L'integrazione europea e il principio dell'equilibrio di bilancio in Costituzione: la riforma dell'art. 81 Cost.

1

A mia madre e mio padre, porto sicuro e fonte inesauribile di pazienza, amore e consigli...

Ai miei nonni, per aver asciugato le lacrime di un cuore

un po' troppo piagnucolone.

A me stessa, per la determinazione.

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INDICE

ABSTRACT ... 4

INTRODUZIONE ... 6

CAPITOLOI LACOSTITUZIONEECONOMICAITALIANAEDILRUOLO DELL’UNIONEEUROPEA ... 9

1.1LA NECESSITÀ DI UNA COSTITUZIONE ECONOMICA ... 10

1.2I TRAGUARDI RAGGIUNTI ... 18

1.3L’ATTUALITÀ DELLA COSTITUZIONE ECONOMICA ... 23

1.4L’ESIGENZA DI UNA RIFORMA ... 29

1.5L’INTEGRAZIONE EUROPEA E GLI EFFETTI SULLA COSTITUZIONE ECONOMICA ITALIANA ... 34

1.6IL RUOLO E L’IMPORTANZA DELLA COSTITUZIONE ECONOMICA ALLA LUCE DEI RECENTI EVENTI ... 39

CAPITOLOII LADISCIPLINACOSTITUZIONALEDELBILANCIO: L’ARTICOLO81COST.EL’ITERDIRIFORMA ... 42

2.1LA FORMULAZIONE ORIGINARIA DELL’ART.81COST. ... 43

2.2I TENTATIVI DI RIFORMA DELL’ART.81COST. ... 51

2.3LE RAGIONI DELLA RIFORMA DEL 2012 ... 58

2.4LE MODIFICHE APPORTATE DALLA LEGGE COSTITUZIONALE 1/2012 ... 71

CAPITOLOIII LALEGGE243/2012:UNARIFORMADESTINATA ALL’ABROGAZIONE? ... 79

3.1LA LEGGE 243/2012 ... 80

3.1.1EQUILIBRIO DEI BILANCI E SOSTENIBILITÀ DEL DEBITO DELLE P.A. ... 84

3.1.2EQUILIBRIO DEI BILANCI DELLE REGIONI E DEGLI ENTI LOCALI ... 90

3

3.2CRITICITÀ ... 98

3.3LA RECENTE PROPOSTA DI ABROGAZIONE DEL PAREGGIO IN BILANCIO ... 105

CONCLUSIONI ... 110

BIBLIOGRAFIA ... 114

SITOGRAFIA ... 122

4

A

Il lavoro verte sulla riforma avvenuta con legge costituzionale 1/2012 e sulle modifiche da essa arrecate in particolar modo all’art. 81 Cost.

Come si avrà modo di approfondire, tale riforma ha apportato importanti innovazioni ad alcune disposizioni costituzionali, introducendo il principio dell’equilibrio tra entrate e spese del bilancio (pareggio in bilancio). Tale principio è stato stabilito nel novellato testo dell’art. 81 Cost.

L’attenzione verterà soprattutto sul processo di revisione della Costituzione economica, il quale è stato avviato in ambito comunitario in concomitanza con l’approvazione e l’entrata in vigore del Trattato di Maastricht; le modifiche alla Costituzione economica hanno poi continuato ad essere il fulcro del processo in seguito alla crisi economico-finanziaria che ha investito le economie mondiali.

5

In realtà, però, nel nostro Paese la riforma della Costituzione economica già era stata messa in atto, in virtù della necessità di ottenere un governo delle finanze pubbliche più rigoroso e di rispettare i vincoli comunitari posti in materia.

Accanto alle modifiche apportate con la legge cost. 1/2012, il legislatore è intervenuto in materia con la legge 243/2012, introducendo ulteriori disposizioni volte ad assicurare l’equilibrio tra entrate ed uscite dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso della P.A.

In sostanza, il legislatore ha voluto dettare una chiara disciplina con riferimento al bilancio dell’Ente Stato ed in relazione agli enti territoriali ed alle amministrazioni non territoriali, sancendo il necessario raggiungimento dell’equilibrio a tutti i livelli dell’apparato statale.

Recentemente, nel contesto profondamente segnato dalla crisi generata dalla diffusione della pandemia di Covid-19, però, come si evidenzierà nel corso del lavoro, è stata proposta l’abrogazione della riforma dell’equilibrio di bilancio del 2012, mettendo in rilievo l’importanza di riscrivere il testo dell’art. 81 Cost.

6

I

Il lavoro che segue focalizza l’attenzione sulle modifiche apportate dalla legge costituzionale n. 1 del 2012 e dalla legge 243/2012 in relazione all’art. 81 Cost., riguardante il principio del pareggio in bilancio.

Il processo di revisione della costituzione economica, intesa come costituzione composita, è stato avviato dai Paesi membri a partire dalla firma del Trattato di Maastricht; tale processo è stato rimesso rapidamente in moto in seguito all’avvento della crisi economica-finanziaria che ha colpito le economie mondiali.

In Italia, la riforma della costituzione economica, intesa in senso materiale, era, in realtà, già in corso, alimentata dall’esigenza di avere un governo delle finanze pubbliche più rigoroso nonché dalla necessità sempre più forte di rispettare i vincoli comunitari previsti all’interno dei trattati e dei regolamenti europei.

Dunque, la crisi economica del 2007-2013, scoppiata negli Stati Uniti nel 2006 a causa della crisi dei subprime e del mercato immobiliare, che ha colpito i principali Paesi europei ha costituito la molla che ha fatto scattare

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l’avvio del percorso finalizzato al ripensamento di un diverso assetto da conferire alla costituzione fiscale europea, rivelatasi fortemente inadeguata per garantire il raggiungimento degli obiettivi prefissati in occasione del trattato di Maastricht.

Nel nostro Paese, la crisi economica si è manifestata in un primo momento come crisi di liquidità del settore bancario, andando ad elargire i suoi effetti sul già debole sistema finanziario, bloccato già di per sé da un debito pubblico di dimensioni bibliche, minando così la fiducia dello Stato sui mercati finanziari internazionali.

L’uscita dal vortice in cui si è trovata l’Italia è stata resa possibile grazie all’introduzione di alcune riforme istituzionali che hanno interessato anche la nostra Costituzione. Nello specifico, le modifiche più rilevanti hanno riguardato proprio il testo dell’art. 81 Cost.

In particolare, il primo capitolo del presente lavoro sarà incentrato sulla costituzione economica italiana e sul ruolo dell’Unione Europea.

Il secondo capitolo, invece, analizzerà l’art. 81 della nostra Costituzione e l’iter di riforma a cui è stato sottoposto, fino ad arrivare all’introduzione della legge costituzionale 1/2012.

8

Infine, nell’ultimo capitolo l’attenzione sarà focalizzata sulla riforma introdotta con legge 243/2012 e sulla possibilità di un’ulteriore riforma, quella proposta recentemente dal M5S riguardante l’eventuale abrogazione del pareggio in bilancio.

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CAPITOLO

I

LA

COSTITUZIONE

ECONOMICA

ITALIANA

ED

IL

10

1.1

L

C

E

Il testo originale dell’art. 81 della Costituzione, come si avrà modo di approfondire nel prosieguo del lavoro, è stato modificato dalla legge costituzionale n.1 del 2012, approvata quasi all’unanimità dalle Camere, da cui è emersa una profonda trasformazione dell’obbligo di equilibrio in bilancio, il quale è passato da vincolo esterno a norma di rango costituzionale, con cui le politiche fiscali devono fare i conti.

Tuttavia, prima di analizzare nel dettaglio tale riforma, si ritiene utile comprendere la necessità di introdurre disposizioni essenzialmente volte a regolare le libertà economiche, l’intervento dello Stato in economia; in altri termini si tratta di comprendere le ragioni per cui è stata introdotta nel nostro ordinamento la Costituzione economica1.

Innanzitutto, al fine di comprendere gli spazi in cui l’idea della “Costituzione Economica” trovi rilievo giuridico, è necessario distinguere

1 _{MIGLIUCCI D., Storia e costituzione. Le basi giuridiche e istituzionali dei 150 anni}

11

tale concetto da quello di sistema economico e da quello di ordine materiale dell’economia2_.

L’opzione per un determinato sistema economico si riferisce alla scelta da intraprendere per i presupposti fondamentali di un determinato modo di produzione3_{, come ad esempio l’economia capitalista di mercato, in} merito alla quale gli assi portanti sono l’iniziativa economica privata e la proprietà privata4_.

Invece, con l’espressione “ordine materiale dell’economia” ci si riferisce ai rapporti di forza così creatisi sulla scia delle scelte effettuate autonomamente da decisioni di indirizzo politico, nel rispetto di quelli che sono i principi e i valori stabiliti dalla Costituzione.

Sotto il profilo teorico, si deve evidenziare che il fulcro di tutti i testi costituzionali è rappresentato dall’affermazione dei diritti e delle libertà fondamentali degli individui, la cui sanzione costituzionale comporta

2 _{SAITTO F., Per una critica della “Costituzione economica” nel prisma delle}

trasformazioni della democrazia rappresentativa, in Saggi – DPCE online, 1, 2020,

pp. 395 ss.

3 _{CIOCCA P., L’economia di mercato capitalistica: un «modo di produzione», da}

salvare, in Rivista di Storia Economica, 2011, pp. 279 ss.

12

l’indisponibilità da parte del potere politico costituito. In particolare, gli elementi su cui si basa una Costituzione e si struttura sono la libertà e l’uguaglianza. La Costituzione laddove riconosce e garantisce tali valori chiarisce e legittima anche le forme ed i limiti degli interventi che vanno ad influire su di essi. Di conseguenza, i testi costituzionali prevedono un’organizzazione dei poteri pubblici tale da garantire il pieno rispetto delle libertà e dei diritti che vengono riconosciuti agli individui.

Gli strumenti fondamentali per tutelare i diritti e le libertà individuali, nonché per garantire l’uguaglianza dei cittadini, sono rappresentati dal principio di separazione dei poteri, dalla legittimazione democratica dei poteri legislativo ed esecutivo, dalla superiorità del governo delle leggi su quello degli uomini.

Tutti i testi costituzionali assolvono, tra l’altro, alla funzione identitaria, in quanto, ancor prima della fissazione di regole, esprimono l’idea di una collettività: essi sono in grado di definire l’identità di un popolo e ciò rappresenta requisito fondamentale per quest’ultimo in quanto in tal modo sente di far parte di una collettività e ne rispetta le regole. Tuttavia, si deve precisare che la funzione “identitaria” della Costituzione caratterizza tutto

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il testo della Carta5. Per quanto riguarda la nostra legge fondamentale, l’aspetto “identitario” si coglie in diversi articoli dedicati alle attività economiche: dall’attività di impresa alla programmazione economica, dalla funzione sociale della proprietà pubblica e privata alla bonifica delle terre, dal diritto alla giusta e sufficiente retribuzione alla partecipazione dei lavoratori alla gestione delle imprese, e così via6_{. Tale aspetto} rappresenta un elemento di originalità della nostra Carta costituzionale. Si parla di originalità anche perché sembra non riscontrarsi nelle altre Costituzioni degli ordinamenti stranieri7_{, le quali sembrano ignorare le} attività economiche o comunque si limitano a rendere esplicita la garanzia costituzionale della proprietà privata. Ad esempio, la Costituzione della Repubblica Federale Tedesca, adottata nello stesso periodo storico ed in un contesto simile al nostro dal punto di vista socio-politico, dedica alla materia economica solo l’art. 14 che sancisce la tutela della proprietà privata e fissa i limiti per l’esproprio dei beni privati; mentre il successivo

5 _{SUCAMELI F., L’Europa e il dilemma della costituzione. Norme, strategie e crisi}

del processo di integrazione, Giuffrè, Milano, 2007, p. 217.

6 _{DE CARLI P., Costituzione e attività economiche, Cedam, Padova, 1978, p. 295.} 7 _{CARROZZA P., DI GIOVINE A., FERRARI G.F., Diritto costituzionale comparato,}

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art. 15 prevede, in maniera generica, la possibilità di nazionalizzare imprese previo indennizzo; la Costituzione della V Repubblica francese invece non prevede alcuna disposizione in materia economica. L’unico testo costituzionale europeo che prevede una sezione economica simile alla nostra è quello del Portogallo8_.

Le ragioni storiche e politiche di questo carattere originale sembrano potersi ravvisare nelle caratteristiche fondamentali della Costituzione italiana, che discendono, a loro volta, dal contesto storico, politico e culturale nel quale la stessa fu redatta. Tenendo conto delle classificazioni dottrinali del periodo, si potrebbe dire che il nostro testo costituzionale si caratterizzi per la sua natura chiusa, assiologica ed armistiziale9 e furono proprio tali caratteristiche ad influire sui contenuti e sulle vicende successive. Ci si riferisce, ad esempio, al suo carattere indefinito, la cui definizione scaturì da un’attenta e meticolosa ricerca di un punto di equilibrio fra concezioni politiche inconciliabili. L’attività di

8 _{PEGORARO L., RINELLA A., Sistemi costituzionali comparati,}

Giappichelli, Torino, 2017, pp. 87.88.

9 _{PARPAGLIONI L., L’Italia ha bisogno di una nuova Costituzione Economica?, in}

15

composizione, da una parte, attribuì al testo qualità lessicale e linguistica e, dall’altra parte, fece emergere il carattere ambiguo di alcune norme. Si pensi, ad esempio, in tal senso al comma 1 dell’art. 42 “La proprietà è pubblica o privata”, che, riletto oggi, sembra costituire una mera tautologia, a meno che non si intenda rintracciarne il valore semantico nell’ordine in cui le due categorie di proprietà sono indicate.

La caratteristica dell’”indeterminatezza” di alcune parti del testo costituzionale ha rappresentato anche la base dalla quale partire per interpretare la Carta. Da una parte, infatti, vi erano coloro che, ancorati ai modelli consolidati del Costituzionalismo liberal-democratico, nell’interpretazione della norme costituzionali prestavano attenzione alla funzione di limite degli stessi in relazione alla discrezionalità del legislatore ordinario; dall’altra parte, invece, vi erano coloro che, valorizzando la funzione assiologia della Carta, la configuravano come una specie di programma costituzionale di governo, che deve conformare l’azione dei governi e la produzione legislativa del Parlamento.

Il concetto di Costituzione Economica è emerso a partire dal periodo weimariano, secondo una linea che, nello stato tedesco, avrebbe avuto poi successo negli anni successivi all’emanazione del Grundgesetz, al fine di

16

rinforzare l’ordine capitalistico del mercato, andando in tal modo a limitare il potere discrezionale del legislatore. Tale interpretazione poggiava sulla concezione secondo cui una determinata Costituzione economica potesse essere dedotta dal catalogo dei Grundrechte. In tal senso, alcuni autori, nell’interpretare la vicenda, ritennero che, sebbene non vi fosse un Capo dedicato alla vita economica, alcuni diritti fondamentali avrebbero potuto dar vita ad un sistema istituzionale perfettamente in grado di limitare gli spazi di manovra del legislatore, andandone a vincolare l’azione, attraverso la costituzionalizzazione di una specifica dottrina economica10_.

Nell’ordinamento italiano, il dibattito svolto dai padri costituenti si è caratterizzato in quanto fiducioso verso il legislatore, anche in virtù del ruolo riconosciuto allo stesso dal testo costituzionale e dalla concezione secondo cui i diritti non dovessero essere considerati come limite al potere. Difatti, in occasione dell’Assemblea Costituente, in relazione al vincolo in materia economica, emersero le ragioni per le quali, all’interno di un testo costituzionale, non avrebbe potuto trovare spazio la dottrina

10 _{SAITTO F., Per una critica della “Costituzione economica” nel prisma delle}

17

economica. Difatti, fu sottolineata la consapevolezza secondo la quale la legge rappresenta lo strumento privilegiato ai fini dell’attuazione della Costituzione nell’idea per cui l’inveramento dei principi in essa contenuti, per il legislatore, costituisce un compito costante che si esplica nel tenere in stretta considerazione le esigenze del tempo. Di conseguenza, lo svolgimento del fatto economico non può essere determinato nel testo costituzionale, poiché non è possibile “fissare (…) limiti e condizioni, ciò supponendo la conoscenza esatta del mondo di domani”11_.

In tal senso, similmente a quanto accade per la riserva di legge rinforzata, la Costituzione economica aperta costituisce uno strumento attraverso il quale il legislatore orienta la propria azione, dando attuazione ai principi che compongono la Carta costituzionale, così da tutelare e salvaguardare i diritti costituzionali riguardanti anche l’aspetto socio-economico12_.

11 _{Atti Assemblea costituente – Seduta plenaria del 7 maggio 1947, pp. 3704-3705.} 12 _{SAITTO F., Per una critica della “Costituzione economica” nel prisma delle}

18

1.2

I

Oltre a chiedersi se sia effettivamente necessaria una Costituzione economica, è utile anche tener conto della capacità propulsiva della stessa. In altre parole, ci si chiede in che misura la Carta fondamentale sia stata effettivamente in grado di sostenere e favorire lo sviluppo economico realizzato dal Paese nel corso dell’ultimo mezzo secolo e come le attuali problematiche economiche (debito pubblico, burocratizzazione, scarsa competitività, e così via) siano scaturite proprio dal concorso delle previsioni costituzionali13.

In tal senso, da una parte, non si può dubitare le singole previsioni della Costituzione economica siano state interpretate, anche con il contributo offerto dalla Corte costituzionale, in maniera coerente con quelli che sono i principi del libero mercato: ciò ha, infatti, reso possibile realizzare in Italia il progresso economico e sociale a partire dal secondo dopoguerra. Dall’altra parte, però, sembra potersi sostenere che alcune problematicità e criticità che caratterizzano il sistema italiano siano scaturite in quanto i

13 _{LIBERTINI M., La Costituzione economica. Libertà d’impresa ed economia sociale}

di mercato, in Licciardello S., Il governo dell’economia: In ricordo di Vittorio Ottaviano nel centenario della nascita, Giappichelli, Torino, 2018, pp. 3 ss.

19

confini ed i limiti tracciati dalla Costituzione erano assenti o comunque non sufficienti. In tal senso, si pensi ad esempio allo stato della finanza pubblica, che costituisce l’esempio più eclatante del fallimento delle previsioni costituzionali. Nonostante i rigidi vincoli già originariamente previsti dall’art. 81 Cost. (natura formale della legge di bilancio ed obbligo di copertura finanziaria delle leggi di spesa)14 _{il debito pubblico italiano si} colloca al secondo posto della classifica di tutti i Paesi avanzati. Il meccanismo previsto dalla Costituzione doveva inizialmente essere utile, almeno nelle intenzioni di Luigi Einaudi ed Ezio Vanoni, a garantire il pareggio di bilancio. Tuttavia, non si dovette attendere molto per comprendere che esso non era in grado di governare le tendenze all’espansione della spesa pubblica e, di conseguenza, all’incremento del deficit di bilancio, registratosi in tutti i Paesi occidentali.

Pertanto, dopo un periodo di crescita ininterrotta dei disavanzi annuali di bilancio, il Paese ha sistemato la finanza pubblica solamente nel momento

14_{LO CONTE G., Equilibrio di bilancio, vincoli sovranazionali e riforma}

20

in cui, tramite un vincolo esogeno, è stato posto un argine efficace alla discrezionalità finanziaria.

Secondo altri interpreti, le criticità del sistema economico italiano sono derivate dalla mancanza di precise indicazioni costituzionali15. Ad esempio, analizzando il testo costituzionale, emerge il carattere condizionato del riconoscimento della libertà di iniziativa economica, la mancanza di qualsiasi richiamo ai principi della concorrenza come fondamentale meccanismo di funzionamento per il mercato o l’ampiezza della previsione riguardante le forme e i contenuti dell’intervento diretto dello Stato nell’economia. Dunque, si evince che il fulcro dell’intera struttura culturale della Costituzione economica è costituito dai produttori; del tutto assente, invece, è la categoria del consumatore, che, come si può intuire, è l’architrave dell’economia di mercato.

Anche la scarsa competitività del sistema Paese, a causa di previsioni regolamentari particolarmente eccessive e burocratiche, sembra aver trovato una legittimazione istituzionale nella previsione costituzionale sui

15 _{PERNA R., L’Italia ha bisogno di una nuova Costituzione Economica?, in Astrid,}

21

programmi ed i controlli che possono essere introdotti affinchè l’attività sociale sia indirizzata a fini sociali (art. 41 Cost.)16_.

In tale ottica, la Carta costituzionale sembra risentire particolarmente del contesto storico in cui è sorta17: l’Itala era, allora, un Paese da ricostruire a causa della Seconda Guerra Mondiale, l’economia internazionale era stata bloccata dagli eventi bellici, gli interscambi commerciali erano pochissimi; tutti questi fattori, associati ad altri, rendevano assolutamente impensabile il processo di crescita che le economie occidentali, invece, realizzarono a partire dagli anni Cinquanta.

In particolare, l’assenza di qualsiasi segnale che, in qualche modo, potesse far prevedere il processo di globalizzazione economica, l’integrazione economica europea, l’emersione di nuovi protagonisti dell’economia mondiale, sembrava porre limiti all’orizzonte culturale dei costituenti

16 _{CASSESE S., La nuova costituzione economica, Laterza, Roma-Bari, 2012, pp. 64}

ss.

17_{MORTATI C., voce Costituzione (Dottrine generali), in Enc. Dir., XI, 1962, pp. 185}

22

all’interno dell’orizzonte dello Stato Nazione, il cui ambito chiuso sembrava dover essere dedicato al processo economico18_.

23

1.3

L’

C

E

Proprio in virtù del legame tra Costituzione economica e contesto socio-economico, sembra farsi strada il dubbio in merito all’attualità e all’idoneità delle previsioni in essa contenute.

A partire dalla sua entrata in vigore (1948), si sono susseguite modifiche ed innovazioni, anche radicali, che ne hanno mutato il quadro dei processi economici. Non ci si riferisce solamente a modifiche di contesto, scaturite dall’evoluzione del sistema economico internazionale, bensì anche a modifiche istituzionali, in seguito alle quali sono profondamente mutati forme e contenuti del ruolo dello Stato nell’economia.

Nello specifico, il processo di integrazione europea e l’adesione del nostro Paese all’Euro hanno inciso su tutti gli ambiti della sovranità in materia economica, ossia sovranità monetaria, finanziaria ed economica19_.

Tali trasformazioni sono particolarmente evidenti per la sovranità monetaria; difatti, l’Italia, aderendo all’UEM, ha rinunciato ad un potere

24

che da sempre ha costituito un meccanismo essenziale della politica economica dello Stato20_.

In merito alla finanza pubblica, attraverso la sottoscrizione del Patto di Stabilità dei protocolli per il contenimento dei disavanzi pubblici eccessivi (condizione fondamentale per poter partecipare alla moneta unica), il nostro Paese ha dovuto rinunciare ad una parte della propria sovranità di bilancio. Se da una parte non si può dubitare del fatto che è errato sostenere che, tramite l’adesione al Trattato di Maastricht e con i successivi protocolli, sia stato introdotto un vincolo formale al pareggio del bilancio dello Stato; dall’altra parte non è possibile declassare tali innovazioni a novità di carattere meramente pattizio e procedimentale. La previsione di una regola che, sebbene sia articolata, “procedimentalizzata” e “flessibilizzata”, resta sempre una regola quantitativa, la previsione di una serie di rapporti fra Stati ed Unione europea nella fase di fissazione degli obiettivi di indebitamento, ed in quella di verifica dei risultati e di applicazione delle sanzioni in caso di disavanzi eccessivi, ha compresso la discrezionalità finanziaria dello

20 _{LO CONTE G., Equilibrio di bilancio, vincoli sovranazionali e riforma}

25

Stato, inserendo, nell’ambito della politica di bilancio, elementi di eterodeterminazione che hanno profondamente influito sulla sua sovranità.

Un simile processo ha riguardato anche la sovranità dello Stato nella politica economica21_{. Nello specifico, l’Unione Europea ha avuto modo di} intervenire, in virtù di quanto previsto dagli artt. 81 e 82 del Trattato, sulla politica della concorrenza riguardante le relazioni economiche che avvengono sia nello spazio economico europeo che nei singoli stati membri. L’intervento comunitario in tale materia ha comportato una graduale erosione di una parte significativa dello strumentario di politica economica ed industriale, utilizzato soprattutto nel primo mezzo secolo di vita repubblicana.

Allo stato attuale, risulta essere più rigoroso e delimitato lo spazio entro cui lo Stato può ricorrere ai sussidi pubblici in favore di imprese private e alla gestione diretta di attività di impresa tramite la partecipazione a società commerciali o la creazione di enti pubblici economici22_.

21 _{BETZU M., Stati e istituzioni economiche sovranazionali, Giappichelli, Torino,}

2018, p. 33.

26

Difatti, anche se nel trattato dell’Unione europea non siano state introdotte particolari modifiche rispetto al regime proprietario delle imprese (art. 295) e lo stesso si occupi degli aiuti pubblici alle imprese solamente in relazione ai possibili effetti negativi sul processo di costruzione del mercato unico (art. 87), nel corso degli ultimi tempi la politica di apertura dei mercati e di promozione della concorrenza ha fatto sì che l’Unione ponesse dei limiti più stringenti all’intervento degli Stati.

Al riguardo, si deve sottolineare che l’erogazione di sussidi ad imprese (sia pubbliche che private), nonché la gestione diretta di attività economiche da parte dello Stato sono state fatte rientrare nell’alveo dei servizi di interesse economico generale, vale a dire quei servizi che, in virtù della presenza di un market failure, non possono essere completamente remunerati dal mercato. Tuttavia, agendo in questo modo, sebbene si tenga conto della prospettiva della tutela del mercato e della concorrenza interna, l’Unione Europea ha assunto la funzione, tipicamente costituzionale, di delimitare l’area e fissare i criteri

27

dell’intervento dello Stato nell’economia, nonché di regolatore dei rapporti fra Stato e mercato23_.

In un simile contesto, tanto la sovranità nazionale quanto la cooperazione sovranazionale sono elementi di contorno da cui è molto difficile prescindere. Infatti, “la prospettiva di un trasferimento del potere supremo di comando alle istituzioni europee”24 _{si rivela frutto di una valutazione} superficiale di ciò che un simile sviluppo implica.

Inoltre, “troppo spesso si dimentica che la sovranità non è un attributo fungibile, ovvero suscettibile di essere collocato con disinvoltura su questo o quel livello di governo senza alterarne le qualità intrinseche”25_. Questi dati di realtà ci sono ricordati non soltanto da un certo numero di Costituzioni degli stati membri e di pronunce delle Corti costituzionali

23 _{PINELLI C.,TREU T., La costituzione economica: Italia, Europa, Il Mulino,}

Bologna, 2010, p. 79.

24 _{M. DANI, A.J. MENENDEZ, È ancora possibile riconciliare costituzionalismo}

democratico-sociale e integrazione europea? in Saggi – DPCE online, 1, 2020, p.

290.

25_{Chalmers, cit., 4., fonte citata in M. DANI, A.J. MENENDEZ, È ancora possibile}

riconciliare costituzionalismo democratico-sociale e integrazione europea? in Saggi

28

nazionali26, ma anche dallo stesso diritto dell’Unione europea, in quanto, la Corte di giustizia, fin dalle pronunce introduttive dei principi dell’effetto diretto e del primato del diritto comunitario, si è ben guardata dal rivendicare un potere sovrano per le istituzioni europee27.

Tra l’altro, secondo alcuni studiosi, quelli cosiddetti realisti della geopolitica economica, la sovranità nazionale non si sarebbe affatto dissolta nel nuovo contesto, perché, “malgrado le vigorose concettualizzazioni degli autori moderni che stabilirono quel concetto, un potere statale assoluto e non internazionalmente limitato non è, nella pratica, mai esistito e quindi neppure può dirsi che sia andato perduto”28_.

26_{La più nota di queste pronunce è il Lissabon Urteil del Tribunale costituzionale}

federale tedesco (2 BvE 2/08), di cui in M. DANI, A.J. MENENDEZ, È ancora

possibile riconciliare costituzionalismo democratico-sociale e integrazione europea?

in Saggi – DPCE online, 1, 2020, p. 290 (nota 7).

27_{Sul punto si veda la lettura dei casi Van Gend en Loos e Costa c. ENEL proposta}

da Chalmers, cit., 4-7, come si legge in M. DANI, A.J. MENENDEZ, È ancora

possibile riconciliare costituzionalismo democratico-sociale e integrazione europea?

in Saggi – DPCE online, 1, 2020, p. 290 (nota 8).

28 _{S.D. Krasner, op. cit.; fonte citata in G. COMPARATO, La sovranità economica}

fra diritto interno e diritto transnazionale dell’economia. Considerazioni alla luce dell’esperienza britannica, in Saggi – DPCE online, 1, 2020, pp. 278.

29

1.4

L’

Tenendo conto di quanto esposto sinora si cercherà di comprendere le ragioni per le quali si avverte la necessità di riformare il sistema.

Innanzitutto, a differenza di quanto accaduto nel 1948, sono radicalmente mutati gli elementi fondamentali del contesto in cui è stata redatta la Costituzione economica, e, dunque, è doveroso procedere ad un suo aggiornamento.

Ad essere mutata è stata, in primo luogo, la cultura politica generale del Paese. Allo stato attuale, difatti, non vi sono più le ragioni storiche della Costituzione armistiziale. Gli attuali valori dell’economia sociale di mercato, sebbene declinati in modo differente, sono entrati a far parte della coscienza politica condivisa del Paese29_.

In secondo luogo, è mutato il contesto economico internazionale che, grazie alla maggiore integrazione riduce sempre di più gli spazi di

30

autonomia delle politiche economiche nazionali le quali, per i forti legami di interdipendenza, tendono a convergere.

In terzo luogo, e questa sembra essere la trasformazione più incisiva nel processo di obsolescenza della Costituzione economica italiana, devono essere citati i vincoli di natura monetaria finanziaria ed economica derivanti dalla partecipazione dell’Italia all’Unione europea.

In ogni caso, nonostante tutte queste ragioni, il tema della Costituzione economica non è mai stato del tutto protagonista nell’ambito dei dibattiti politici. In tal senso, gli ultimi vent’anni si sono caratterizzati per i tantissimi tentativi, più o meno riusciti, di aggiornare la Costituzione, tuttavia una riforma organica della Costituzione economica non è ancora al centro di iniziative politiche ad hoc30_.

Molto probabilmente la principale ragione per cui non vi è un reale interesse verso le tematiche della Costituzione economica può essere fatta risalire alla politica, ossia alla diffusa convinzione che la questione in oggetto comporti un rapporto costi-benefici poco favorevole. Sebbene il nostro Paese sia stato oggetto di intensa evoluzione culturale e politica,

31

sebbene siano state ormai superate le ideologie del secolo scorso, sebbene siano stati accettati sistemi economici capitalistici, sebbene l’adesione all’Unione Europea, alla sua cultura economica ed ai suoi vincoli politici, sembrerebbe che un’apertura verso una eventuale riforma potrebbe far emergere vecchie fratture e potrebbe comportare nuove rotture, facendo emergere un costo politico non giustificato dal beneficio che potrebbe sperarsi di conseguire.

Proprio in ragione dei fattori di cambiamento su citati, ed in particolare grazie alla disciplina comunitaria, l’Italia, nell’ultimo ventennio, pare sia stata in grado di raggiungere un equilibrio accettabile nella finanza pubblica, nell’apertura del mercato e nelle liberalizzazioni31_{. Come si può} intuire, si tratta di argomenti fortemente legati alla “ragion politica”, che non possono non tener conto dei costi e dei problemi causati dall’attuale stato di dissociazione fra la Costituzione economica formale e la Costituzione economica materiale.

Difatti, se da una parte può ritenersi vero che i vincoli comunitari hanno comportato un assestamento del sistema italiano ed un recupero delle

32

principali criticità che si sono accumulate con il passare degli anni, dall’altra parte può ritenersi ugualmente vero che la logica dei vincoli comunitaria è ben diversa rispetto a quella delle Costituzioni.

L’aspetto che più di tutto assume rilievo in sede europea riguarda la necessità di garantire un adeguato processo di convergenza fra i sistemi economici dei paesi membri (in particolar modo quelli che rientrano nella zona Euro), così da non incorrere nel rischio che le divaricazioni fra le aree economiche ed i comportamenti opportunistici di alcuni paesi possano, in qualche modo, minare la stabilità del processo di unificazione economica e monetaria32_.

Si tratta di una logica interstatuale, incentrata essenzialmente sul conseguimento di un risultato minimo accettabile per gli altri partner. Per nulla diversa è la logica costituzionale, focalizzata sulla fissazione di garanzie nei rapporti fra lo Stato ed i cittadini e nei rapporti fra i cittadini. In tale ottica, sarebbe necessario riconoscere come l’equilibrio raggiunto grazie ai vincoli europei sia in una certa misura precario e sub ottimale.

33

Non si tratta di un equilibrio stabile e ciò lo si evince anche da quanto è accaduto recentemente con la crisi finanziaria ed economica.

Si può però dire che si tratta di un equilibrio sub ottimale in quanto i vincoli europei, sebbene siano rigorosi ed effettivi, non godono della capacità conformativa che invece ha una Costituzione.

In tal senso, si può pensare alle tematiche di finanza pubblica in relazione alle quali i vincoli europei prestano attenzione solo ed esclusivamente al risultato quantitativo, in termini di indebitamento delle P.A., e sono del tutto indifferenti alle procedure, ai rapporti istituzionali fra Governo e Parlamento, alle relazioni fra i diversi livelli di governo, al rapporto fra Stato impositore e cittadino contribuente.

34

1.5

L’

C

E

I

In seguito all’emergere di fenomeni quali il processo di globalizzazione, l’integrazione sovranazionale (in particolare, per ciò che attiene all’oggetto del lavoro, l’integrazione europea) sono stati riscontrati alcuni effetti, anche radicali, sugli ordinamenti costituzionali nazionali33_{. Anche} la Costituzione Economica italiana ha risentito di ciò. L’impatto delle graduali trasformazioni che hanno coinvolto il commercio mondiale ed il cambiamento tecnologico in atto hanno fatto sì che gli interessi costituzionali rilevanti, che prima erano fortemente ancorati all’interno dello Stato, stiano spostandosi al di fuori di esso, con nuovi attori sovranazionali che, nell’attuale contesto internazionale, dispongono di un potere anche economico tale da poter competere con quello degli attori statuali34. In tal senso, si può citare l’esempio del WTO e delle grandi

33 _{MARTINELLI A., Cosa cambia nel governo della globalizzazione, in B. Biancheri}

(a cura di), Il nuovo disordine globale, Milano, Università Bocconi Editore, 2002, pp. 101 ss.

34 _{BALAGUER CALLEJÓN F., Costituzione economica e globalizzazione, in}

35

corporation nel settore IT, delle agenzie di rating, del sistema della finanza globale e così via. Una conferma di ciò è la crisi finanziaria internazionale del 2008, avviatasi prima negli Stati Uniti e poi sviluppatasi anche nel continente europeo che, molto presto, si è trasformata in una crisi economica ed occupazionale: gli effetti della stessa sono stati devastanti sia sotto l’aspetto economico e finanziario, che sotto quello costituzionale.

Difatti, la crisi globale che gli Stati non sono stati in grado di fronteggiare con le tradizionali metodologie messe a disposizione dagli ordinamenti costituzionali per governare l’economia, per via della forte interconnessione, ha fatto emergere non poche difficoltà nel mantenimento degli standard di tutela dei diritti sociali fondamentali,

36

raggiunti in cinquanta anni di crescita economica35, andando ad ostacolare anche alcuni capisaldi dello Stato sociale europeo36_.

Altro effetto ancora più incisivo è stato quello esercitato dall’integrazione sovranazionale, nello specifico dal processo di integrazione europea. Difatti, a tal riguardo, l’impatto nella materia economica del diritto eurounitario è cresciuto in maniera costante a partire dall’introduzione del Trattato di Maastricht; ciò ha portato ad interrogarsi in merito alla possibilità di interpretare la Costituzione economica nazionale in un contesto europeo.

Proprio in virtù del rapido processo di integrazione europea porta a ritenere la possibilità che si configuri una “Costituzione economica europea”, radicata nelle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri e fortemente sovrapposta alle rispettive Costituzioni economiche

35 _{GAMBINO S., Crisi economica e costituzionalismo contemporaneo. Quale futuro}

europeo per i diritti fondamentali e per lo Stato sociale?, in Astrid rassegna, n. 5,

2015; CARAVITA DI TORITTO B., Trasformazioni costituzionali nel federalizing

process europeo, Jovene, Napoli,2012; ANGELINI F., BENVENUTI M. (a cura di), Il diritto costituzionale alla prova della crisi economica, Jovene, Napoli, 2012;

MORRONE A., Crisi economica e diritti. Appunti per lo Stato costituzionale in

Europa, in Quaderni costituzionali, n. 1, 2014.

36 _{BILANCIA P., La dimensione europea dei diritti sociali, in Federalismi.it, n.}

37

nazionali, andandone in parte a modificare i contenuti37. Il processo di integrazione europea, che è avvenuto e continua a farlo in maniera graduale, ad oggi si trova in uno stadio avanzato per ciò che riguarda la realizzazione del mercato unico e dell’unione monetaria; di conseguenza, seppur non si possa ancora parlare di “Costituzione europea”38_{, è possibile} ritenere che quello economico costituisce l’ambito in cui la normativa assume caratteristiche “quasi-costituzionali”.

Il fulcro di questa Costituzione economica europea può essere individuato nell’articolo 3 TUE e quindi nel progetto di un’economia sociale di mercato altamente competitiva, volta a raggiungere la piena occupazione ed il progresso sociale39.

In ogni caso, merita di essere sottolineata la forte tensione che sussiste tra la Costituzione economica nazionale e la Costituzione economica europea, laddove le stesse muovono da presupposti opposti: in questo

37 _{MICCÙ R., Le trasformazioni della costituzione economica europea: verso un}

nuovo paradigma?, in Federalismi.it, n. 5, 2019.

38 _{DE MARCO E., “Costituzione economica” e integrazione sovranazionale, in}

Federalismi.it., n. 5, 2019, pp. 13 ss.

39 _{BILANCIA P., The social market economy model between the Italian Constitution}

and the European Treaties, in The European Union Review, nn. 1-2-3, 2013, pp. 97

38

senso, mentre la Costituzione economica nazionale attribuisce allo Stato uno ruolo attivo per improntare il modello economico che deve perseguire lo scopo dell’utilità sociale, quella europea conferisce allo Stato un ruolo passivo in ambito economico, così da garantire l’integrazione e la pace tra le nazioni europee40_.

40 _{BILANCIA P., Il governo dell’economia tra Stati e processi di integrazione}

39

1.6

I

’

C

E

Preso atto dei mutamenti appena descritti sembra doveroso analizzare le norme contenute nella Costituzione economica, sia singolarmente che nel loro complesso, così da poter comprendere la loro effettività, intendendo con tale termine la capacità della Costituzione economica di oltrepassare l’aspetto formale e porsi come diritto vivente, e dunque in grado di informare l’assetto economico dell’ordinamento e della collettività41_. In tal senso, alcune disposizioni della Costituzione economica sono nella sostanza inapplicate, poiché si è ceduto il passo a quelle del diritto eurounitario. Pertanto, è opportuno interrogarsi in merito al nuovo peso attribuito alla tutela del risparmio (art. 47 Cost.) in un’epoca come quella attuale, caratterizzata ancora dalla presenza e dagli effetti della crisi finanziaria ed economica globale, accentuati dall’emergenza sanitaria scatenata dalla pandemia in atto conseguente alla diffusione del

41 _{BILANCIA P., Modello economico e quadro costituzionale, Giappichelli, Torino,}

40

Coronavirus che ha obbligato ad una fase di lockdown a livello globale, in particolar modo ci si dovrà interrogare sull’espansione di tale interesse costituzionalmente rilevante negli anni recenti, che giustifichi, ad esempio, il “salvataggio” di istituzioni bancarie per tutelare i correntisti e gli investitori. Al contempo, ci si dovrà interrogare in merito all’influenza della tutela della concorrenza sulla Costituzione economica nazionale, la quale ha assistito alla rimozione, dall’ordinamento, di alcuni strumenti a disposizione del decisore pubblico relativamente al sistema economico e all’intervento statale in economia42_.

Altre disposizioni contenute nella Costituzione economica hanno, invece, subito alcune trasformazioni in seguito al mutato contesto sociale, che ha comportato un venir meno dei presupposti empirici posti alla base delle scelte dei nostri Padri costituenti.

Altre norme non hanno mai trovato piena applicazione e forse, allo stato attuale, con le dovute riforme, potrebbero offrire valide risposte per fronteggiare i fenomeni epocali che stanno rivoluzionando il sistema sociale.

42 _{PITRUZZELLA G., Do common constitutional traditions matter. in the field of}

41

In altri termini, per il costituzionalista moderno è essenziale avvicinarsi sempre di più allo studio della Costituzione economica, interpretandola alla luce delle integrazioni che discendono da norme extrastatuali e delle evoluzioni e modificazioni scaturenti da fenomeni extrastatuali.

Solamente in tal modo sarà possibile fronteggiare le sfide in corso e quelle future.

42

CAPITOLO

II

LA

DISCIPLINA

COSTITUZIONALE

DEL

BILANCIO:

43

2.1

L

’

.

81

C

.

Il testo originario dell’art. 81 Cost. approvato dall’Assemblea Costituente ha subito alcuni passaggi modificativi43_.

Infatti, innanzitutto si deve chiarire che l’articolo in oggetto, così come è stato approvato dall’Assemblea Costituente, ha istituzionalizzato la funzione di bilancio intesa come funzione “differenziata” dello Stato, andando in tal modo a garantire che la vita dello Stato e della sua Amministrazione fosse organizzata seguendo un preciso principio di strutturazione burocratica ruotante attorno ad un documento di bilancio preventivo e consuntivo, che avrebbe dovuto essere redatto ed approvato secondo cicli temporali di durata annuale. La funzione di bilancio, in tal senso, poteva essere analizzata da una prospettiva interna o esterna all’organizzazione statale. Circa la prima, le modalità di redazione e approvazione del documento di bilancio secondo la forma

43 _{LUCIANI M., L’Equilibrio di bilancio e i principi fondamentali: la prospettiva del}

controllo di costituzionalità, Relazione al Convegno “Il principio di bilancio secondo la riforma costituzionale del 2012”, su www.cortecostituzionale.it, 2013, p. 2.

44

regionale dello Stato44 e la forma di governo parlamentare dello Stato. Circa la seconda, gli effetti dell’approvazione del bilancio assumevano rilievo per ciò che concerneva il profilo della legittimazione al prelievo fiscale e tributario, dell’autorizzazione alla spesa pubblica e della pianificazione dell’intervento pubblico nell’economia.

A tal proposito, il dibattito alimentatosi in dottrina ha ruotato attorno al tema della “costituzione economica”45_{, in particolar} modo sull’interrogativo se possa ritenersi presente, all’interno della Costituzione, una specie di “decisione di sistema”46 _{inerente il} sistema economico, oppure se la Costituzione esprima una “scelta politica concernente un modello economico”47_{. La principale}

44 _{PALADIN L., Tipologia e fondamenti giustificativi del bicameralismo. Il caso}

italiano, in Quad. cost., 1984, p. 229; FUSARO C., Art. 57, in Bifulco R., Celotto A.,

Olivetti M., Commentario alla Costituzione, Utet, Torino, 2006.

45 _{SPATTINI G.C., Ascesa e declino (eventuale) della nozione di “Costituzione}

economica” (nell’ordinamento italiano e in quello comunitario), in Riv. it. dir. pubbl. comunit., 2005, pp. 1579 ss.

46 _{MICCÙ R., Costituzionalizzare l’economia all’epoca della crisi, in Quad.}

pluralismo, 1996, p. 246 e p. 558.

47 _{MICCÙ R., Paradigm Shift or Paradigm Lost? Economic Constitutionalism at the}

Turn of the Century, in AA.VV., Advanced Law fo Economics Selected Essays,

45

conseguenza di tale tematica è costituita dall’interrogativo se l’art. 81 Cost. possa essere parte della “costituzione economica”.

In merito, gli orientamenti dottrinali sull’utilizzo della formula della “costituzione economica” sono stati tantissimi, al punto tale da rendere il quesito di problematica risposta. Pertanto, di seguito si ritiene utile riportare le principali linee interpretative, per verificare se e in che misura è possibile condividerne una per cogliere il senso dell’originaria formulazione dell’art. 81 Cost. Dunque, un primo orientamento impiega la formula della “costituzione economica” al fine di indicare la ricognizione fattuale dei rapporti di forza economica esistenti nella comunità politica retta a Stato48 _{ed in connessione a tali rapporti di forza, una sorta di} decisione fondativa dell’ordinamento giuridico.

Per una seconda scuola di pensiero, invece, l’espressione “costituzione economica” configura

48 _{HUBER E.R., Wirtschaftsverwaltungsrecht, I, Tübingen, 1953, p. 21, citato in}

46 “un complesso normativo in qualche misura autonomo rispetto all’insieme della Costituzione, della quale sarebbe il nocciolo essenziale”,

ossia

“il dato realmente infungibile attorno al quale finiscono per ruotare i contingenti contenuti delle disposizioni relative ai rapporti politici e sociali”49_.

In merito a tale orientamento si è avuto modo di osservare che nella costituzione economica sono incluse le “regole sulla finanza pubblica e sulla formazione del bilancio”, nonché le

“disposizioni relative alle entrate e […] quelle dedicate a determinare gli equilibri tra lo Stato e il mercato, o comunque tra lo Stato e i soggetti che del mercato sono i protagonisti, e quindi gli imprenditori, ma anche i risparmiatori e i consumatori”,

dunque

“le norme costituzionali sull’iniziativa economica privata, sui monopoli, sulla programmazione economica, sulle nazionalizzazioni, sul risparmio e sui mercati finanziari, collocate

49 _{LUCIANI M., Economia nel diritto costituzionale, in Dig. Disc. Pubb., 1991, pp.}

373 ss.

47 all’interno del titolo III della prima parte della Costituzione e ai quali i contribuenti dedicarono un’attenzione decisamente maggiore”50_.

Ancora, una terza linea interpretativa ritiene che, all’interno delle disposizioni che compongono il “nucleo economico” della Costituzione, vi sia la codificazione di una specifica dottrina economica. Al riguardo, è stata quindi proposta un’analisi ed una lettura congiunta degli artt. 36, 47, 53 e 81 della Costituzione. Nello specifico, si è avuto modo di osservare che la tutela di garanzia della retribuzione del lavoro e del risparmio imporrebbe la difesa “come valore in sé dell’elemento in cui si traduce la liquidità”51_. Ne discende, dunque, l’esigenza per la quale lo Stato provveda alla copertura delle spese mediante risorse reali e non tramite l’espansione della base monetaria.

Infine, merita di essere presa in considerazione la quarta accezione della formula della “costituzione economica” utilizzata in dottrina:

50 _{LUPO N., Costituzione e bilancio. L’art. 81 della Costituzione tra interpretazione,}

attuazione e aggiramento, Carocci, Roma, 2007, p. 12.

51 _{MERUSI F., Art. 47, in Branca G., Commentario della Costituzione, Zanichelli,}

48

si tratta dell’orientamento secondo cui si tratterebbe di una locuzione “riassuntiva”, finalizzata ad indicare l’insieme delle norme costituzionali, o sub-costituzionali riguardanti i rapporti economici e i poteri dello Stato d’intervento nell’economia.

In realtà, in dottrina tale utilizzo è stato censurato, in quanto

“si serve di un’espressione linguistica che - pur se usata con tutti i dovuti distinguo - è comunque fortemente evocativa e può essere fraintesa», nonché «poco concludente”52.

Peraltro, alcuni studi fondamentali sulla materia, si pensi in particolare a quelli di Sabino Cassese53, si avvalgono della formula in oggetto come riassuntiva sia delle norme costituzionali, che di un corpus di fonti primarie sempre in mutamento ed integrato dalle fonti del diritto europeo e internazionale54, qualificando tale corpus

52 _{LUCIANI M., Economia nel diritto costituzionale, in Dig. Disc. Pubbl., 1990, pp.}

373 ss. Contra, SPATTINI G.C., Ascesa e declino (eventuale) della nozione di

“Costituzione economica” (nell’ordinamento italiano e in quello comunitario), in Riv. Dir. Pubbl. Comunit., 2005, pp. 1579 ss.

53 _{CASSESE S., La nuova Costituzione economica, Laterza, Roma-Bari, 2015, pp. 3}

ss.

54 _{CASSESE S., La Costituzione economica europea, in Riv. it. dir. pubbl. comunit.,}

2001, pp. 907 ss.

49

normativo come “nuovo”, marcando così un cambio di paradigma dell’intervento dello Stato nel sistema economico55_.

Nel dibattito circa la formula della “costituzione economica”, sembra potersi condividere la tesi che riconduce le disposizioni costituzionali in materia di rapporti economico-sociali e dei poteri pubblici di intervento nell’economia all’interno della struttura unitaria della Costituzione del 1948. Questa struttura emerge per tre ragioni56.

La prima è quella dell’impossibilità di isolare una “sfera dell’economico” rispetto agli altri ambiti di attività umane.

La seconda ragione riguarda il fatto per cui difetta, nel contesto costituzionale del 1948, una separazione e contrapposizione tra Stato e mercato, tra società e politica, presupposta dalla tesi della “costituzione economica”.

Infine, la terza ragione concerne l’assenza, nella nostra Carta costituzionale, di un principio fondamentale di ordine

55 _{SPATTINI G.C., Ascesa e declino, cit., p. 1579.} 56 _{LUCIANI M., Economia nel diritto costituzionale, cit.}

50

effettivamente economico, come ad esempio il principio tedesco del mantenimento dell’equilibrio economico generale.

Da tale tesi interpretativa, la quale rifiuta l’idea che la Costituzione del ’48 prevedesse una separazione funzionale tra sistema politico e sistema economico57_{, derivano alcune indicazioni riguardanti} l’art. 81 Cost., il quale, nella sua versione originaria, voleva regolare l’utilizzo di uno dei diversi strumenti a disposizione del potere politico ai fini dello svolgimento del proprio mandato, stabilendone i limiti e le modalità di utilizzo.

57 _{LUCIANI M., Unità nazionale e struttura economica. La prospettiva della}

51

2.2

I

’

.

81

C

.

L’art. 81 Cost. è stato oggetto di tantissime proposte di modifica58 nel corso degli anni. Tuttavia, nessuna di queste, a causa di diverse ragioni, è mai riuscita ad essere completata del tutto.

In ogni caso, tra i principali tentativi di revisione costituzionale spicca senza dubbio quello proposto nel 1984, anno in cui la Commissione delle riforme istituzionali, il cui Presidente era Aldo Bozzi, propose una modifica dell’art. 81, sancendo il principio ai sensi del quale “le spese correnti non possono superare il gettito delle entrate tributarie e di quelle extratributarie”.

Tra l’altro, questa modifica sottolineava il fatto che le nuove leggi di spesa dovessero essere coperte per tutto il periodo della loro vigenza e solo attraverso lo strumento dei fondi speciali59_{; nella} stessa proposta era prevista una deliberazione parlamentare riguardante il limite massimo dell’autorizzazione a contrarre

58 _{OLIVETTI M., Rilievi sparsi su una proposta di modifica dell’art. 81 della}

Costituzione, in Rassegna parlamentare, 2001.

59 _{LUPO N., Costituzione e bilancio. L’articolo 81 della Costituzione tra attuazione,}

52

prestiti per i 5 anni successivi, che avrebbero dovuto essere assunti “sessanta giorni prima della presentazione del bilancio preventivo”. Negli anni ‘90, in particolare nel 1991, il governo Andreotti60 propose un disegno di legge di revisione costituzionale61, in cui era presentato un testo del tutto innovativo dell’art. 81 Cost., suddiviso in quattro punti principali:

1. la costituzionalizzazione del vincolo del pareggio limitatamente alla sola parte corrente del bilancio;

2. l’eliminazione del carattere limitato dei contenuti innovativi che potevano essere ammessi all’interno del progetto di bilancio e nella legge che lo approva;

3. un rafforzamento del quorum necessario ad approvare modifiche del bilancio in sede parlamentare;

60 _{DE IOANNA P., MESCHINO M., L’articolo 81 e il potere di spesa del Parlamento,}

in Centro studi nuova ricerca, Roma, 1 ottobre 1991. Durante il dibattito emerse chiaramente che bisognava fare di più attraverso un’interpretazione molto più rigida della legislazione in vigore a quel tempo, senza per questo modificare il testo previsto nella Carta Costituzionale.

61 _{Atto Senato 2974 del 9 agosto 1991; DE IOANNA P., Parlamento e spesa pubblica,}

53

4. il riconoscimento al Governo di un autonomo potere di veto sospensivo su tutte le deliberazioni che hanno effetti sulla finanza statale non conformi agli indirizzi governativi62_. Nel 1993 fu, invece, approvato, da parte della Commissione De Mita-Iotti, un testo in cui veniva fissato il principio dell’equilibrio di bilancio in riferimento alla sola parte corrente. Oltre a ciò, in tale testo furono stabiliti i limiti all’ammissibilità degli emendamenti al bilancio, alla “finanziaria” e ai provvedimenti connessi, conferendo, al contempo, un diverso grado nella gerarchia delle fonti alle disposizioni attuative dell’art. 81, evidenziando che le stesse non potevano né essere abrogate né derogate dalle leggi di bilancio, tantomeno da quelle di spesa o di entrata. In tale ottica, il carattere atipico della legge di contabilità sarebbe stato riconosciuto direttamente in Costituzione.

Il testo innovato dell’art. 81 confermava il principio secondo cui i mezzi di copertura dovessero corrispondere, sia per entità che per durata, al periodo di efficacia della legge e non potessero prevedere

62 _{BARETTONI ARLERI A., La programmazione finanziaria in Parlamento, in}

54

nuove forme di indebitamento, oltre a quelle previste nella legge di bilancio.

Oltre a quanto appena detto, si deve osservare che la commissione presentò anche una categoria di leggi “organiche”, stabilendo che nelle materie di legislazione concorrente lo Stato avrebbe avuto la facoltà di fissare, mediante leggi organiche, i principi fondamentali delle funzioni che riguardano esigenze di carattere unitario.

Nel 1997, la Commissione bicamerale, presieduta da D’Alema, mostrò nuovamente interesse verso la tematica in oggetto, senza però riuscire a concludere il lavoro organico di revisione costituzionale63.

In particolare, la revisione dell’art. 81 Cost., nell’ambito della Commissione bicamerale, fu affidata alla Sottocommissione su parlamento e fonti legislative, per poi essere discussa in sede plenaria. In realtà, a tal riguardo, si ritiene utile chiarire che l’articolo stesso non fu uno dei temi di principale interesse. In ogni

63 _{LOTITO P.F., Il procedimento di bilancio (artt. 103 e 104), in V. Atripaldi, R.}

Bifulco, La Commissione parlamentare per le riforme costituzionali della XIII

55

caso, la Commissione propose un testo di revisione dell’articolo 81 fissando i seguenti principi:

- la costituzionalizzazione delle norme riguardanti il bilancio dello Stato rappresenta uno strumento fondamentale al fine di evitare comportamenti elusivi. La Costituzione, quindi, deve prevedere in maniera espressa il divieto di modificare la legge di contabilità ad opera di leggi di spesa o di entrata. Ne discende che le fattispecie di copertura contenute nella legge di contabilità non possono essere abrogate né modificate da fonti di pari grado;

- la Costituzione fissa il principio dell’equilibrio annuale e pluriennale di bilancio per la parte corrente, sia per lo Stato che per il complesso delle amministrazioni pubbliche;

- la possibilità di ricorrere all’indebitamento è ammessa solamente in relazione alle spese di investimento o in caso di eventi straordinari con conseguenze finanziarie eccezionali;

- la Costituzione indica gli eventuali limiti all’emendabilità dei documenti necessari ai fini della manovra di bilancio, i quali, tuttavia, non possono mutare l’equilibrio del bilancio stesso;

56

- la copertura delle leggi di spesa deve corrispondere all’entità e alla durata nel tempo della spesa;

- le Camere non possono approvare disposizioni di spesa o di minore entrata, nel caso in cui il Governo dovesse opporsi, a meno che non via sia una deliberazione assunta a maggioranza assoluta dei componenti (voto qualificato).

Oltre a tutto ciò, la Commissione propose una differenziazione tra Camera e Senato per ciò che concerne l’esame dei progetti di leggi sulla finanza pubblica: in particolare, questi ultimi dovevano essere sottoposti all’esame prima della Camera e poi del Senato.

Una nuova proposta in materia fu presentata alla fine della XIII legislatura, da parte del Ministro per le riforme istituzionali pro-tempore (Maccanico)64_{; tale proposta era volta all’unificazione dei} contenuti della legge finanziaria all’interno della legge di bilancio, nonché a richiamare i principi di un’economia di mercato aperta e in libera concorrenza e a consentire il superamento

64 _{MACCANICO A., Legge di bilancio e articolo 81 della Costituzione, Presidenza}

57

dell’opposizione del Governo alle leggi di spesa con una maggioranza qualificata65_.

65 _{PISAURO G., SALVEMINI G., La riforma costituzionale dopo la prima lettura del}

Senato, Società italiana di economia pubblica, settembre 2004; MACCIOTTA G., Bilancio e riforma costituzionale, in Bassanini F., Astrid costituzione: una riforma sbagliata. Il parere di sessantatré costituzionalisti, Firenze, 2004; CARABBA M., La democrazia del bilancio, consultabile sul sito internet

58

2.3

L

2012

La riforma costituzionale del 201266, nonché la relativa attuazione della stessa67_{, trova la sua ragion d’essere nell’ambito della forte} crisi economico-finanziaria che ha colpito l’economia internazionale e dei tantissimi tentativi per cercare di farvi fronte68. A livello nazionale, il legislatore ha cercato di accelerare i tempi attraverso diverse iniziative che hanno coinvolto sia il profilo politico-istituzionale, che quello giuridico.

Nello specifico, per quanto concerne il primo gruppo di iniziative, spicca senza dubbio il Patto Euro Plus del marzo 2011, mediante cui gli Stati si sono impegnati a recepire nei loro ordinamenti le regole europee di bilancio69 con strumenti giuridici dalla natura

66 _{Legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1, “Introduzione del principio del pareggio}

in bilancio nella Carta Costituzionale”, in Gazzetta Ufficiale del 23 aprile 2012, n. 95.

67 _{Legge 24 dicembre 2012, n. 243, “Disposizioni per l’attuazione del principio del}

pareggio in bilancio ai sensi dell’articolo 81, sesto comma, della Costituzione”, in Gazzetta Ufficiale del 15 gennaio 2013, n. 12.

68 _{PITRUZZELLA G., Chi governa la finanza pubblica in Europa?, in Quaderni}

costituzionali, 2012, pp. 28 ss.; GIOVANNELLI A., Vincoli europei e decisione di bilancio, in Quaderni costituzionali, 2013, pp. 933 ss; DELLA CANANEA G., Lex fiscalis europea, in Quaderni costituzionali, 2014, pp. 7 ss.

59

“vincolante e (…) sufficientemente forte”, ferma restando la libertà degli Stati di decidere lo strumento più idoneo. Rientrano invece nel secondo gruppo di iniziative la nascita del “semestre europeo” e la modifica del Patto di stabilità e crescita attuati nel 2011 da parte del c.d. Six Pack (un insieme di cinque regolamenti comunitari e una direttiva), attraverso l’individuazione di vincoli più stringenti per gli Stati, di strumenti più significativi di intervento e di un sistema di sorveglianza e vigilanza economico-finanziaria generale strettamente connesso al coordinamento delle politiche nazionali di bilancio nel quadro delineato dall’UE70_.

In ogni caso, l’intervento più incisivo al riguardo è rappresentato dal Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’unione economica e monetaria (vale a dire il Fiscal Compact), nell’ambito del quale sono stati rafforzati e confermati i vincoli di

70 _{PITRUZZELLA G., Chi governa la finanza pubblica in Europa?, cit., pp. 23 ss.;}

NAPOLITANO G., La crisi del debito sovrano e il rafforzamento della governance

economica europea, in Napolitano G. (a cura di), Uscire dalla crisi. Politiche pubbliche e trasformazioni istituzionali, il Mulino, Bologna, 2012, pp. 383 ss.;

RAFFIOTTA E.C., Il governo multilivello dell’economia. Studio sulle trasformazioni

dello Stato costituzionale in Europa, Bononia University Press., Bologna, 2013, pp.

60

bilancio contenuti nel Patto di stabilità e crescita riformato. In particolare, in esso si è stabilito che gli Stati aderenti sono tenuti a dare esecuzione agli obblighi assunti

“tramite disposizioni vincolanti e di natura permanente – preferibilmente costituzionale – o il cui rispetto fedele è in altro modo rigorosamente garantito lungo tutto il processo nazionale di bilancio”.

Tale mutamento non è frutto di un’imposizione eterogenea, in quanto agli Stati membri è stata offerta la possibilità di scegliere di introdurre il vincolo di bilancio, nel proprio ordinamento, anche tramite altre tipologie di fonte, a condizione che fossero vincolanti e permanenti71_{. Nonostante ciò, non si può negare il carattere} extra-statuale che ha condotto verso tali revisioni costituzionali, così come non si possono negare le conseguenze scaturite da questa costituzionalizzazione, specialmente in relazione alla giustiziabilità

71 _{BARAGGIA A., Ordinamenti giuridici a confronto nell'era della crisi: la}

condizionalità economica in Europa e negli Stati nazionali, Giappichelli, Torino,