Le télétravail dans l’administration publique italienne
Au cours des vingt dernières années, les tentatives pour favoriser le télétravail dans l’administration publique italienne se sont multipliées, sans rencontrer le succès espéré. Récemment, constatant que seuls 2 % des agents publics étaient des télétravailleurs, le législateur a explicitement fixé l’objectif de faire passer, dans les trois ans, cette proportion à 10 % au moins (art. 14 de la loi n° 124 du 7 août 2015 relative à la réorganisation des administrations publiques, dite réforme Madia du nom de la ministre chargée de la fonction publique). Cet objectif a même été intégré dans l’évaluation des fonctionnaires ; la répartition des primes est désormais susceptible d’en tenir compte. Le travail à distance est en effet réputé non seulement faciliter la « conciliation des temps de vie et de travail » des agents, mais aussi permettre des économies en réduisant les coûts d’équipement des bureaux, et améliorer la « performance » publique d’une part en raison du bien-être qu’il favorise chez le travailleur, moins stressé, d’autre part parce qu’il accroît son autonomie en lui offrant la possibilité d’organiser son temps de travail de façon personnalisée, selon les résultats à atteindre dans une logique de gestion « managériale » des ressources humaines particulièrement encouragée dans les dernières décennies.
Le télétravail a été introduit en Italie dès 1998 (art. 4 de la loi n° 191 du 16 juin 1998) dans le cadre de la réforme dite Bassanini, du nom du ministre chargé de la fonction publique, qui a complété le processus de contractualisation de la fonction publique italienne entrepris dès 1992-1993. Le règlement d’application de la loi précise la procédure à suivre pour l’expérimentation du télétravail (décret du Président de la République n° 70 du 8 mars 1999) ; il est lui-même complété par des conventions collectives qui établissent la réglementation de la relation de travail, et ce de manière générale au niveau national, de façon plus spécialisée pour chaque secteur d’administration publique (« comparto »), et enfin localement, au niveau de l’établissement, dans le cadre des conventions dites « intégratives » – toutefois, les conventions de secteur se limitent le plus souvent à la reproduction de ce qui est établi par l’accord-cadre général sur le télétravail du 23 février 2000, sans contenus vraiment novateurs.
La procédure prévoit tout d’abord l’intervention des organes politiques qui établissent, à l’occasion de la fixation annuelle des objectifs de l’administration, ceux qui peuvent être réalisés par l’adoption du télétravail (décret du Président de la République n° 70 de 1999, art. 3, al. 1). Pour donner suite à ces instructions, les hauts fonctionnaires et chefs de service approuvent chaque année un « plan pour l’utilisation du télétravail » qui doit être publié sur le site Internet de l’administration ; l’absence d’une telle publication peut jouer sur leur évaluation (decreto legge n° 179 du 18 octobre 2012, convertit en loi n° 221 du 17 décembre 2012, art. 9, al. 6). De plus, ils doivent approuver un « projet général » qui définit les objectifs du télétravail, les activités concernées, les technologies à utiliser, les modalités de réalisation « en accord avec les principes d’ergonomie cognitive », les typologies professionnelles et le nombre d’agents concernés, les critères de contrôle et de mise à jour, les changements éventuellement nécessaires dans l’organisation du travail, les coûts et les bénéfices attendus, et encore les formations nécessaires dont il faut spécifier les méthodologies didactiques, la durée, les ressources, etc. Lorsque plusieurs agents sont intéressés, le choix est effectué selon les critères établis par l’accord-cadre déjà cité du 23 février 2000 (art. 4) : une situation de handicap, la nécessité de s’occuper d’enfants de moins de 8 ans, ou encore la durée du trajet domicile-travail confèrent aux agents concernés des priorités. L’adoption du télétravail doit enfin être formalisée par la conclusion d’un contrat individuel qui détermine les conditions concrètes de la prestation c’est-à-dire les activités concernées, les objectifs, le lieu de travail, les jours de présence au bureau, etc.
Le télétravailleur a droit aux mêmes conditions de rémunération et d’emploi qu’un agent qui travaille au sein de l’administration ; l’équipement, l’entretien des instruments technologiques, mais aussi les coûts de consommation énergétique et de téléphone que l’agent a exposés dans le cadre de son télétravail, sont à
la charge de l’administration qui doit par ailleurs assurer le respect de certaines précautions en matière de protection de la sécurité et de la santé des travailleurs.
Plus généralement, la loi prévoit depuis août 2015 l’ « expérimentation de nouvelles modalités spatio-temporelles de la réalisation de la prestation de travail », qu’il est possible de synthétiser par l’expression « travail agile » – ou « smart working » (art. 14 de la loi n° 124 de 2015). Cette expérimentation fait l’objet d’un projet de loi qui vise tant les entreprises que les administrations (disegno di legge n° 2233 du 8.02.2016). Le « travail agile » a en commun avec le télétravail l’exécution partielle de la prestation hors du lieu d’affectation, et la possibilité d’utiliser des instruments technologiques ; mais il se caractérise aussi par l’ « absence d’emplacement fixe » pour le travail réalisé à l’extérieur, ainsi que par des modalités souples d’activation, le gouvernement entendant tirer la leçon de la complexité de la procédure relative au télétravail qui, de fait, a été l’un des facteurs limitant son utilisation. Ainsi, une simple directive du Président du Conseil des ministres fixera des « adresses » et donnera des instructions utiles à la mise en œuvre des objectifs déterminés par la loi (loi n° 124 déjà citée, art. 14 al. 3) ; au niveau individuel, le passage au « travail agile » est formalisé par écrit, l’accord précisant notamment les modalités d’exercice du pouvoir hiérarchique de l’employeur, les instruments utilisés par le travailleur et ses temps de repos (art. 14 du disegno di legge n° 2233 du 8 février 2016). En même temps le législateur se préoccupe de vigiler sur la qualité des services publics suite à l’adoption du télétravail, notamment avec l’élaboration – ouverte à la participation des usagers - d’indicateurs spécifiques (art. 14 de la loi n° 124 de 2015).
Il est facile de constater que les mêmes convictions inspirent le législateur italien et le législateur français : donner aux agents publics plus d’autonomie, augmenter leur bien-être au travail, individualiser la situation administrative et la relation de travail, plus en général moderniser l’administration publique, tout d’abord en utilisant les nouvelles technologies informatiques, dans un sens plus large avec l’adoption d’une gestion des ressources humaines apte à dépasser la logique traditionnelle d’inspiration bureaucratique.
Barbara Gagliardi
