UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI PISA
SCUOLA DI DOTTORATO
IN DIRITTO PUBBLICO E DELL’ECONOMIA
Diritto dell' Economia e delle Finanze
IL COORDINAMENTO DINAMICO NELLE MANOVRE DI FINANZA
PUBBLICA
IUS 10 DIRITTO AMMINISTRATIVO
Candidato Tutor
Dott. Stefano Congiu Prof.ssa Lucia Cavallini
Direttore della Scuola di Dottorato Prof.ssa Giovanna Colombini
INDICE
INTRODUZIONE 1
CAPITOLO I
PROCEDURE FINANZIARIE E AUTONOMIE NELLA RIFORMA COSTITUZIONALE
1. Cenni al contesto costituzionale in ordine alle decisioni finanziarie 4 2. Il contesto europeo. Parametri finanziari e nuovi vincoli procedurali nella normativa europea 18 3. Il coordinamento dinamico della finanza pubblica nella riforma del titolo V della Costituzione 24
CAPITOLO II
IL COORDINAMENTO DINAMICO ALLA LUCE DELLA GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
1. Il Patto di stabilità interno come principale forma di coordinamento dinamico 34 2. La giurisprudenza costituzionale in tema di Patto di stabilità interno per le regioni ordinarie 37 3.La giurisprudenza costituzionale in tema di Patto di stabilità interno per le regioni a statuto speciale 48
CAPITOLO III
LA DISCIPLINA “ORGANICA” DEL COORDINAMENTO DINAMICO DELLA FINANZA PUBBLICA
1. L'esigenza di una disciplina organica. Indagini e proposte 54
2. Il coordinamento dinamico nel “federalismo fiscale” 63
3. Il coordinamento dinamico nella “legge di contabilità e finanza pubblica” e nella sua revisione 76
CAPITOLO IV
CRITICITA' E SPUNTI COMPARATISTICI
1. Carenze relative alle sedi e metodi di concertazione sulle misure di coordinamento della finanza
pubblica 84
2. Spunti dalle esperienze straniere 89
CONCLUSIONI 97
INTRODUZIONE
Nel presente elaborato si cercherà di dare conto della disciplina concernente il coordinamento dinamico della finanza pubblica nelle relative manovre annuali, dovendosi intendere per coordinamento dinamico quel complesso di interventi congiunturali, mediante i quali lo Stato aggiorna periodicamente, annualmente o con periodicità maggiore, gli obiettivi di finanza pubblica riferiti agli enti territoriali, quali regioni ed enti locali. Esigenza tradizionalmente soddisfatta nell'ultimo ventennio mediante la legge finanziaria (ora “legge di stabilità” nella nuova legge di riforma della contabilità pubblica) , cui negli ultimi dieci anni si sono aggiunti i c.d “decreti fiscali”, varati poco prima della manovra finanziaria annuale, nei quali sono state poste sovente, norme di coordinamento dinamico. A livello costituzionale appaiono rilevanti le norme in tema di finanza pubblica, in particolare l'art. 81, peraltro recentemente oggetto di diversi tentativi di riforma, nonché le norme del titolo V, in particolare l'art. 117 relativo al riparto di competenze legislative tra Stato e regioni, nonché l'art. 119 in tema di Autonomia finanziaria; rilevano inoltre relativamente alle regioni ad autonomia differenziata i relativi statuti speciali adottati con legge costituzionale; alle norme costituzionali è doveroso aggiungere l'analisi delle norme europee in tema di vincoli alla finanza pubblica degli Stati membri, le quali sono oggetto di un percorso di riforma iniziato nel 2010 ed ancora in corso.
In relazione a tale tematica sono diversi i fattori normativi che ne impongono uno studio approfondito ed una riconsiderazione, alla luce in primo luogo della riforma del titolo V della Costituzione avvenuta con legge cost. 18 ottobre 2001, n.3; La riforma del titolo V ha ridisegnato le relazioni tra centro e periferia, abbandonando la visione piramidale delle stesse al fine di sposare una logica di tendenziale equiordinazione tra i diversi livelli di governo. A seguito di ciò, pertanto, si rende costituzionalmente necessario un adeguamento delle procedure finanziarie, in modo tale da introdurre una forma di maggiore collaborazione, una dialettica istituzionale tra Stato ed enti autonomi. Un confronto che tuttavia trova
come suo contrappeso e limite il ruolo dello Stato, quale destinatario degli obblighi europei di finanza pubblica, soggetto responsabile per l'inosservanza degli stessi, che tuttavia attengono all'intero comparto degli enti territoriali e delle amministrazioni assistenziali e previdenziali (il c.d. “conto consolidato delle pubbliche amministrazioni”)
Conseguenza doverosa della riforma costituzionale è stata la normativa di attuazione, posta a livello di legislazione ordinaria, del novellato art. 119 (che ha rafforzato l'autonomia finanziaria degli enti territoriali) mediante la legge delega 5 maggio 2009, n. 42 relativamente alla quale si sta sviluppando l'emanazione dei relativi decreti legislativi da parte del Governo. Altro fattore rilevante in ordine alla tematica de qua è dato dalla legge di riforma della contabilità pubblica, la legge 31 dicembre 2009, n. 196.
Successivamente a tale intervento tuttavia, come accennato, in sede di Unione europea è stata posta una significativa riforma relativamente al coordinamento delle politiche di finanza pubblica ed economica degli stati membri che ha imposto un adeguamento ulteriore della appena riformata legge di contabilità pubblica alle nuove norme europee; consequenzialmente è stata prevista una c.d. “riforma della riforma” operata con legge 7 aprile 2011, n. 39 e rubricata “Modifiche alla legge 31 dicembre 2009, n. 196 conseguenti alle nuove regola adottate dall'Unione Europea in materia di coordinamento delle politiche economiche degli stati membri”
Nella presente trattazione, dopo avere esaminato la portata delle indicazioni in tema di finanza pubblica fornite dalla Costituzione da una parte e dalla normativa europea dall'altra, si esamineranno gli aspetti della riforma più rilevanti sul tema, ed in particolar modo sul nuovo riparto di competenze legislative tra Stato e regioni delineato dal testo del novellato art. 117 Cost. e sulla nuova, ed ancora inattuata, autonomia finanziaria degli enti territoriali ex art. 119, dando conto della ampiezza della potestà di coordinamento della finanza pubblica e di armonizzazione dei bilanci pubblici, come emergente dal nuovo testo costituzionale, e come delimitata dalla copiosa giurisprudenza della Corte
Costituzionale, sia in riferimento alle regioni ordinarie, sia per quanto concerne le regioni a statuto speciale. Abbondante giurisprudenza conseguente all'aspro contenzioso instauratosi tra Stato e regioni nell'ultimo decennio sulle reciproche competenze legislative
Successivamente si analizzerà la disciplina “organica” sul coordinamento dinamico della finanza pubblica, evidenziandone caratteri e criticità a partire dai principali disegni di legge presentati nelle scorse legislature, nonché le proposte avanzate in dottrina per l'attuazione della riforma, per poi affrontare le ultime novità della legislatura attualmente in corso, rappresentate dalla legge delega 5 maggio 2009, n.42, e dalla legge 31 dicembre 2009, n.196, dalle nuove regole europee, e dalla successiva ultima riforma della contabilità pubblica operata nel 2011, in relazione agli aspetti rilevanti delle stesse in ordine alle procedure finanziarie riguardanti il rapporto tra Stato, regioni, città metropolitane, province, comuni.
Si analizzerà inoltre la problematica relativa alle sedi istituzionali preposte al confronto tra i diversi livelli di governo in ordine alle decisioni di finanza pubblica. In particolar modo verranno analizzate le sedi attuali, le soluzioni proposte in dottrina e quelle emergenti dalle più recenti discipline legislative, nonché una breve panoramica sulle più significative esperienze europee in materia.
CAPITOLO I
PROCEDURE FINANZIARIE E AUTONOMIE NELLA
RIFORMA COSTITUZIONALE
SOMMARIO: 1. Cenni al contesto costituzionale in ordine alle decisioni finanziarie – 2. Il contesto
europeo. Parametri finanziari e nuovi vincoli procedurali nella normativa europea – 3. Il coordinamento dinamico della finanza pubblica nella riforma del titolo V della Costituzione
1. Cenni al contesto costituzionale in ordine alle decisioni finanziarie.
L'art. 81 è la principale norma della Costituzione in tema di decisioni di finanza pubblica, nonché la disposizione nella quale si incentrano le indicazioni a livello costituzionale in tema di procedure finanziarie1, in esso esprimendosi il c.d. “diritto al bilancio”2. Con tale locuzione non ci si riferisce alla garanzia fornita dal
1. Completa il disposto costituzionale in tema procedurale l'art. 72 comma 4, il quale impone la c.d. Riserva di “assemblea” per l'approvazione dei disegni di legge di approvazione di bilanci e consuntivi. Di rilievo anche l'art. 75 Cost., anche se non strettamente attinente al tema procedurale, che pone un divieto ai referendum in tema di leggi tributarie e di bilancio. .
2. A tal proposito vedasi U. ALLEGRETTI, Il governo della finanza pubblica, Cedam, Padova, 1971; W. BAGEHOT, La Costituzione inglese, il Mulino, Bologna, 1995; S.
BARTOLE, Art. 81, in G. BRANCA (a cura di), Commentario della Costituzione, Zanichelli,
Bologna, 1979, 208 ss.; S. BARTOLE, La formazione delle leggi, in G. BRANCA (a cura di),
Commentario della Costituzione, Zanichelli, Bologna, 1979, 197; F. BASSANINI, S. MERLINI
(a cura di), Crisi fiscale ed indirizzo politico, Il Mulino, Bologna, 1995; A. BRANCASI,
Legge finanziaria e legge di bilancio, Giuffrè, Milano, 1984; ID., L'ordinamento
Contabile, Giappichelli, Torino, 2005; ID., Le decisioni di finanza pubblica secondo
l’evoluzione della disciplina costituzionale, in www.astrid-online.it, 8 agosto 2009; G. G.
CARBONI (a cura di), La funzione finanziaria del Parlamento. un confronto tra Italia e
Gran Bretagna, Giappichelli, Torino, 2010; ID., La responsabilità finanziaria nel diritto
costituzionale e europeo, Giappichelli, Torino, 2006; Comitato Medici, in Rassegna. pareri commissioni e comitati sull’art. 81 Cost. in Foro amministrativo, 1972, III, 1027;
P. DE IOANNA, C. GORETTI, La decisione di bilancio in Italia, Il Mulino, Bologna, 2008; C.
FORTE, La riforma del bilancio in Parlamento: strumenti e procedure, ESI, Napoli, 1992;
M. S. GIANNINI, Osservazioni critiche sull’ordinamento della pubblica spesa, in AA. VV.
Lo sperpero del pubblico denaro, Giuffrè, Milano, 1965, 89; G. LADU, I principi
costituzionali e la finanza pubblica, in AA.VV., Contabilità di Stato e degli enti pubblici,
Giappichelli, Torino, 2009; N. LUPO, Costituzione e bilancio (l’art. 81 della Costituzione
tra interpretazione, attuazione e aggiramento), LUISS University Press, Roma, 2007; M.
MESCHINO, Il Parlamento di spesa, in Quaderni costituzionali, 1991, 2, 363; V. ONIDA, Le
principio no taxation without representation, che è invero garantito dall'art. 23 Cost.3, ma si intende garantire al Parlamento, quale organo rappresentativo del corpo elettorale, di avere la potestà di approvazione delle scelte finanziarie dello Stato, non solo per quanto attiene alle entrate, ma anche relativamente alla destinazione delle spese.
Si esprime la visione tradizionale limitata alla forma di governo e alla funzione finanziaria del Parlamento con la centralità del bilancio dello Stato.
Occorre tuttavia registrare l'avvenuta transizione dell'ordinamento alla centralità della finanza pubblica nel suo complesso.
I 4 commi dell' articolo 81 Cost., seppur formulati sinteticamente, esprimono diversi fondamentali principi in tema di procedure finanziarie.
Di prioritaria importanza il comma 1, il quale oltre a stabilire il principio di annualità4, fissa un riparto di poteri fondamentali tra Governo e Parlamento, affermando l'obbligo per il primo di presentare «i bilanci5 e il rendiconto consuntivo», che saranno oggetto di approvazione da parte delle Camere. D'uopo sottolineare l'interpretazione estensiva data dalla dottrina in ordine alla ripartizione di poteri tra Governo e Parlamento, dovendosi intendere estensibile la locuzione utilizzata dal Costituente, a tutti gli enti territoriali e rispettivi organi esecutivi ed assembleari, spettando ai primi l'iniziativa e la predisposizione del bilancio preventivo e del rendiconto, ai secondi l'esame e l' approvazione degli stessi. Tale indicazione procedurale di fondamentale rilievo pone a carico delle
S. CASSESE (a cura di), Trattato di diritto amministrativo, Giuffrè, Milano, 2003; G.
RIVOSECCHI, L’indirizzo politico finanziario tra Costituzione italiana e vincoli europei,
Cedam, Padova, 2007; G. SALERNO, Costituzione vivente e forma di governo
nell’interpretazione evolutiva dell’art. 81, quarto comma, della Costituzione, in AA. VV.
Saggi in onore del cinquantenario del riordinamento della Ragioneria generale dello Stato e dei Servizi ispettivi di finanza, IPZS, Roma, 1991; G. VEGAS, Il nuovo bilancio
pubblico, Il Mulino, Bologna, 2010.
3. In tal senso A. FANTOZZI, Diritto tributario, , Utet, Torino, 1998, 19 ss.
4. Solo dal 1962 l'annualità coincide con l'anno solare, a seguito della legge 1 marzo 1964, n. 62 la c.d. “legge Curti”.
5. L'uso del termine plurale è dovuto al fatto che fino al 1962, il bilancio di previsione annuale veniva approvato attraverso tanti disegni di legge quanti erano gli stati di previsione della spesa, corrispondenti ognuno ad un ministero. Solo con la ricordata legge “Curti” venne prevista l'approvazione mediante unico disegno di legge. A tal proposito A. BRANCASI , L'ordinamento Contabile, op. cit., 77 ss.
Giunte (Regionali, Provinciali, Comunali) l'obbligo di predisporre il bilancio di previsione, e il consuntivo, affidando ai relativi Consigli l'approvazione6.
Se il secondo comma, regola l'esercizio provvisorio, riservandolo al potere decisionale delle Camere, con legge e per periodi non superiori a 4 mesi, il terzo pone un divieto relativamente alla legge di approvazione di bilancio, inibendo il potere di istituire tributi o nuove spese con la medesima.
Ai fini della presente trattazione tuttavia è di prioritaria importanza il quarto comma dell'art. 81, sul quale peraltro vi è stato il maggiore dibattito in sede di Assemblea Costituente prima, ed in dottrina poi. La norma in questione prescrive infatti che ogni legge diversa da quella di bilancio, che disponga nuove o maggiori spese, deve indicare i mezzi per farvi fronte. La disposizione7investe l'ampio problema della tutela dell'equilibrio finanziario e fu oggetto di posizioni diversificate in seno alla Commissione economica nominata dal Ministero della Costituente (in particolare presso la quinta sottocommissione) con l'incarico di effettuare attività preparatoria ai lavori dell'Assemblea Costituente stessa. In primo luogo tale sottocommissione si occupò di affrontare il potere di iniziativa
6. In particolare, in relazione alle regioni, Corte Cost. 11 marzo 1958, n. 9 in
Giur.Cost.,1958, p. 72 ss. che dispone in relazione alle stesse l'applicabilità dell'art. 81.
Tuttavia anche in relazione agli enti locali, in ordine alla ripartizione tra esecutivi e organi assembleari la dottrina è piuttosto unanime, vedasi ad es. A. BRANCASI, ult. op. cit., p. 76 e
non si ravvisa obiezione alcuna.
7. AA. VV., Le sentenze della Corte costituzionale e l’art. 81 Cost., Giuffrè, Milano, 1993; D. CABRAS, Tetti di spesa e clausole di salvaguardia nella nuova legge di
contabilità e finanza pubblica (legge 31 dicembre 2009, n. 296), in www. federalismi,it,
2010, 5; A. COLAPIETRO, Diritti costituzionali a prestazioni positive ed equilibrio di
bilancio, in Giurisprudenza Italiana, 1996, 1, 3; G. D’AURIA, Estensione ai decreti
legislativi “concordata” fra Corte dei conti e Parlamento delle relazioni della Corte sugli oneri finanziari delle regioni, in il Foro italiano, 2006, 6, 320; P. DE IOANNA,
Decisione di bilancio e obbligo di copertura, in Quaderni costituzionali, 1993, 471; ID.,
Parlamento e spesa pubblica, Il Mulino, Bologna, 1993; ID., Il problema della copertura
delle leggi di spesa dopo le riforme di contabilità e di procedura parlamentare del 1988-1989, in F. BASSANINI, S. MERLINI (a cura di), op.cit.; R. IANNOTTA, Osservazione a C. cost.
17 ottobre 1991, n. 384, in Il Foro amministrativo, 1993, 4, 653; P. F., LOTITO L’obbligo di
copertura della legge finanziaria in Parlamento ed il ruolo della Corte costituzionale, in Quaderni costituzionali, 1996, 3, 18; M. MESCHINO, op.cit; V. ONIDA, op. cit.; ID, Portata e
limiti dell’obbligo di indicazione della “copertura finanziaria” delle leggi che importano “nuove e maggiori spese”, in Giurisprudenza Costituzionale, 1966, I, 4; R. PERNA, La
copertura delle spese pluriennali: veri e falsi problemi, in Foro italiano, 1992, I, 1705; E.
VARANI, Giurisdizione e spesa pubblica, Cedam, Padova, 1997; ID., Spesa pubblica e
legislativa dei singoli parlamentari, anche in materia finanziaria, ed in questo caso prevedendone limitazioni, o se riservare tale potere al solo Governo8.
Il dibattito proseguì anche in sede di Assemblea Costituente (e in particolare nella seconda sottocommissione) con diverse posizioni meritevoli di essere analizzate: da un lato vi erano Einaudi e Vanoni i quali, sottolineavano la tendenza dei singoli parlamentari a favorire l'incremento della spesa, sostenendo il primo di riservare l'iniziativa in materia di leggi di spesa e di bilancio al solo Governo, residuando al parlamentare il mero potere di proporre emendamenti solo compensativi; il secondo sottolineando la necessità di garantire il complessivo equilibrio finanziario con un tendenziale pareggio di bilancio.
Vi era poi la posizione del monarchico Fabbri e di Patricolo, i quali ritenevano inammissibili limiti all'iniziativa dei singoli parlamentari in materia finanziaria e del relativo potere di emendamento.
Posizione parzialmente coincidente quella di Perassi che sosteneva che un vincolo eccessivamente rigido in materia di copertura finanziaria comportasse l'impossibilità di far fronte mediante leggi di spesa a improvvise necessità.
Posizione mediana quella di Mortati, il quale pur ammettendo il potere emendamento da parte del singolo parlamentare, lo subordinava al rispetto del vincolo della copertura finanziaria.
La posizione tuttavia che venne preferita fu quella dell' On. Bozzi,che ricalcava l'art. 43 della legge generale sulla Contabilità dello Stato allora vigente9 e che prevedeva l'obbligo di indicare nelle proposte di nuove o maggiori spese, e nelle relative leggi di approvazione, i mezzi per far fronte alle stesse; una formulazione a ben vedere solo lessicalmente difforme dall'attuale quarto comma dell'art. 81, il quale ne ricalca tuttavia il contenuto normativo sostanziale.
L'obiettivo che indubbiamente si pose il costituente fu, sulla scorta dell'esperienza storica pregressa, quello di limitare l'eccessivo ricorso alla spesa da parte del Parlamento; chiarito l'obiettivo, rimane di prioritaria importanza inquadrare
8. Sul punto MINISTEROPERLA COSTITUENTE (a cura di), Rapporto della Commissione
economica presentato alla Costituente, Roma, V,1946
9. Così R.D. 18 novembre 1923, n. 2440, Art. 43 che disponeva «nelle proposte di nuove o maggiori spese occorrenti dopo l'approvazione del bilancio devono essere indicati i mezzi per far fronte alle spese stesse».
l'intensità del vincolo posto dal comma 4; il punto fondamentale concerne l'obbligatorietà o meno del pareggio di bilancio. Sia la Corte Costituzionale 10, che autorevole dottrina escludono tale vincolo contenutistico, in quanto il combinato disposto degli ultimi due commi dell'art. 81 Cost. distingue due piani: uno relativo alla legge di bilancio, l'altro alle leggi di spesa, ognuna con le proprie funzioni. Conseguentemente è alle leggi di spesa che si riferisce l'obbligo di copertura, in guisa tale che queste non modifichino gli equilibri posti col bilancio stesso, ma allo stesso tempo non viene posto nessun obbligo di pareggio economico relativamente al bilancio11. In conseguenza di quanto osservato emerge il rigetto da parte del Costituente della volontà di predisporre vincoli di natura contenutistica al bilancio12, bensì quella di tutelare l'equilibrio finanziario mediante la predisposizione di vincoli procedurali e di riparto competenziale tra Governo e Parlamento, predisponendo un meccanismo di copertura delle spese, tuttavia non predeterminando rigidamente limiti al bilancio stesso. E' proprio in ragione di tale elaborazione che si può cogliere la differenza qualitativa tra vincoli europei e normativa posta dall'art. 81, considerandosi tuttavia i due corpus normativi, come perfettamente compatibili, seppur di natura diversa13. Opportuno comunque rilevare come le indicazioni tratte dall'art. 81, nel quale in passato si esplicava pressochè integralmente la disciplina costituzionale in tema di procedure finanziarie, sono da integrare con l'evoluzione della disciplina costituzionale in tema di autonomie, nonché con le norme derivanti dall'ordinamento dell'Unione Europea, di cui si tratterà diffusamente più avanti.
10. Sul punto vedasi Corte cost. 10 gennaio 1966, n. 1, in Giur. Cost., 1966, p. 1 ss. la quale si pone come rilevante anche in considerazione dell'obbligo per il legislatore di indicare non solo i mezzi di copertura per l'esercizio in corso, ma anche, seppur in maniera meno stringente per gli esercizi successivi.
11. Così G.RIVOSECCHI, L'indirizzo politico finanziario tra Costituzione Italiana e
vincoli europei, Cedam, Padova, 2009, p 221 ss., nonchè A.BRANCASI, ult. op. cit, 160 ss.
12. A tal proposito autorevolmente V. ONIDA, op. cit, 159 ss., nonché A. MACCANICO,
L'articolo 81 della Costituzione nel sistema di garanzie costituzionali della spesa pubblica, p. 546 ss.
13. Sul punto G.RIVOSECCHI, ult. op. cit., 359 ss. il quale concepisce l'art. 81 come «una sorta di trasformatore in grado di trasporre sul piano interno vincoli “esterni”, di natura più strettamente contenutistica». Analoghe considerazioni in A.BRANCASI, Le
decisioni di finanza pubblica secondo l'evoluzione della disciplina Costituzionale, in Astrid-online, 2009
E' meritevole di essere apprezzata inoltre, un'asimmetria presente nel testo costiuzionale, che differenzia la posizione dello Stato rispetto a quella di regioni, province, città metropolitane e comuni. Infatti, se da un lato per lo Stato operano dei vincoli essenzialmente procedurali che si risolvono nel disposto di cui all'art. 81 Cost., in relazione alle autonomie viene posto dall'art. 119 comma 6 Cost., un importante vincolo contenutistico relativamente alle politiche di bilancio.
Tale norma infatti, costituzionalizza la c.d. “golden rule”, che si sostanzia in un limite al ricorso all'indebitamento, che per gli enti territoriali diversi dallo Stato è consentito per le sole spese di investimento.
Per quanto concerne l'art.81, comunque non può essere sottaciuto il processo di riforma attualmente in fieri; l'anno 2011 si caratterizza infatti per una grande attività riformista, relativamente non solo alla normativa europea in tema di vincoli finanziari, ma anche per quanto attiene alla normativa interna in tema di finanza pubblica. In riferimento all'art.81 già in passato furono avanzate numerose proposte di modifica, in relazione alle quali si da conto delle maggiormente significative. In primo luogo meritano di essere ricordati i lavori della c.d. Commissione Bozzi, in seno alla quale, nel 1985, vennero formulate diverse proposte: in primo luogo la costituzionalizzazione di un bilancio quinquennale, nonché l'introduzione del principio del pareggio di parte corrente del bilancio dello Stato, prevedendosi il voto palese per le deliberazioni parlamentari comportanti variazioni alle entrate ed alle spese e la deliberazione parlamentare di un limite massimo dell'autorizzazione a contrarre prestiti per il quinquennio successivo.
Meritevoli di essere ricordati anche i lavori della Commissione parlamentare per le riforme istituzionali (De Mita – Iotti) del 1993, a seguito dei quali, venne proposta l'introduzione del principio dell'equilibrio finanziario del bilancio di parte corrente, ed in particolar modo veniva prevista, cui si aggiungeva, ai fini dell'attuazione dell'art.81, una riserva di legge rinforzata.
La modifica dell'art. 81 venne proposta anche in seno alla Commissione bicamerale per le riforme istituzionali (c.d. D'Alema) del 1997, che prevedeva il
ricorso all'indebitamento limitato alle sole spese di investimento o volte a fronteggiare eventi straordinari. Il disegno riformatore veniva completato poi dall'introduzione della facoltà per il Governo di opporsi a disposizioni che comportassero nuovi oneri, con conseguente necessità per il Parlamento che avesse voluto confermare tali determinazioni, di approvarle a maggioranza assoluta. Veniva inoltre modificata la procedura di esame in ordine ai progetti di legge sulla finanza pubblica, dovendo essere questi ultimi esaminati prima dalla Camera dei Deputati e solo successivamente dal Senato in composizione integrata da rappresentanti di regioni ed enti locali14.
Tuttavia i citati tentativi di riforma rimasero infruttuosi. Nel 2011 torna di attualità il dibattito relativo alla riforma dell'art.81, ritenendosi necessario un intervento sullo stesso, a modifica di quella impostazione tradizionale di cui si è appena dato conto, che prescriveva vincoli essenzialmente procedurali.
La genesi di tale esigenza va ricercata in primis nel nuovo contesto normativo europeo, ed in secondo luogo nel fatto che è resa maggiormente impellente dalla crisi relativa ai titoli del debito pubblico italiani e non, che sono stati oggetto, nel secondo semestre del 2011, di forti turbolenze sui mercati finanziari
In primo luogo è stata la Commissione europea che nell'ambito della definizione della nuova strategia dell'Unione per la crescita e l'occupazione (c.d. Europa 2020) ha incluso nell'ambito della proposta di direttiva sui quadri nazionali di bilancio, unitamente alle proposte di modifica del Patto di stabilità e di sorveglianza degli squilibri macroeconomici, l'obbligo di inserimento negli ordinamenti nazionali di regole numeriche per assicurare l'osservanza dei vincoli di bilancio fissati dall'ordinamento europeo15.
Successivamente nell'ambito del c.d. “Patto Euro Plus”, assunto l'11 marzo 2011 dai Capi di Stato e di Governo dei paesi dell'area Euro e di altri membri dell'UE (Bulgaria, Danimarca, Lettonia, Lituania, Romania), i contraenti si sono impegnati ad inserire nell'ambito delle proprie Costituzioni o comunque in
14. Per una breve disamina dei tratti salienti delle proposte indicate e per un quadro generale dell'argomento vedasi La riforma dell'art. 81 della Costituzione e il principio del pareggio di bilancio, Comunicazioni del Ministro dell'Economia alle Commissioni I e V della Camera dei Deputati, Roma, 11 agosto 2011
normative “quadro” le regole del Patto di stabilità e crescita.
A tale impegno ha fatto seguito nell'ambito del nostro ordinamento la previsione nel Documento di Economia e Finanza 201116, dell' impegno alla modifica dell'art. 81 della Costituzione nel senso dell'inserimento del vincolo del pareggio di bilancio.
Tale impegno è sicuramente stato reso maggiormente cogente dalla situazione prodottasi nel corso dei mesi di luglio e agosto 2011 (e proseguita nell'autunno) relativamente al mercato dei titoli di Stato del nostro paese, con una perdita di fiducia dei mercati internazionali relativamente alla solvibilità della Repubblica Italiana in riferimento al proprio debito pubblico; l'effetto è stato un aumento del differenziale tra i rendimenti dei titoli di stato italiani (in particolare il BTP decennale) e il titolo tedesco (il Bund) il quale assurge a parametro di tutti i titoli di stato europei in ragione della sua considerata affidabilità. Appare non superfluo osservare come un aumento del c.d. spread, abbia effetti dirompenti nei confronti della finanza pubblica, costringendo l'ente emittente del titolo a corrispondere ai propri creditori, annualmente, rendimenti maggiormente elevati, producendo quindi una spesa per il rimborso degli interessi sul debito pubblico di gran lunga maggiore17.
La risposta a tale crisi si è risolta in primo luogo nell'approvazione di due distinte “manovre” per decreto legge, una nel luglio18,e l'altra in agosto19, nonché come noto nella presentazione di diversi disegni di legge costituzionale volti ad introdurre il vincolo del pareggio di bilancio in Costituzione mediante novella dell'art.81.
16. Approvato dalla Camera dei deputati in data 28 aprile 2011, dal Senato della Repubblica in data 5/5/2011
17. Per un quadro delle cause di tale crisi, vedasi la completa analisi operata da B.CARAVITA, Quale Manovra, quale europa, in www.federalismi.it, 2011. L'autore
individua cinque diversi elementi concorrenti: il primo di natura internazionale legato all'eccessivo stock di debito pubblico dei paesi coinvolti rispetto al loro prodotto interno lordo. Per quanto riguarda le cause inerenti l'Italia queste vengono individuate nell'eccessiva evasione fiscale, il peso spropositato del comparto assistenziale- previdenziale sulle finanze pubbliche, l'eccessiva presenza criminosa nel Mezzogiorno, l'incapacità del sistema politico di prendere decisioni adeguate e strutturali.
18. Decreto Legge 6 luglio 2011, n. 98 convertito in legge 15 luglio 2011, n. 111. 19. Si tratta del Decreto Legge 13 agosto 2011, n. 138 convertito con legge 14 settembre 2011, n. 148
In relazione a tali modifiche sono stati presentati nell'attuale legislatura ben dieci diversi disegni di legge di iniziativa parlamentare in materia20. Il Governo, ha presentato la sua proposta di riforma dell'art. 81 in data 15 settembre 201121,cui ha fatto seguito l'esame da parte della Camera dei Deputati, che ha apportato modifiche a tale disegno di legge, approvando in data 30 novembre 201122, il relativo testo risultante dall'unificazione dell' AC 4620 (di iniziativa governativa), con le proposte di legge AC 4205 (Cambursano), 4525 (Marinello), 4526 (Beltrandi), 4596 (Lanzillotta), 4607 (Martino) , 4646 (Bersani).
Prima di affrontare l'esame del testo approvato in prima lettura dalla Camera dei Deputati, non appare superfluo esaminare il testo della proposta originaria del Governo, nonchè gli aspetti salienti di alcune delle proposte di legge di iniziativa parlamentare.
L'originario disegno di legge governativo prevedeva la modifica degli articoli 53, 81 e 119 della Costituzione; una prima osservazione critica che è stata posta in sede di lavori parlamentari, si è riferita alla discrasia tra testo normativo che introduce quale obiettivo il “perseguimento degli equilibri di bilancio”, laddove la relazione introduttiva si riferisce al “pareggio di bilancio”; una questione che è tutt'altro che nominalistica23.
Il testo in questione prevedeva all'art. 53 l'aggiunta di un comma, nel quale oltre ad essere operato un richiamo all'osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall'appartenenza all'UE ed al conseguente perseguimento dell'equilibrio
20. Le proposte di legge, di iniziativa parlamentare, di modifica finora presentate nella XVI legislatura sono le seguenti: AC 4051 On. Giuseppe Calderisi e altri; AC 4205 On. Renato Cambursano e altri; AC 4525 On. Giuseppe Marinello ed altri; AC 4526 On. Marco Beltrandi ed altri;AC 4594 On. Merloni ed altri; AC 4596 On. Linda Lanzillotta e altri; AC 4607 On. Antonio Martino e altri; AC 4646 On. Pierluigi Bersani ed altri; AS 216 Sen. Francesco Cossiga; AS 1114 Sen. Andrea Pastore e altri; AS 2834 Elio Lannutti e altri; On. AS 2890 Sen. Stefano Ceccanti ed altri
21. Il disegno di legge costituzionale n. 4620, presentato alla Camera dei deputati dal Presidente del Consiglio dei Ministri e dal Ministro dell'Economia e delle Finanze di concerto il Ministro per le Riforme e il Federalismo e con il Ministro per la Semplificazione Normativa
22. Testo trasmesso al Senato della Repubblica, AS 3047, in data 1 dicembre 2011 23. Osservazione operata da Corte dei conti sez. riunite di controllo, in Elementi per
l'audizione in materia di introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale, presentata in data 26 ottobre 2011 in seno a Commissioni Riunite I –
dei bilanci e del contenimento del debito, veniva individuata, quale fonte che avrebbe avuto il compito di individuare principi e criteri direttivi relativi a tali obiettivi, una legge “rinforzata”, da approvare da entrambe le Camere con maggioranza di due terzi in ognuna di esse.
Relativamente a tale comma veniva rilevata l'opportunità di prevedere, in sede di lavori parlamentari, un termine entro il quale provvedere all'approvazione di tale legge rinforzata, in considerazione che tale norma si sarebbe posta come condizione di operatività del principio del pareggio del bilancio24.
In relazione all'art. 81 veniva prevista una completa novella dello stesso; di particolare importanza sicuramente il primo comma che, prescriveva testualmente che «il bilancio dello Stato rispetta l'equilibrio delle entrate e delle spese», ponendo successivamente un divieto generale all'indebitamento con due sole eccezioni rappresentate dalle fasi avverse del ciclo economico, o «da uno stato di necessità che non può essere sostenuto con le ordinarie decisioni di bilancio», rendendosi tuttavia in quest'ultimo caso necessaria una dichiarazione dello stesso da parte delle Camere, in ragione di eventi eccezionali, ed a maggioranza assoluta di ognuna di esse. In relazione a tali eccezioni veniva osservato in dottrina come, se da un lato è sicuramente apprezzabile la loro predisposizione in chiave di un contemperamento di un divieto che si porrebbe altrimenti come eccessivamente rigido, dall'altro sussiste il rischio concreto, in relazione al c.d. “stato di necessità” da dichiarare a maggioranza assoluta da parte delle due Camere, che questo possa trasformarsi da eccezione in regola, pregiudicando quindi la ratio stessa della novella costituzionale25.
Di minore rilievo i commi successivi: il secondo si limitava a riproporre il testo dell'attuale comma 4, utilizzando la locuzione oneri finanziari al posto delle spese cui fa riferimento il Costituente.
Il terzo comma, nel primo periodo riproponeva fondamentalmente il testo dell'attuale primo, ribadendo l'iniziativa del Governo per la presentazione del
24. Anche questo rilievo è stato effettuato dalla Corte dei conti sez. riunite di controllo, ult.op.cit
25. Così A. PIROZZOLI, Il vincolo costituzionale del pareggio di bilancio, in Rivista
bilancio e del rendiconto consuntivo, e l'approvazione degli stessi da parte delle Camere; tuttavia il secondo periodo del terzo comma del ddl, individuava nella legge c.d. rinforzata di cui all'art. 53 (nel nuovo testo che sarebbe scaturito dall'approvazione del ddl in questione), il contenuto proprio della legge di approvazione del bilancio.
Il comma 4 ribadiva le disposizioni di cui all'attuale comma 2, relativamente all'esercizio provvisorio.
Completavano poi il disegno di legge costituzionale l'art.3 nel quale vengono apportate delle modifiche all'art. 119 Cost., estendendo il principio dell'equilibrio del bilancio anche per gli enti territoriali e con l'aggiunta alle condizioni per l'indebitamento, la definizione di un piano di ammortamento, con richiamo del rispetto delle condizioni poste dalla legge rinforzata di cui al riformando art.53, e con l'aggiunta alle condizioni per l'indebitamento, della definizione di un piano di ammortamento.
La proposta governativa era completata dall'art. 4, il quale prevedeva l'entrata in vigore della riforma, a decorrere dall'esercizio finanziario 2014.
Il testo governativo non prevedeva tuttavia alcun meccanismo di enforcement, relativamente al rispetto del principio dell'equilibrio del bilancio, a differenza di due proposte di legge di iniziativa parlamentare, l' AC 4596 (Lanzillotta), l'AC 4646 (Bersani).
Nella proposta n. 4596, veniva affidato alla Corte dei Conti, anche su segnalazione di un quinto dei componenti delle Camere, il potere di impugnare dinanzi alla Corte Costituzionale la legge di bilancio, nonché le leggi di entrata e di spesa, ritenute in violazione del principio del pareggio di bilancio o delle disposizioni della legge generale di contabilità dello Stato (da approvarsi con legge rinforzata, anche secondo il testo di tale proposta di legge).
Nell' AC 4646, veniva previsto un duplice meccanismo di controllo e sanzione. In primo luogo veniva affidato al Presidente della Repubblica il potere di rinvio alle Camere di tutte le leggi in contrasto con i principi e i limiti del saldo, con la possibilità delle due Camere di poterle riapprovare solo con una maggioranza dei tre quinti dei rispettivi componenti. In secondo luogo veniva previsto a favore
della Corte dei Conti, un potere di impugnativa in via principale alla Corte Costituzionale, delle leggi dello Stato e delle regioni che le apparissero in violazione delle norme costituzionali in tema di finanza pubblica26.
Vi è da osservare come nessuna delle soluzioni prospettate dalle proposte “Lanzillotta” e “Bersani”, siano state recepite nel testo approvato in prima lettura dalla Camera dei Deputati.
Appare importante analizzare quindi il testo approvato dalla Camera, che come si vedrà ribadisce l'impianto complessivo dell'originario disegno di legge di iniziativa governativa, seppur con alcune significative modifiche.
Al primo comma dell'art. 81, rimane la prevista modifica che prescrive che lo Stato «assicura l'equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio », tuttavia tenendo conto delle fasi avverse e favorevoli del ciclo economico; inciso quest'ultimo assente nell'originario ddl n 4620.
Viene ribadito il ricorso all'indebitamento solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico ovvero al verificarsi di eventi eccezionali, previa in questo caso deliberazione a maggioranza assoluta delle due Camere.
Da questo punto di vista non si sono accolti quei dubbi della dottrina, che sottolinea il pericolo che la deliberazione delle due Camere, possa diventare la regola e non l'eccezione, vanificando gli obiettivi della riforma costituzionale27. Da osservare il testo approvato dalla Camera dei Deputati, abbia ribadito il concetto di equilibrio di bilancio e non di pareggio di bilancio28.
Importante l'innovazione relativa all'inserimento nell'ultimo comma dell'art. 81, che prescrive che una legge, da approvarsi a maggioranza assoluta di ciascuna Camera, individui il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali, i criteri volti ad assicurare l'equilibrio di bilancio, la sostenibilità del debito del
26. Tali profili sono analizzati da G. BOGNETTI, Il pareggio di bilancio nella Carta
Costituzionale, in Rivista telematica giuridica dell' Associazione Italiana dei Costituzionalisti, 4/2011.
27. A.PIROZZOLI, ult. op.cit, nonché N. D'AMICO, Oplà: il pareggio di bilancio non c'è
più, in Istituto Bruno Leoni Briefing Paper, 12 dicembre 2011
28. Insiste su tale differenza N.D'AMICO, ult. op. cit., il quale segnala come la nozione di “equilibrio di bilancio” sia meno precisa e meno vincolante di quella di “pareggio di bilancio” e che le due espressioni non siano equivalenti sia stato rilevato dalla Corte costituzionale nella sentenza 1/1966.
complesso delle pubbliche amministrazioni. Viene quindi abbandonata la riforma dell'art. 53, prevista nel testo del ddl governativo originario, che prescriveva l'approvazione ,con maggioranza di due terzi dei componenti di ogni Camera, di una legge “rinforzata”, che indicasse il contenuto proprio della legge di approvazione del bilancio. La soluzione uscente dal testo approvato in sede di prima deliberazione prevede una legge “rinforzata”, tuttavia con maggioranza assoluta dei componenti delle due Camere, e inserisce tale disposizione nell'ultimo comma dell'art. 81 e non più nell'art. 53. Viene inoltre previsto quale termine per l'approvazione di tale legge il 28 febbraio 2013; interessante ricordare come il testo originario non prevedesse un tale termine.
Completano la proposta di riforma gli articoli 2, 3 e 4 che operano alcune modifiche rispettivamente agli articoli 97, 117 e 119 della Costituzione.
All'articolo 97 viene premesso al primo comma, che le pubbliche amministrazioni assicurano l'equilibrio dei bilanci in coerenza con l'ordinamento dell'Unione europea.
Maggiormente significativo l'intervento sull'art. 117, con la previsione dell'attribuzione allo Stato quale competenza esclusiva, l'armonizzazione dei bilanci pubblici, che attualmente è inserita nel comma 3 di tale articolo, quale competenza concorrente.
L'intervento sull'articolo 119 si limita a prescrivere per regioni, province, città metropolitane e comuni, il rispetto del principio dell'equilibrio dei relativi bilanci, il loro concorso all'osservanza dei vincoli europei, nonché in relazione l'obbligo di definizione, in caso di ricorso all'indebitamento, di relativi piani di ammortamento.
Relativamente alle modifiche dell'art. 81 la dottrina esprime posizioni abbastanza variegate; da una parte pur non disconoscendo l'importanza della riforma in questione, si sottolinea l'insufficienza della stessa rispetto alla garanzia del raggiungimento dell' equilibrio finanziario29, dall'altra si osservano posizioni
29. G.M. SALERNO, Costituzione, Unione Europea e mercati globali: proposte e
riflessioni, in Federalismi.it, 2010, sottolinea come la riforma dell'art.81 affronti solo una
parte del problema, rendendosi altresì necessaria una valorizzazione delle recenti riforme dell'art. 41 Cost. Diversa la posizione di P. DE IOANNA, Crisi e prospettive della
fortemente favorevoli all'introduzione del pareggio di bilancio nell'art.81 con esplicita disposizione30. Sono inoltre state rilevate alcune criticità relative al tenore della disposizione da inserire in Costituzione. Nella sua formulazione, a fronte di un'intuitività del termine “pareggio di bilancio, si pongono delle problematiche concernenti gli enti coinvolti, la definizione del saldo di riferimento, i criteri economico-contabili di calcolo, la natura ex-ante o ex-post del vincolo; tutti elementi che porterebbero ad una eccessiva tecnicità della disposizione che mal si adegua ad un testo Costituzionale31.
Non mancano inoltre voci contrarie all'inserimento del vincolo del pareggio di bilancio nel testo costituzionale, argomentate sulla base delle conseguenze prettamente economiche dello stesso, sia in periodi di recessione che di espansione. La riduzione del gettito, il conseguente aumento delle spese per ammortizzatori sociali, potrebbero aggravare la condizione di recessione o di crescita debole attuale. E anche in caso di espansione economica il vincolo del pareggio di bilancio potrebbe portare ad una compressione degli investimenti in
Seminario 2009, il quale ritiene che l'assetto non soddisfacente delle procedure di bilancio non sia dovuto all'art. 81, ma ad un completo adattamento delle stesse, al modificato equilibrio in ordine alle decisioni finanziarie che ha « nettamente spostato il baricentro di potere verso il governo di turno». Propone l'autore il superamento del dualismo legge finanziaria – legge di bilancio auspicando l'unificazione in un unico strumento legislativo degli stessi.
30. L. GIANNITI, Il pareggio di bilancio, in www.astrid.eu, 2011 nel cui contributo si sottolinea che seppur teoricamente ci si potrebbe limitare ad una interpretazione sistematica dell'art. 81 con le norme europee, e ad un conseguente inserimento del pareggio di bilancio nella legge (ordinaria) di contabilità; tuttavia il consolidamento dell'interpretazione in termini solo procedurali del comma 4 dell'art. 81, rende in realtà necessario un inserimento di tale vincolo a livello costituzionale.
31. Tale riflessione di C. GORETTI e L. RIZZUTO, La Costituzionalizzazione del
pareggio di bilancio. Prime riflessioni, in Short note n. 2, Università Commerciale Luigi
Bocconi, 2011. Gli autori sottolineano come sarebbe preferibile la scelta di una norma costituzionale di principio, cui far seguire una normativa di attuazione che contenga gli aspetti tecnici. Peraltro formulano una proposta di separazione dell'art. 81 in due norme distinte, la prima che contenga gli attuali primi due commi ed una seconda che riconosca i vincoli di coordinamento economico-finanziario derivante dall' ordinamento europeo, rinviando alla legislazione ordinaria l'attuazione. La problematica nozione di equilibrio di bilancio e la sua non univocità è sottolineata anche da Corte dei conti sez. riunite di controllo, in Elementi per l'audizione in materia di introduzione del principio del
pareggio di bilancio nella Carta costituzionale, presentata in data 26 ottobre 2011 in seno
favore dello sviluppo economico32.
Viene inoltre sottolineato in dottrina come il problema del rientro dal debito pubblico debba essere tenuto distinto dalla questione della introduzione nella Costituzione di nuove regole di finanza pubblica, dovendosi qualificare il primo come un problema congiunturale, contingente, laddove le regole costituzionali in materia hanno, per loro definizione, natura stabile; in tal guisa un divieto di ricorso all'indebitamento, con norma stabile, non apparirebbe da giustificarsi, laddove apparirebbe maggiormente razionale l'inserimento di norme idonee a garantire la sostenibilità patrimoniale e finanziaria relativamente allo stesso33
2. Parametri finanziari e nuovi vincoli procedurali nella normativa europea
Se l'art. 81, come visto in precedenza, non pone vincoli finanziari di natura contenutistica, provvede in tal senso la normativa di derivazione europea che costituisce un importante elemento modificativo del processo di bilancio del nostro paese dall'ultimo decennio dello scorso secolo in poi e che trova rilevanza in ragione dell'adesione della Repubblica all' Unione Europea prima e all' Unione
32. Osservazione di A. PIROZZOLI, ult.op.cit, la quale segnala come ben otto premi Nobel (Kenneth Arrow, Peter Diamond, Eric Maskin, Carlo Schultze, William Sharpe e Robert Solow, Alan Binder e Laura Tyson), firmatari di una lettera al Presidente degli Stati Uniti, Barack Obama, definiscono il vincolo del pareggio di bilancio come “una camicia di forza economica per lo Stato”. Analoghe considerazioni sono svolte da P. GIARDA, Il pareggio di bilancio nella Costituzione: una prospettiva economica, in
www.astrid.eu, 2011, il quale sottolinea come addirittura l'inserimento del vincolo del
pareggio di bilancio in Costituzione possa essere dannosa, in quanto limiterebbe i poteri di Governo e Parlamento nell'impostazione della politica di bilancio, inibendo la possibilità di utilizzare la spesa in disavanzo come strumento di sostegno alla domanda aggregata in periodi di difficoltà economica, impedendo la realizzazione di politiche di stabilizzazione anti-cicliche da parte dello Stato.
33. Sul punto vedasi A. BRANCASI, Debito e Costituzione, maneggiare con cura, in
www.astrid.eu, 2011 il quale sottolinea come il concetto di sostenibilità finanziaria
dell'indebitamento consista nella «capacità di fronteggiare le future spese di ammortamento senza dovere ricorrere all'indebitamento». L'autore sottolinea pertanto come il problema del rientro del debito pubblico possa essere affrontato con semplici normative ordinarie, senza necessità di ricorrere a modifiche della Costituzione. Più precisamente ritiene che riguardo a regioni ed enti locali si possa ricorrere alla legislazione ordinaria nell'esercizio della potestà di coordinamento della finanza pubblica, mentre per quanto riguarda lo Stato possa essere introdotta in Costituzione, la previsione di una legge rinforzata che stabilisca delle regole da seguire fino al rientro del debito pubblico.
monetaria europea poi34.
Tali vincoli hanno come loro primo fondamento l'art. 140 TFUE (norma che tuttavia sussisteva anche precedentemente al Trattato di Lisbona, entrato in vigore nel dicembre 2009, nel trattato CE all'art. 121) che obbliga gli stati membri a raggiungere condizioni di finanza pubblica stabili35, e l'art. 126 TFUE (ex art. 104 Trattato CE, nella versione risultante a seguito del Trattato di Maastricht del 1993) che pone il divieto di disavanzi eccessivi; divieto poi precisato dal protocollo sui criteri di convergenza e dal protocollo sulla procedura per disavanzi eccessivi, entrambi allegati al Trattato di Maastricht.
Tali norme si sono successivamente arricchite nel 1997, a seguito del Patto di stabilità e Crescita, firmato ad Amsterdam, e composto da tre distinti documenti: una risoluzione del Consiglio Europeo contenente l’impegno degli stati membri a perseguire a medio termine l’obiettivo di un saldo di bilancio vicino al pareggio o positivo; il regolamento n. 1466/97 del Consiglio volto a rafforzare la sorveglianza delle posizioni di bilancio nonché la sorveglianza e il coordinamento delle politiche economiche e il regolamento 1467/97 volto ad accelerare e chiarire le modalità di attuazione della procedura per i disavanzi eccessivi36. Opportuno osservare come il Patto di stabilità e crescita, per i paesi dell’area Euro stabilisca un vincolo al disavanzo ancora più stringente rispetto a quello previsto nei due protocolli allegati al trattato CE, sostanziandosi per essi in veri e propri obblighi di risultato mentre, per quanto riguarda i paesi aderenti all'Unione europea ma non alla moneta unica, in meri obblighi di condotta (cercare di raggiungere condizioni 34. G. G. CARBONI, Il «potere di bilancio» fra processi decisionali interni e
comunitari, in Quaderni costituzionali, 2006, 1 25; ID., La responsabilità finanziaria nel
diritto costituzionale europeo, cit.; G. DELLA CANANEA, Dalla contabilità di Stato alle
finanze pubbliche: la prospettiva europea, in Rivista italiana di diritto pubblico comunitario, 2004, 1149; ID., Indirizzo e controllo della finanza pubblica, il Mulino,
Bologna, 1996; ID., Il patto di stabilità e le finanze pubbliche nazionali, in Rivista di
diritto finanziario e scienza delle finanze, 2001, 4, 592; G. RIVOSECCHI, L’indirizzo
politico finanziario tra Costituzione italiana e vincoli europei, op. cit.
35. Stabilità in riferimento a tasso di inflazione, finanza pubblica nel suo complesso, fluttuazioni nel cambio e stabilità nei tassi di interesse (ovviamente questi ultimi due parametri si riferiscono attualmente a paesi non aderenti alla moneta unica)
36. Una trattazione diffusa sul punto in A.BRANCASI, L'ordinamento contabile, op. cit, 160 ss.
di finanza pubblica stabili).
Come noto i vincoli europei si sostanziano principalmente in due distinti obblighi di finanza pubblica: un rapporto tra disavanzo e PIL non superiore al tre per cento e un rapporto tra debito pubblico e PIL non superiore al sessanta per cento37. Importante sottolineare come, dopo una prima riforma del 200538, nel corso del 2010 a seguito della crisi finanziaria dell'ultimo biennio, a livello europeo si è proceduto a definire una nuova strategia comune per la crescita e l'occupazione nell’ambito del progetto c.d. “Europa 2020”39.
Il Consiglio Europeo del 16-17 dicembre 2010, accompagna un pacchetto di ben sei proposte della Commissione al Parlamento Europeo, presentate in data 29 settembre 201040.
37. A tale riguardo G. R
IVOSECCHI, Le procedure finanziarie e vincoli del patto di
stabilità e crescita, in Le Procedure finanziarie in un sistema istituzionale multilivello, (a
cura di) G. DI GASPARE e N. LUPO, Milano, 2005, 13 ss. nonché G. DELLA CANANEA
Autonomie regionali e vincoli comunitari, in www.federalismi.it, 2006
38. Il regolamento CE n. 1466/97 è stato modificato dal regolamento CE n.
1055/2005 in tema di “Rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio, nonché della sorveglianza e del coordinamento delle politiche economiche”. Il regolamento CE n. 1467/97 è stato invece modificato dal regolamento CE 1056/2005 sull' “Accelerazione e chiarimento delle modalità di attuazione della procedura per i disavanzi eccessivi”. Sul punto vedasi R.PEREZ, Il nuovo patto di stabilità e crescita, in Giorn. Dir.
Amm., 2005, 777 nonché M.NICOLAI, Gli obblighi dello Stato verso l'Unione Europea, in
L. BISIO e M. NICOLAI, Patto di Stabilità e federalismo fiscale, Bologna, 2010, 15 ss.
39. La strategia Europa 2020 per una crescita intelligente, sostenibile e solidale è stata presentata dalla Commissione europea nel marzo 2010 e approvata dai capi di Stato e di governo dei paesi dell'UE nel giugno 2010.
40. In relazioni a tali tematiche ampiamente, L. CASSETTI, La crisi greca e la cultura
costituzionale della stabilità economica e finanziaria, in www.federalismi.it, 2011, 11; G.
COGLIANDRO, La nuova governance economica europea: cronaca di un anno, in
www.federalismi.it, 2011, 8; R.LOIERO, La nuova governance della politica economica dei
paesi UE, in www.federalismi.it,2010; G. NAPOLITANO, L’assistenza finanziaria europea e
lo Stato “co-assicuratore”, in Giornale di diritto amministrativo, 2010, 10, 1085; ID., La
crisi del debito sovrano e le misure di “riduzione dello Stato”, in Giornale di diritto amministrativo, 2010, 12, 1303; R. PEREZ, Riformare la finanza pubblica, Relazione al
Convegno “Il coordinamento dinamico della finanza pubblica, Cagliari 15,16 ottobre
2010; ID., La nuova disciplina del bilancio in Germania, in Giornale di diritto
amministrativo, 2011; G. PITTELLA, Una riflessione sulla riforma della governance
economica europea, in www.astridonline.it; ID., Il governo europeo dei conti pubblici tra
crisi economico-finanziaria e riflessi sul sistema delle fonti, in www.osservatoriosullefonti.it, 2011, 1; G.RIVOSECCHI, Il governo europeo dei conti
pubblici tra crisi economico-finanziaria e riflessi sul sistema delle fonti, in Osservatorio delle fonti.it, 2011; G. M. SALERNO, Costituzione, Unione europea e mercati globali:
Gli orientamenti del Consiglio Europeo si esplicano in 4 direttrici: una maggiore programmazione e coordinamento delle politiche economiche nazionali nell'ambito del nuovo c.d. “semestre europeo”, una maggiore vincolatività dei meccanismi di sorveglianza multilaterale, un affinamento nell'armonizzazione delle regole contabili e programmazione finanziaria degli Stati membri, la creazione di meccanismi permanenti di gestione delle crisi economiche.
Le proposte della Commissione si sostanziano in 6 atti normativi, 5 regolamenti e 1 direttiva, di cui ben tre concernono la riforma del Patto di stabilità e relativi regolamenti41.
Di particolare rilevanza nell'ambito delle proposte (Consiglio Ecofin del 7 settembre 2010) il c.d. “semestre europeo”, che si contraddistingue per predisporre vincoli procedurali agli stati membri, laddove in passato il diritto europeo poneva principalmente obblighi di risultato dando minori rilievo agli obblighi di condotta.
Il “semestre europeo” si articola in sei fasi: entro gennaio la Commissione presenta al Parlamento Europeo l'indagine annuale sulla crescita, delineando gli obiettivi economico-finanziari, esaminando peraltro il rapporto obiettivi previsti/risultati raggiunti in relazione all'anno precedente. Nel bimestre successivo il Consiglio Europeo elabora le linee guida in tema economico e finanziario a livello europeo e per gli stati membri; entro aprile gli Stati membri in ottemperanza alle linee guida del Consiglio europeo, presentano i Piani nazionali di Riforma (PNR) ed i Piani di Stabilità e Convergenza (PSC); entro giugno la Commissione Europea elabora le raccomandazioni di politica e di bilancio agli
41. In dettaglio, la proposta COM(2010)526 del Parlamento e Consiglio è volta a modificare il Regolamento CE n. 1466/97, la proposta COM(2010)522 del Consiglio è volta a modificare il Regolamento CE n. 1467/97. Vi è poi la proposta COM(2010)524 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 29 settembre 2010, volta a proporre un nuovo regolamento relativo all'applicazione della sorveglianza di bilancio nell'area euro. Vi è poi la proposta di direttiva COM(2010)523 del Consiglio, del 29 settembre 2010, volta all'armonizzazione dei sistemi contabili, nonché due proposte la COM(2010)527 e COM(2010)525 entrambe del Consiglio e Parlamento, datate 29 settembre 2010, volte alla predisposizione di due nuovi regolamenti in tema di squilibri marco-economici, una per la loro prevenzione e correzione, l'altra relativamente alle misure. A tal proposito vedasi L.CAVALLINI CADEDDU, Il coordinamento dinamico della finanza pubblica nelle
Stati Membri, le quali verranno approvate in ragione delle rispettive competenze dal Consiglio nella composizione dei Ministri delle Finanze, e dal Consiglio Occupazione ed Affari sociali; nei successivi mesi gli Stati membri approvano i rispettivi bilanci sulla base delle risultanze di cui sopra42.
A tale recente corpus normativo in corso di approvazione, va aggiunto il c.d. “Patto per l'Euro” tra Capi di Stato e di Governo, dell'11 marzo 2011, con la previsione dell'impegno, per gli stati dell'area Euro, al recepimento nel proprio diritto interno delle regole di bilancio fissate nel Patto di stabilità e crescita, utilizzando lo strumento della Costituzione o comunque con una normativa quadro43.
Le osservazioni da fare in seguito all'esame della normativa europea sono molteplici. Essa in primo luogo prevede quei vincoli contenutistici che la Costituzione della Repubblica Italiana non prevede, da questo punto di vista tuttavia perfettamente integrandosi, e rendendo giuridicamente rilevanti per il nostro Ordinamento Giuridico i vincoli esternamente predisposti44. La novità invece che viene in rilievo a seguito delle riforme in fieri, consiste in una valorizzazione a livello europeo dei vincoli procedurali. Nell'esperienza comunitaria, accanto a pochi vincoli di natura procedurale (ad es. la presentazione in sede europea da parte degli Stati membri del c.d. “Programma di Stabilità”), tradizionalmente la maggiore importanza era assunta dal rispetto dei parametri finanziari, quindi da vincoli contenutistici; ora vengono rafforzati e assurgono alla medesima importanza anche i vincoli procedurali45.
La portata del corpus normativo europeo è tale che è stata affermata da autorevole
42. Per un quadro generale sul punto G.RIVOSECCHI, Il governo europeo dei conti
pubblici tra crisi economico-finanziaria e riflessi sul sistema delle fonti, in Osservatorio delle fonti.it, 2011
43. Importante sottolineare la natura tuttavia non giuridicamente vincolante del Patto “Euro Plus”, che in quanto adottato dai Capi di Stato e di Governo è fonte di impegni tuttavia al massimo livello politico di ciascuno Stato.
44. Così G.RIVOSECCHI, L'indirizzo politico finanziario tra Costituzione Italiana e
vincoli europei, Cedam, Padova, 2009, p 359 ss., nonché A.BRANCASI, Le decisioni di
finanza pubblica secondo l'evoluzione della disciplina Costituzionale, in Astrid-online,
2009
45. Tesi fatta propria da G.RIVOSECCHI, Il governo europeo dei conti pubblici tra crisi
dottrina la nascita di un vero e proprio diritto europeo delle finanze pubbliche nazionali46, espressione che sottolinea come queste ultime travalichino il confine dello Stato nazionale per inserirsi in un contesto europeo che le condiziona nettamente e che configura un processo di eterodeterminazione comunitaria degli obiettivi finanziari rispetto ai singoli stati membri, costituente un c.d. vincolo esterno. E conferma ciò l’inserimento nel nuovo art. 117 della Costituzione riformata, del limite alla legislazione (sia statale che regionale) dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario; vi è da aggiungere come anche prima della riforma dell’art. 117 tali vincoli nondimeno sono sempre stati considerati operanti in forza dell’art. 11 Cost.
Vi è poi un'altra fondamentale riflessione da operare relativamente alla scissione tra soggettività dell'obbligo e oggetto dello stesso, in relazione ai parametri finanziari europei; se i soggetti destinatari degli obblighi e quindi diretti responsabili delle eventuali inosservanze sono i singoli stati membri, tuttavia l'oggetto degli obblighi stessi coinvolge la finanza pubblica nel suo complesso, non soltanto quella dello stato centrale, ma il comparto delle amministrazioni pubbliche. Il disavanzo preso in considerazione è infatti pubblico in senso sia soggettivo che oggettivo: dal punto di vista soggettivo riguarda non solo l’amministrazione statale, ma anche quelle degli enti territoriali quali regioni, province, comuni; in senso oggettivo in quanto il divieto di disavanzi eccessivi concerne anche il comparto delle amministrazioni previdenziali. In conseguenza di ciò, non può non osservarsi pertanto come rispetto all'ottica del costituente del 1948, l'ambito della finanza non abbia più come dominus il bilancio dello Stato, ma debba essere considerata nella sua globalità, come finanza pubblica nel suo complesso.
46. Così G. DELLA CANANEA, Il Patto di stabilità e le finanza pubbliche nazionali, in
Rivista di diritto finanziario e scienza delle finanze, 2001, p. 591 e ss. nonchè A.BRANCASI,
3. La riforma del titolo V della Costituzione e il coordinamento dinamico della finanza pubblica, quale competenza legislativa e funzione
Al fine di comprendere l'ampiezza e l'estensione del ruolo dello Stato in merito al coordinamento della finanza pubblica nell’ambito delle manovre finanziarie47, è necessario un breve riferimento alle norme poste con la riforma costituzionale del Titolo V, entrata in vigore nel 2001 per effetto della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, a seguito di referendum confermativo.
Appare di prioritaria importanza sottolineare come il testo della riforma comporti, pur prescindendo da significative incongruenze della stessa segnalate in dottrina, una profonda ridislocazione dei poteri dal centro alla periferia, modificando nettamente il complessivo rapporto tra Stato, regioni e enti locali. Sintomatico del nuovo rapporto è il nuovo testo dell'art. 114, il quale abbandonando la visione piramidale del rapporto tra Stato e Autonomie, adotta un'ottica di tendenziale equiordinazione tra i diversi livelli di governo48.
Come tuttavia osservato dalla giurisprudenza costituzionale49, tale equiordinazione è solo tendenziale e non deve essere intesa come equiparazione totale delle Autonomie allo Stato, in quanto solo quest'ultimo è dotato della sovranità e del
47. In ordine alla articolazione multilivello dell’indirizzo della gestione, M. D
EGNI,
La decisione di bilancio nel sistema maggioritario, Giuffrè, Milano, 2004; G. DI GASPARE,
N. LUPO, Le procedure finanziarie in un sistema multilivello, op. cit.; G. G. CARBONI, La
responsabilità finanziaria nel diritto costituzionale europeo, op. cit.; G. RIVOSECCHI,
L’indirizzo politico finanziario tra Costituzione italiana e vincoli europei, op. cit.; N.
LUPO, Costituzione e bilancio (l’art. 81 della Costituzione tra interpretazione, attuazione
e aggiramento), cit.; ID., Il procedimento di attuazione della delega sul federalismo
fiscale e le nuovi sedi della collaborazione tra i livelli territoriali: commissione bicamerale, commissione tecnica paritetica e conferenza permanente, in www.federalismi.it, 2009, 23, P. DE IOANNA, C. GORETTI, La decisione di bilancio in Italia,
cit.
48. Così G. MARCHETTI , Le autonomie locali tra stato e regioni, Milano, 2003, XI ss. ma anche B. CARAVITA, op. cit., 1 e ss. Per una completa disamina in ordine all'art. 114,
lavori preparatori, assetto pre-esistente e assetto attuale G. DEMURO, Art. 114 della
Costituzione, in Commentario alla Costituzione, Torino, 2006, III; A.ANZON, I poteri delle
regioni nella transizione dal modello originario al nuovo assetto costituzionale, Torino,
2004, 164 ss. B. CARAVITA, La Costituzione dopo la riforma del titolo V: Stato, Regioni e
autonomie fra repubblica e Unione Europea, Torino, 2002, 25 ss.
49. Si esprime in questo senso Corte cost., 8 luglio 2003, n. 274 in Giur. Cost., 2003, IV, 2238 ss.
