. Introduzione alla pianificazione partecipata
Il modello della pianificazione tradizionale, ispirato a un concetto in cui una serie soluzioni standard sono prerogative esclusive del pianificatore, ha portato alla formulazione di nuovi approcci che restituiscono un ruolo centrale e fondamentale ai cittadini all’interno delle decisioni del governo e inoltre permetto di istaurare una c
pianificatore/cittadino.
Questo tipo di approccio partecipativo, si distingue da quello standard proprio perché, permette un coinvolgimento dei soggetti locali (singoli individui, associazioni, enti privati, attori sociali,culturali e scie
territoriale, in tutte le fasi del progetto stesso, da quella di ideazione e sviluppo. Quindi nella pianificazione standard si dà l’il
scelte del piano e sulle conseguente assunz
partecipazione viene fatta dopo che le decisioni sono state già prese e concretizzate. In altri
34 Legislazione urbanistica regionale e pianificazione partecipata, in cultura e prassi della partecipazione nella pianificazion territorio; Pontrandolfi P. 2002
Gestione monitoraggio e verifiche Selezione e valutazione delle alternative possibili
Individuazione delle linee di azione e delle sinergie possibili/necessarie Definizione del quadro delle conoscenze e delle relazioni
Definizione esplicita degli obiettivi Definizione dello scenario di riferimento
Decisione di procedere alla definizione / revisione del piano
: Fasi del Processo di Pianificazione
Introduzione alla pianificazione partecipata
Il modello della pianificazione tradizionale, ispirato a un concetto in cui una serie soluzioni standard sono prerogative esclusive del pianificatore, ha portato alla formulazione di nuovi approcci che restituiscono un ruolo centrale e fondamentale ai cittadini all’interno delle decisioni del governo e inoltre permetto di istaurare una comunicazione tra
Questo tipo di approccio partecipativo, si distingue da quello standard proprio perché, permette un coinvolgimento dei soggetti locali (singoli individui, associazioni, enti privati,
scientifici) alla progettazione e pianificazione socio territoriale, in tutte le fasi del progetto stesso, da quella di ideazione e sviluppo. Quindi nella pianificazione standard si dà l’illusione ai cittadini di poter “ iano e sulle conseguente assunzione delle decisioni definitive”
partecipazione viene fatta dopo che le decisioni sono state già prese e concretizzate. In altri
Legislazione urbanistica regionale e pianificazione partecipata, in cultura e prassi della partecipazione nella pianificazion Ritorno al Governo del territorio
Attualizzazione dello scenario Gestione monitoraggio e verifiche
Approvazione Progetto di piano
Selezione e valutazione delle alternative possibili
Individuazione delle linee di azione e delle sinergie possibili/necessarie Definizione del quadro delle conoscenze e delle relazioni
Definizione esplicita degli obiettivi Definizione dello scenario di riferimento
Decisione di procedere alla definizione / revisione del piano Governo del territorio
24 Il modello della pianificazione tradizionale, ispirato a un concetto in cui una serie di soluzioni standard sono prerogative esclusive del pianificatore, ha portato alla formulazione di nuovi approcci che restituiscono un ruolo centrale e fondamentale ai cittadini all’interno omunicazione tra
Questo tipo di approccio partecipativo, si distingue da quello standard proprio perché, permette un coinvolgimento dei soggetti locali (singoli individui, associazioni, enti privati, ntifici) alla progettazione e pianificazione socio-economica e territoriale, in tutte le fasi del progetto stesso, da quella di ideazione e sviluppo.
lusione ai cittadini di poter “incidere sulle ione delle decisioni definitive”34, inoltre tale partecipazione viene fatta dopo che le decisioni sono state già prese e concretizzate. In altri
Legislazione urbanistica regionale e pianificazione partecipata, in cultura e prassi della partecipazione nella pianificazione della città e del Individuazione delle linee di azione e delle sinergie possibili/necessarie
25 casi, nella pianificazione standard, la partecipazione dei cittadini diviene passiva, poiché pur essendoci informazione e comunicazione, a monte del processo decisionale, si rivelano poco trasparenti e vaghe, tale da non produrre nessuna opinione o parere su processo stesso, quindi manca il confronto tra pianificatore/cittadino.
Un metodo semplice affinché la partecipazione diventi attiva all’interno della pianificazione, è la pubblicizzazione del progetto o piano prima della sua formulazione. Illustrando e discutendo con nuovi linguaggi e metodi (più comprensibili per chi come i cittadini non è un attore tecnico) si permette ai cittadini di avere la giusta informazione sui contenuti, potendo comunicare con il decisore, attraverso un dialogo attivo che può ottimizzare il processo decisionale,valutando così le alternative del progetto per una migliore gestione del territorio.
Il processo partecipativo influisce sul concetto di cittadinanza in particolare sul “confine immateriale […] che distingue chi è dentro, chi è parte, e dunque può partecipare, da chi, in direzione contraria, è esterno, indifferente”35 così da garantire un’equità politica, tra gli attori forti portatori d’interessi economici, e attori deboli portatori d’interessi pubblici e diffusi, variando le decisioni ch possono migliorare la qualità della vita nel territorio.36
Il processo partecipativo aperto, basato sulla teoria dell’informazione- ascolto-permette quindi di individuare le vere necessità dei diretti interessati, consente di percepire il dissenso delle popolazioni locali, e utilizzare queste critiche di dissenso come risorsa su cui investire per trasformare e migliorare le decisioni da prendere. Affinché questo avvenga bisogna però rinnovare anche la struttura e il modo di operare dell’amministrazione.
All’interno dell’amministrazione devono nascere nuove figure professionali chiamate negoziatori, che affianchino i reali tecnici del progetto, e che colleghino quest’ultimi con i cittadini tramite un canale di comunicazione bi-direzionale con lo scambio di conoscenze e permettendo una coordinazione con l’amministrazione pubblica.
La partecipazione permette ai cittadini di diventare soggetti e anche attori dei processi pianificatori.
Nel processo di pianificazione, la partecipazione assume un aspetto significativo mettendo in evidenza i rapporti tra “strumento/azione e la comunità”. La partecipazione diffusa porta gli individui alla discussione, al dialogo e quindi alle decisioni comuni e alla responsabilità. Il nesso tra partecipazione e comunità va analizzato su due piani distinti:
sul piano soggettivo, non c’è senso di comunità senza coinvolgimento nell’azione collettiva. L’appartenenza, condivisione di un’identità e di fini comuni, presuppone un certo grado di “presenza sociale”: la comunità non può essere passiva, imposta;
35Citazione da schiavo f, 2002
26 sul piano oggettivo, la community, in quanto sistema sociale è regolata da norme che presiedono ai processi di rappresentanza, alle decisioni pubbliche, e più in generale all’interazione finalizzata di quell’insieme di istruzioni, reti, regolamenti, norme e di politici che contribuiscono alla governance del territorio.
Il primo rimanda all’internazionalità e all’azione, nonché ad una determinata concezione del soggetto: riguarda in altri termini i momenti ed i processi psicologici della partecipazione. Il secondo riguarda le forme attraverso cui la partecipazione si realizza interagendo con le condizioni date: i vincoli e le risorse dei singoli contesti (Mannarini, 2004).
Insieme le due decisioni costituiscono la cornice entro cui inserire un’analisi della partecipazione su base locale.
La partecipazione è una forma d’azione individuale e collettiva. La sua dimensione, intesa come processo del fare, introdotta da Weber (1922) e da Parson (1937) costituirono le basi per una teoria dell’azione (Figura 5), definita in base ad uno schema che comprende un soggetto attivo dotato d’intenzionalità (sorgente di azione), un fine come prefigurazione di una situazione futura, una situazione presente su cui intervenire in ordine al fine e un sistema di relazione tra agente, fine e situazione.
Figura 5: schema dell'azione secondo Parson 1937
Alla base dell’azione, come processo socio-cognitivo c’è dunque un soggetto intenzionale, attivo e motivato, dotato di razionalità e orientato da scopi.
Attraverso il modello di Lewin che pone azione e cognizione in un rapporto di circolarità, si ha la percezione dei risultati dell’azione e la possibilità di aggiustarli attraverso un nuovo ciclo, individuando un meccanismo a feedback in grado di esercitare un’influenza retroattiva di correzione.
La prospettiva dell’”azione simulata” propone una definizione tra attore e situazione per cui le due cose, per funzionare, devono essere accoppiate. In tal caso non è l’attore che controlla la situazione né la situazione che controlla l’attore.
In base a questa prospettiva piani e scopi non possono essere preformati nella mente degli individui ma prendono corpo nelle situazioni specifiche. L’azione è guidata non da piani ma dalla contingenza.
27 Di fatto l’azione prende forma nella pianificazione e nell’esecuzione.
La partecipazione politica, con cui i cittadini contribuiscono alla selezione del ceto politico amministrativo locale la community partecipation si realizza almeno in altre due forme. La prima è un’aggregazione spontanea di cittadini in forme affiliate organizzate; tali aggregazioni possono avere carattere permanente o temporaneo; trarre origini da ragioni di protesta/difesa o da obiettivi di miglioramento del luogo di residenza; sorgere dalla necessità di soddisfare i bisogni individuali di singoli gruppi o dalla volontà di affrontare problemi di interesse collettivo. I gruppi di azione sociale svolgono un ruolo dedicato al cambiamento/sviluppo locale. Le motivazioni che spingono queste persone possono essere di vario tipo (obiettivo personale, successo di gruppo).
La seconda forma di partecipazione coinvolge i cittadini nelle politiche pubbliche. Ai gradini più bassi della scala si trovano le forme di partecipazione passiva, segnate da un flusso d’informazioni tendenzialmente uni o bi-direzionale, orientate alla diffusione e/o alla raccolta dell’informazione. A un livello superiore si collocano le forme di consultazione vera e propria e di negoziazione, che prevedono l’interazione strutturata tra i decisori e i cittadini in base ad un processo di scambio multi direzionale tra tutti gli attori coinvolti.
Possiamo definire il primo tipo di partecipazione spontaneo botton-up e il secondo provocato top-down. Entrambe, anche se in modo diverso, hanno lo scopo di esercitare un’influenza sulle decisioni di carattere pubblico e di rendere i cittadini partecipi dei processi di governo del territorio.
Un confronto tra le definizioni ”esperte” (fornite dai ricercatori) “profane” (fornite dai cittadini), consente di individuare le caratteristiche principali della partecipazione su base locale.
Lo studio dell’interazione dei partecipanti con l’ambiente fisico e sociale ha messo in evidenza nei processi di partecipazione le dinamiche sociali e socio cognitive che modulano la relazione individuo-contesto e in particolare (Mannarini 2004):
la percezione che le persone hanno della situazione; la percezione di autoefficacia individuale e collettiva;
i processi di identificazione e di rafforzamento dell’autostima; il grado di coesione della comunità di cui si fa parte;
l’attaccamento al luogo e l’investimento nella dimensione locale; i fattori organizzativi.
Perkins propone un modello ecologico che considera congiuntamente fattori contestuali e soggettivi: il frame work che prevede l’azione di fattori distali e prossimali. I risultati attestano che i fattori prossimali sono preditivi della partecipazione, quelli demografici ed economici hanno un peso trascurabile mentre quelli ambientali influiscono talvolta positivamente e talvolta negativamente.
28 In altri termini la percezione di una situazione insoddisfacente relativa all’ambiente fisico non è di per sé un elemento sufficiente all’impegno in azioni collettive. Il motore della partecipazione è costituito dal capitale sociale.
Si può affermare che l’attivazione degli individui su temi locali d’interesse collettivo è favorita dal verificarsi delle seguenti condizioni:
La percezione di appartenere ad un settino di comunità sufficientemente coeso, alla presenza di modelli socio culturali orientati alla tolleranza della diversità e al pluralismo;
la percezione della situazione in termini di bisogni e problemi;
in senso di auto-efficacia sufficientemente elevato da ritenere di avere competenze sufficienti da raggiungere l’obiettivo desiderato.
Se i cittadini non si considerano in grado di introdurre un mutamento, la motivazione alla partecipazione tende a scemare oppure continua a prodursi, ma per il solo soddisfacimento di bisogni individuali. La partecipazione può orientarsi alla denuncia o all’esplicitazione della domanda; nel primo caso tende alla difesa della propria identità particolare, nel secondo si configura come momento spazio di definizione dei problemi senza contribuire alla soluzione. A livello collettivo, la partecipazione costituisce la base dei processi di community development lo sviluppo della società locale. In termini più generali, la partecipazione qualunque sia la forma in cui si manifesta, mette in moto processi d’influenza sociale. Per community development s’intende ogni insieme di azioni messe in campo attraverso la cooperazione e il mutuo aiuto degli attori finalizzate a migliorare le condizioni ambientali, paesaggistiche, sociali ed economiche di un contesto locale, dunque a beneficio degli attori stessi.
Tuttavia non sempre e non automaticamente la partecipazione produce risultati positivi in termini di coesione sociale, talvolta essa può generare effetti perversi e paradossali quali la competizione tra gruppi ed il cristallizzarsi di maggioranze e minoranze, la soppressione di punti di vista minoritari considerati “minacciosi” per la convivenza sociale.
Ci sono diversi livelli di coinvolgimento dei cittadini nei processi decisionali, partendo dalla totale esclusione fino alla completa inclusione (Figura 6).
29 Figura 6: Scala di partecipazione di Amstein 1969
Le fasi individuate dalla scala di partecipazione di Amstein sono:
a) si apre la strada al coinvolgimento dei cittadini nei processi decisionali in modo reale controllando l’informazione data, la partecipazione e soprattutto una comunicazione trasparente sul progetto a seguire;
b) scambio d’informazioni tra il decisore e i cittadini con successiva consultazione sul progetto definito;
c) coinvolgimento formale o falsa partecipazione in quanto i cittadini non possono intervenire nelle decisioni prese; manipolazione dell’informazione.
Un esempio di come la partecipazione può essere definita all’interno dei vari contesti del governo del territorio riportata nella tabella 1 seguente:
Tabella 1: Definizione della partecipazione nei vari contesti decisionali.
Contesto Definizione
Piani e Programmi Pianificazione Partecipata
Politiche Pubbliche Governance
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2.5. La legge delle 4Ws per gestire la partecipazione.
Un semplice metodo per poter capire l’importanza della partecipazione nel processo di governo del territorio è rispondere alle seguenti domande37:
Perché coinvolgere? Quando coinvolgere? Chi coinvolgere?
Come coinvolgere?
2.5.1. Perché è importante coinvolgere?
La complessità dei problemi socio – economici e ambientali all’interno di un territorio richiedere risposte ad ampio raggio e diversificate;
Cresce sempre di più la sfiducia nelle istituzioni e nella pubblica amministrazione rispetto ai processi decisionali;
Cresce sempre di più la sfiducia nelle istituzioni e nella pubblica amministrazione rispetto ai processi decisionali;
Desiderio e soprattutto presa di coscienza da parte dei cittadini di voler partecipare e cooperare attivamente con la pubblica amministrazione, alle decisioni che dovranno rispondere ai fabbisogni della comunità e del territorio; Sul fronte tecnico amministrativo si è diffusa la sindrome NIMO38, intesa come
scarsa collaborazione e coordinamento tra istituzioni e settori diversi e rinvio delle responsabilità;
Sul fronte della società civile, si è diffusa la sindrome NIMBY39, intesa come
l’atteggiamento dì rifiuto da parte dei cittadini rispetto a progetti previsti nel territorio in cui vivono;
Sul fronte istituzionale, troviamo la sindrome cosiddetta DAD40, nella quale si
evidenziano i limiti dei processi decisionali, dovuti al non coinvolgimento dei diversi attori e delle comunità locali nelle fasi preliminari di piani e programmi.
37IL Capitolo 2.5 Riprende porzioni dei sottocapitoli 1,2,3,4-della Parte 1. “Gestire la partecipazione”p. 21fino a p.59- Regione Emilia Romagna: “Partecipare e decidere. Insieme è meglio.” una guida per gli amministratori tecnici; quaderni della partecipazione 01>09.
38 Nimo - Not in my office – non di pertinenza del mio ufficio-settore; la tendenza alla de- responsabilizzazione delle competenze all’interno delle istituzioni e dei vari uffici delle pubblica amministrazione rispetto alla risoluzione del problema da gestire.
39Nimby – Not in my back yard – non nel mio giardino; numerosi casi di conflitto scatenati dai cittadini che sono in opposizione a scelte e decisioni considerate una minaccia alla qualità della vita della comunità.
31
2.5.2. Quando coinvolgere?
La partecipazione può essere attivata nelle diverse fasi (tabella 2) del ciclo di vita di un processo decisionale.
Tabella 2: L e fasi di un processo partecipativo
Fasi di un processo partecipativo Analisi
problemi Ideazione soluzioni Elaborazione progetti Realizzazione e gestione progetti
La partecipazione si può sviluppare con modalità differenti.
Informazione, l’ente promotore fornisce indicazioni su una politica o un progetto che intende realizzare, gli attori coinvolti hanno solo l’opportunità di essere informati.
Consultazione, gli attori sono ascoltati e hanno l’opportunità di influenzare la decisione tramite le informazioni e le opinioni che forniscono.
Progettazione partecipata, l’analisi dei problemi e l’elaborazione di soluzioni sono definiti congiuntamente dai vari attori e dall’ente pubblico che promuove il processo/progetto.
Empowerment, gli attori hanno diverse capacità per gestire autonomamente progetti/azioni a cui hanno concorso, in collaborazione con la pubblica amministrazione, e di influenzare una decisione pubblica.
Le quattro modalità elencante rappresentano i livelli di partecipazione all’interno del processo decisionale.
Nelle seguenti tabelle 3 e 4 sono descritti in dettaglio per i vari livelli di partecipazione gli obiettivi, le singole caratteristiche, opportunità e criticità.41
41 tabella 2, tabella 3- riferimento alla tabella 2.2.1- e alla tabella 2.2.2.- livelli di partecipazione, p. 38 e 39; “partecipare e decidere. Insieme è meglio. Una guida per amministratori e tecnici; Regione Emilia Romagna.
32 Tabella 3: Obiettivi finali nei diversi livelli di partecipazione
33 Il successo di un processo partecipato dipende da diversi fattori di carattere, tecnico, politico, organizzativo, culturale e razionale. Bisogna considerare aspetti diversi per garantire l’efficacia del percorso.
I. Necessità e desiderio di cambiamenti rispetto a situazioni problematiche esistenti; II. necessità di richiedere contributi esterni all’ente; condivisione delle regole di
lavoro e obiettivi da perseguire;
III. informazioni di base condivise e scambio reciproco di esperienze; identificazione delle possibili soluzioni al problema;
IV. le decisioni come frutto del consenso; impegno politico da parte degli amministratori pubblici; impegno tecnico;
V. disponibilità alla partecipazione;comunicazione e organizzazione; VI. risorse.
2.5.3. Chi coinvolgere?
L’efficacia di un progetto partecipato dipende da molti fattori. Tra questi la scelta dei soggetti da coinvolgere attivamente a far parte del processo decisionale. Bisogna considerare la gamma più ampia possibile di soggetti, in quanto ogni attore economico, istituzionale, sociale e ogni singolo cittadino, è direttamente e indirettamente destinatario delle decisioni pubbliche.
Per questo potenzialmente possiamo chiamare attori che rappresentano sia interessi di settore che generali , identificati con la parola “stakeholder” colui che possiede un interesse. Quindi bisogna coinvolgere chi vuole contribuire alla realizzazione di un progetto, chi vuole difendere un interesse rispetto ad una scelta, chi vuole contrastare una scelta e infine chiunque abbia voglia di partecipare al di là dell’esito finale.
2.5.4. Come coinvolgere?
All’interno del progetto partecipato diviene fondamentale la comunicazione durante tutte le fasi dei processi decisionali, che accompagni i vari momenti di informazione, consultazione, progettazione partecipata. Inoltre e fondamentale in tutte le fasi dell’analisi e definizione di piani e progetti, fino alla valutazione finale.
Bisogna coinvolgere attivando un’analisi periodica dei bisogni emergenti all’interno della comunità e creare un processo dinamico di ascolto – comunicazione – interazione. Inoltre superare la comunicazione monotematica, verso una integrata e trasversale, orientata a descrivere la complessità di tutti gli aspetti sociali, economici e ambientali e i temi interdisciplinari/intersettoriali.
